合作治理視角下高職院校參與農民工教育的機制研究

【摘要】不斷提升城鎮社區農民工綜合素質和高端技能，是以實現“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化發展的必然要求。面對新型城鎮化發展和地區產業升級對人才的需求，城鎮社區農民工自身素質依然難以適應。高等職業教育是滿足城鎮社區農民工綜合素質和技能培訓重要的教育資源，將城鎮社區農民工教育納入終身教育體系，通過構建社區合作治理體系和機制，明確高職院校在城鎮社區農民工教育培訓中的功能及角色定位，不僅可以促進高職院校加強與社區和企業的協調發展，提升自身服務社會的能力，更加有利于為城鎮社區農民工提供有效的教育培訓服務。

【關鍵詞】農民工;農民工教育;機制

【中圖分類號】G720【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2020）05-0051-05

【收稿日期】2019-10-26

【基金項目】天津市教育科學“十三五”規劃一般課題資助項目“市民化訴求下的農民工社區教育課程開發機制研究”，項目編號為CE3304

【作者簡介】滕杰（1969—），男，天津人，碩士，副研究員，研究方向為職業素質開發的理論與實踐、繼續教育。

2019年政府工作報告提出，“加快發展現代職業教育，既有利于緩解當前就業壓力，也是解決高技能人才短缺的戰略之舉。改革完善高職院校考試招生辦法，鼓勵更多應屆高中畢業生和退役軍人、下崗職工、農民工等報考，今年大規模擴招100萬人”。在國家產業升級和結構調整加速發展的背景下，通過大力發展現代職業教育，培養大量高技能人才來滿足產業升級對人才的需求，這既是高職院校肩負的重要責任，也為高職院校發展帶來了新動力。農民工是產業發展重要的生力軍，但其自身的綜合素質與技能卻面臨著很難適應產業升級對人才質量要求的困境。通過把社區農民工教育培訓納入社區治理體系，構建城鎮社區農民工教育合作治理體系和機制，充分發揮社區教育資源融合的平臺作用，建立起教育資源共享、共治、共建機制，積極引導高職院校參與到社區農民工教育培養中來，以此滿足地區經濟社會發展對高技能人才和“人的城鎮化”發展的需要。

一、合作治理的內涵和主要構成要素

通過建立多元主體參與的開放、復雜的共治系統，在彼此信任的基礎上，多維度開展溝通對話，在競爭、妥協、合作和協商民主等機制作用下，以共同利益為最終目標，實現合作治理價值。

1 多元主體合作的網絡化治理結構

合作治理強調治理主體的互動。從更為具體和廣闊的意義上說，合作治理是“為了實現一個公共目的，使人們有建設性地參與跨公共部門、跨不同層級政府和/或跨公共、私人、公民團體的，公共政策制定和管理的過程和結構”。[1]農民工是城鎮社區重要的社會成員，農民工綜合素質和勞動技能的提高，不僅能滿足農民工自身職業發展的需要，而且更是新型城鎮化發展及產業結構調整對勞動力資源的要求。城鎮社區農民工教育具有公共服務屬性，具有多種利益相關者，包括政府、社區、企業、學校、居民、農民工等。《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》中指出，注重頂層設計與基層創新良性互動、有機結合。培育多元主體，引導各級各類學校和社會力量積極參與社區教育。[2]社區教育為有效提升農民工素質和勞動技能提供了公共服務的平臺，有利于吸引和整合多方利益相關者共同構建社區農民工教育的網絡化治理結構。網絡化治理理論認為，社會治理應是政府部門與非政府部門共同參與合作構成的社會治理網絡，其參與主體包括國家、區域以及地方各級政府、各種利益團體、非盈利組織、社區公民團體等。[3]城鎮社區農民工教育網絡化治理結構的形成既可以促進多元主體價值重構，同時也保障了多元主體自身價值的實現。政府、企業、高職院校和社區管理機構等組成了城鎮社區農民工教育重要的利益相關者，在網絡化治理結構下，高職院校具有自身角色和功能定位，在政府元治理作用發揮下，通過搭建溝通、協商、決策體系，更加有利于在高職院校與政府、企業及社區之間建立起合作共贏關系。

2 多元主體的責任分擔與訴求表達

集體合作并不只是利益獲取方式的創新，更意味著參與主體要共同為所提供的產品和服務對象負責，因而不僅是經濟上的聯合，更是社會責任的分擔。[4]首先，在社區農民工教育體系中，多元主體有各自的角色定位和責任分擔。政府在構建農民工社區教育體系中發揮著主導作用，主要表現為四個方面：農民工社區教育管理制度的制定者與執行者;農民工社區教育體系構建的主要財政提供者;農民工社區教育體系中各參與主體之間的搭橋者;農民工社區教育體系構建與運行的監管者。[5]企業既是用工單位，同時更是農民工職業發展、技能培訓的場所。企業技術更新不僅對農民工技能提出現實要求，同時更加需要大量的社會人才儲備。高職院校一般具有明顯的行業背景和專業優勢，是各行業高技能人才培養的搖籃，同時也肩負著在職人員技能培訓的責任。產教融合為高職院校和企業加強溝通與合作提供了新的路徑，為提高高職院校教育培訓質量提供了支撐。通過構建政府、企業（行業）、學校三方協作關系，促進學校與企業合作、專業與產業發展相適應、課程設置與職業能力對標、教學過程與生產過程相融合，實現職業教育與產業的深度合作。政府需要創新產教融合的組織形式，構建利益驅動的動力機制、監督評價，調動企業和學校雙方落實各自所肩負產教融合發展責任的積極性。其次，完善利益表達機制，整合多元主體訴求，推動公共價值的再生產。在網絡化治理模式中，不同參與主體通過對話和協商，將不同的利益訴求集成集體偏好表達，推動了公共價值的再生產。這將充分調動多元主體參與社區農民工教育的積極性，也是提高社區教育有效供給的起點。利益表達機制是由訴求表達主體、表達內容、表達渠道等要素組成，并為收集、整合、轉化和回應多元主體訴求提供制度保障。

3 社區治理中民主協商與決策機制

治理形式上的協商民主則將公共利益的協商看成是一個過程，協商中重視多方利益訴求、促進平等對話并最終出臺具有約束力的政策。[6]首先，建立暢通的信息溝通渠道，滿足多元主體利益訴求表達。在多元主體形成的網絡治理結構下構建信息溝通平臺和渠道，開展制度化的信息溝通與交流。政府的地區產業發展規劃、政策及社區教育政策、法規等需要及時與其他教育主體進行信息溝通和指導;企業人才需求、社區發展問題、高職院校專業特色等這些信息也需要在企業、社區管理部門、學校之間進行信息溝通。伴隨大數據技術日益成熟，通過建立網絡信息交流平臺，可以促進多元主體間信息溝通暢通。其次，議事協商機制。把城鎮社區農民工教育納入到社區治理體系，充分發揮社區治理民主協商機制的優勢：一方面，充分發揮社區教育委員會的職責，協調、統一多元主體關系;另一方面，形成多層次的民主協商機制。無論是城鎮社區治理，還是高職院校的內部治理，民主協商都是合作治理機制的核心。社區可以通過民主協商，圍繞城鎮社區農民工教育使得多元主體充分表達各自利益訴求，通過協商對話產生多種合作模式，促進各自訴求向集體偏好轉化。高職院校作為合作治理網絡的構成要素，自身內部治理也需要與外部環境協調統一，治理鏈與社區公共治理機制及其他主體相鏈接，內部治理與外部環境協調發展。最后，民主決策機制。在信息充分溝通，民主協商有效開展的情況下，城鎮社區民主決策機制正在逐步完善。專家論證、重大事務公示制度、聽證會等制度均在發揮日益重要作用。

4 多元主體參與和監督機制

黨委、政府、企業、社會組織和公民等多元主體通過結構性整合構成“共同體”，共同打造公共平臺，共同治理公共事務、生產公共產品和提供公共服務，并根據共享原則建立利益分配機制，實現社會利益的最大化。[7]黨的十九大報告指出，“打造共建共治共享社會治理格局”。通過社區治理搭建起相互鏈接和資源交換的平臺，在公開、平等的環境下，建立公共價值統一、資源共享、利益共享的多元主體資源合作的具體運作模式。多元主體資源共享或合作運行的方式一般有三種：行政賦權、準市場運作、志愿者行為。多元主體合作，建立起具有公信力的制度環境和監督體系是重要保障。在加大公共信息公開，堅持民主協商和民主決策制度的基礎上，需要完善政府行為績效評估和反饋機制建設。尤其對于社區農民工教育重大決策、重大投資加強事前、事中、事后的過程監督，將具體項目運行情況置于公共監督之下。完善標準和考核制度，做好政府績效評估，建立責任追究制度。

二、天津濱海新區的實踐經驗與發展空間

經過近十年的發展，在構建終身教育服務體系，農民工技能培訓制度、機制，完善信息化教育服務，技能培訓基地建設等方面，濱海新區不斷取得新成果。但是，在國家積極實施以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化建設的背景下，伴隨著新區產業升級，高技能人才不足的現象依然存在，高職院校參與城鎮社區農民工教育培訓貢獻率較低。社區合作治理為整合各類教育資源，實現資源共享提供了有效治理方式和路徑，高等職業教育與城鎮社區教育實現資源共享，可以為農民工的技能培訓和綜合素質培養提供有力保障。

1 把農民工教育培訓納入新區和諧勞動關系構建體系

“十二五”期間，濱海新區進入全面開發開放階段，經濟社會實現飛躍式發展。期間，濱海新區每年新增外來務工人員達30萬人，有超過60%的人員成為產業工人。外來務工人員中具有大專學歷者不足7%，初中及以下者占30%。隨著企業和職工高度集聚，面對各類企業大量雇傭新生代農民工，適應產業發展需要不斷提升綜合素質，成為城鎮農民工實現穩定就業，構建和諧穩定勞資關系的基礎條件之一。2011年起，濱海新區政府啟動了外來務工人員素質提升工程，興建使用了藍領公寓數字化學習中心。數字化學習服務體系覆蓋濱海新區全部藍領公寓，每年培訓10萬人次以上。政府還出臺了《關于在濱海新區深入實施職工素質建設創新發展工程的安排意見（征求意見稿）》，通過舉辦學習大講堂、流動課堂、知識講座等多種形式，引導職工不斷提高科學文化素質。2012年，濱海新區被國家人力資源和社會保障部確定為全國首個構建和諧勞動關系綜合試驗區。綜合試驗區按照“規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定”的要求，用5年左右的時間，全力打造“1310工程”，加強和創新社會管理，構建和諧勞動關系。職工素質提升被列為“1310工程” 的“十大機制”之一。新區政府推出構建和諧勞動關系試驗區工作計劃，明確將職工素質提升、企業民主管理機制等4項機制建設，列為綜合試驗區重點推動工作內容。

2 農民工共享市民社區教育資源

濱海新區政府積極構建市民終身教育體系。根據政府公布信息，新區已形成了以社區學校為骨干，以市民教學點為基礎，以現代遠程教育手段為補充的三級社區教育網絡，每個街鎮成立1所社區教育學校，346個市民教學點散布在各個居、村委會。市民社區教育網絡體系主要依托天津廣播電視大學遠程學習系統，學習網絡系統已經延伸到新生代農民工居住的藍領公寓，電大網絡教育平臺提供了1萬多門課程，涵蓋了學歷、非學歷、職業技能、心理、法律和生活常識等教育內容，適應了城鎮農民工學習多樣化的需求。全國電大學分互通互認及靈活的學習形式，深受廣大新生代農民工的歡迎。

濱海新區市民社區教育將城鎮農民工素質教育納入了公共教育服務體系之中。根據第六次人口普查統計，濱海新區外來常住人口已經達到了124.45萬人，超過了戶籍人口119.78萬人。新區政府按照常住人口人均2元的標準，各功能區、管委會按1∶2的比例配備，落實社區教育專項經費投入。這些經費主要用于轄區范圍內開展社區教育的各類教育培訓活動及相應軟硬件設備、社區教育課題研究、課程開放等方面的支出。

3 以高職院校為依托的職工素質培訓基地建設

濱海新區引進部分高職高專院校的教學資源，強化了高職院校專業建設與行業對接。天津市職業教育重點建設了8個“濱海新區技能型緊缺人才培養基地”，涉及航空制造、石油、化工、電子、現代物流、金融外包等產業，分別是天津中德職業技術學院和天津職業大學承擔培養任務的“空客A320人才培養基地”，天津工程職業技術學院和天津石油職業技術學院承擔培養任務的“百萬噸級乙烯人才培養基地”、“千萬噸級煉油人才培養基地”，天津渤海職業技術學院承擔培養任務的“渤海化工園人才培養基地”等。這些培訓基地，為生產一線的新生代農民工職業培訓提供了保障。

三、對策建議

社區合作治理為高職院校參與城鎮社區農民工教育提供了制度環境。從完善合作機制角度，政府需要重視地區經濟社會發展所需高技能人才教育培養趨勢的研判，強化政策引導，構建有效的合作治理體系;從高職院校角度，作為合作治理體系中的一個重要主體，需要強化自身服務能力和資源共享水平，與其他主體構建城鎮社區農民工教育共同體，在服務地區經濟發展中為自身贏得更大發展空間。

1 職業教育要為實現“人的城鎮化”發展目標服務

現在大部分的職業學校仍然堅持學校本位，強調學歷教育，不重視非學歷教育;強調職前教育，忽視職后再發展和繼續培訓;強調長周期的學程，忽視短期的職業培訓，[8]這已經很難滿足國家新型城鎮化發展戰略的要求。城鎮化與職業教育之間存在著正相關關系：新型城鎮化需要職業教育功能的發揮，服務新型城鎮化是職業教育發展的必由之路。新型城鎮化可拉動職業教育的快速發展，職業教育可推動新型城鎮化向以人為核心的更高質量、更高水平發展。[9]

城鎮社區農民工教育，要為實現“人的城鎮化”發展目標服務，這是職業院校辦學的價值所在。職業院校確實要樹立起“以他方為中心”的辦學理念。20世紀50年代，美國出現一批“相互作用大學”，這些大學的基本特征是使學校與其所在社區的企業界、公眾及政界的領導之間建立一種積極的、雙向作用的伙伴關系，為實現社區經濟繁榮和社會公正的共同目標而努力。[10]高職院校的發展需要與地區經濟社會發展的需要緊密結合，打破重學歷教育，輕視社會培訓的傳統，為社區居民的終身教育提供服務。與社區教育實現教育資源共享，不僅滿足農民工職業技能成長的需要，同樣也需開展市民化教育，農民工市民化教育在實現“人的城鎮化”發展中發揮著重要作用。十三五規劃提出，到2020年內地常住人口城鎮化率要達到60%，戶籍人口城鎮化率要達到45%左右，要有1億左右的農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，農民工市民化教育的任務繁重。農民工市民化素質培養的內容包括，城鎮人口的基本學識和素養、就業能力、城鎮生活的社會意識和交往能力及新環境下家庭維護能力。[11]城鎮農民工社區教育需求具有多樣性、復雜性，只有通過建立完善的教育需求表達機制，加強社區教育多元主體之間的溝通、協商和民主決策，才能客觀、準確地反映農民工社區教育利益相關者的需求偏好。高職院校不僅需要提升自身教育資源與社區教育的共享水平，而且需要充分了解城鎮農民工社區教育需求，與社區教育多元主體建立課程開發合作機制，提高農民工社區教育課程開發質量。

2 在網絡化治理結構中確定自身的功能定位

參與社區教育， 將使高職教育更加明確自身的定位與職能， 進而創新辦學形式， 突破發展過程中的觀念“瓶頸”。[12]通過建立彼此信任、責任分擔、資源開放、信息通暢、共享發展的多元主體參與的網絡化治理結構，社區教育整合各類教育資源為城鎮居民實現終身教育需要服務。城鎮社區農民工教育形成了以地區政府為主導的多元主體共同參與的網絡化治理結構，發揮元治理功能，地區政府肩負著構建網絡化治理結構的責任。

2013年，濱海新區先后被評為天津市社區教育實驗區和全國社區教育實驗區，基本形成了終身教育體系，但面對高端技能型人才培養的強勁需求，高職院校教育資源與社區教育融合程度并不高。國家《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出，“推動職業院校社區化辦學”，“建立社區與職業院校聯動機制”，“建立社區和職業院校聯席會議制度”，“加強地市級政府對區域內職業教育的統籌規劃與管理”。

首先，地區政府在構建城鎮農民工教育治理體系方面要發揮主導作用。在構建終身教育體系過程中，政府需要理順各種教育資源在體系中的關系，發揮不同辦學主體的資源優勢，給予合理的功能定位和責任擔當。合作治理的效果主要看圍繞社區農民工教育各參與主體教育資源共享的水平。為了調動各方主體的積極性，政府需要在加強城鎮社區農民工教育規劃的前提下，通過完善社區教育需求表達機制、信息溝通機制、協商民主機制、政府購買行為規范、政府績效監督反饋機制等，建立公正、公開，具有公信力的多元主體合作機制。其次，高職院校需要與多元主體建立多層次的協作關系，在合作共贏中實現創新式發展。一方面，城鎮農民工社區教育需要保持市民化素質教育與職業技能培養并重，將教育培訓延伸到社區。在實現“人的城鎮化”發展過程中，農民工需要進行自身社會角色重塑，以此滿足融入社區生活的需要。發揮文化教育的優勢，結合社區發展問題，在農民工文化素質、法律意識、身心健康等城鎮生活綜合素質開發方面，高職院校開展有效的教育服務。另一方面，加強與行業、企業合作機制建設。2017年7月，濱海新區職業教育集團成立，按照《濱海新區職業教育集團建設方案》規劃，職教集團的成立將促進新區職業教育與新型產業集群和支柱產業對接，加快產教融合、校企合作，實現“產業、行業、企業、職業、專業”互動、聯動，不斷提高職院校辦學水平。在產教融合方面，高職院校還有很多工作需要深化。

3 以精品培訓項目滿足職后培訓市場的需要

在整合各類教育資源與社區教育融合，為城鎮社區農民工提供教育服務方面濱海新區已開始了初步探索。通過設立中新天津生態城數字化學習中心、濱海社區學院、新港街道社區服務中心等6個項目示范點，開展“創新社區教育手段，促進農民工城市融入” 的服務模式探索，并且各高職學院均開設了10門以上社區教育課程。可以看出，雖然在服務社區農民工教育培訓方面已經有了初步探索，但高職院校的教育資源不僅與社區教育融合形式簡單，而且融合程度不夠。

面向城鎮農民工開展市民化教育和高技能培訓是高職院校與社區教育實現教育資源共享的重要途徑。遵循職后培訓的教學規律，根據農民工教育培訓需求，打造精品培訓項目是檢驗高職院校社會服務能力的重要方面。一是以契約精神，樹立品牌意識。政府運用合同外包、公私伙伴關系、憑單制等政策工具，采取“政府立項、公開招標（或委托）、合同管理、評估兌現”的契約方式，促使社會組織廣泛地參與到公共服務供給中。[13]公共服務采取項目購買方式是地區政府整合資源，提高公共產品或服務供給效率的有效手段。一般包括項目立項、招標、投標及評審的審批、實施、評價等過程，有明確的權利義務和違約責任等約定。高職院校在參與城鎮農民工社區教育培訓中，需要充分了解社區教育需求，以需定供，規范服務行為，以培訓產品質量和規范履約的行為，樹立培訓品牌。二是采用項目管理方式，提高高職院校滿足社區多樣化教育需求的能力。項目管理是指在時間、資源、人力、設備、材料和能源動力等資源條件約束下，對一個有既定目標、質量、投資、進度要求的任務進行計劃和控制的過程。[14]在高職院校垂直管理的內部組織結構下，面對短期性的培訓任務，采取項目管理方式有利于快速整合校內相應學科的師資和教育資源，以任務驅動，明確目標、制定培訓方案，滿足培訓市場需求。

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Research on the Mechanism of Higher Vocational Colleges Participating

in the Education of Migrant Workers from the Perspective of Cooperative Governance

TENG Jie

（Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）

【Abstract】To constantly improve the comprehensive quality and high-end skills of migrant workers in urban communities is an inevitable requirement of the new urbanization development with “human urbanization” as the core. Faced with the development of new urbanization and the demand for talents from regional industrial upgrading， the quality of migrant workers in urban communities is still difficult to adapt. Higher vocational education is the important education resource to meet the comprehensive quality and skill training of migrant workers in urban communities. The education of migrant workers in urban communities is included in the lifelong education system. Through building community cooperation governance system and mechanism， and clearing the function and role of higher vocational colleges in the education and training of migrant workers in urban communities is not only conductive to promote the coordinated development of higher vocational colleges， communities and enterprises， and improve their ability to serve the society， but also conductive to provide effective education and training services for the migrant workers in urban communities.

【Key words】migrant workers; education of migrant workers; mechanism（編輯/徐楓）2020第5期（總第400期）成人教育ADULT EDUCATIONNo.5 2020Total No.400