生態補償理論與實踐

金家耀 王國濤 樊昊

一、研究背景

在全球范圍的水資源短缺和水源水質惡化的背景下，飲用水源保護成為當前水資源與水環境領域的重中之重。中國各級政府頒布了大量保護飲用水源地的法律規章條例和規章，中共十七大報告中明確提出“實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。但飲用水源惡化趨勢仍很嚴重。

水體富營養化是當今水環境面臨的主要問題之一，特別是飲用水源地的水體富營養化更是不容忽視，已經影響到城鎮供水安全和社會經濟持續的發展。寧波市城區供水水源從過去的河道取水發展到現在的水庫取水，經過水源地上游點源重點治理、農村生活垃圾處理和建設水源地保護工程等措施和整治，使水源地的水質有了一定的保障，但水庫的水體富營養化程度依然呈現出逐年加劇的趨勢。鑒于國情，地少人多，寧波城區供水的5個大型水庫上游有11萬多人和8333hm2的耕地。雖然經過了工業生產限制與搬遷，但當地居民的生活大多依賴于農業，以經濟利益為驅動的農業發展方式對水源地的影響逐步顯現。建立合理的生態補償機制以保護飲用水源地迫在眉睫。

二、生態補償理論

（一）生態補償理論的演進

生態補償概念起源于生態學理論，專指自然生態補償的范疇。1991年版的《環境科學大辭典》將自然生態補償（NaturalEcologicalCompensation）定義為生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力。

20世紀90年代以來，生態補償被引入社會經濟領域，更多地被理解為一種資源環境保護的經濟刺激手段。狹義來看，生態補償系指對人類行為產生的生態環境正外部性所給予的補償。廣義來看，生態補償是對生態服務的付費、交易、獎勵或賠償的綜合體。

20世紀90年代中后期，生態補償開始注重生態效益補償，特別是對生態環境保護、建設者的財政轉移補償機制，如森林生態效益補償基金寫入《森林法》和國家實施的退耕還林補償。

（二）生態補償理論基礎

在生態補償這一概念被引入經濟領域后，糅合了經濟學中的外部性理論、公共物品理論、博弈論等，形成了當下的生態保護理論。

基于外部性視角，對大多數環境資源的使用都具有外部性，且往往是負外部性，這會使使用環境資源的主體私人成本低于社會成本，導致社會資源分配無法達到帕累托最優，最終導致市場失靈。而在經濟學的定義中，由于大多數的自然資源，由私人明確其產權的成本都非常高，即不具有排他性，屬于共有資源，在自然資源的使用中極易出現“搭便車”現象，同時，人們對自然資源的無節制使用必然導致“公地的悲劇”，使自然資源所能帶來的邊際產出趨于零，即使自然資源的經濟價值趨零。

生態補償理論著眼于這幾點，認為需要由政府干預，采用稅收、補貼等手段使外部成本內部化，調節利益分配，明確產權歸屬，以解決“公地的悲劇”并減少“搭便車”現象。

（三）對流域生態補償理論的研究

近年來，圍繞流域生態補償的理論研究正逐步深入引，對飲用水源地保護和同一行政區內小流域上下游的生態補償的理論和案例也進行了有益的探索。但關于水源地生態補償還存在若干不足，諸如沒有形成比較完整的理論體系;生態補償標準定量測算的科學基礎不夠扎實;水源污染所帶來的外部性在生態補償研究中考慮較少;全流域層面的生態補償機制尚未開展：政府補償比重過大，市場補償尚不成熟一。如何把水市場作為水源地生態補償的重要手段，將水資源管理、水權制度、補償機制和生態經濟等作為一個復雜系統，研究建立起能反映保護成本、發展代價和環境質量有償使用的污染賠償和生態補償評估方法的還少有研究。

三、生態補償實踐——寧波市水源地生態補償

（一）飲用水源地存在的問題

首先，水庫功能轉型（當初建設水庫的功能防洪、灌溉和養殖轉型為防洪和飲用供水）遺留下的歷史問題。僅為城區供水的5個大型水庫上游仍有345個自然村，近11萬人口，常住人口達8.2萬人;水源地上游有林地約6萬hm2，其中生態公益林39133hm2;耕地面積8333hm2，其中花木面積達5867hm2。水源地上游百姓的生產生活依舊，以經濟利益為導向的農業生產模式在一定程度上會越演越烈，成為飲用水源水體富營養化的推進因素之一;

其次，據2013年寧波市農科院對周公宅和皎口流域的研究結果顯示，僅種植業面源污染產生的總氮和總磷占整個面源污染的64.2%和77.8%，但目前對種植業的面源污染防控上還沒有找到有效地控制途徑;

最后，盡管寧波市政府已經認識到水源地水體富營養化的安全隱患，并對水源地進行結對幫扶，但對改善和提高水源地百姓生活作用不明顯，相反一些對水源地經濟發展禁令不被百姓接受和執行，這種“治堵不治輸”的政策禁令對于平衡水源地的保護和發展存在缺陷，長期下去，隨著“水源區”和“非水源區”百姓生活差距的持續拉大，必將影響水源地百姓保護水源的積極性，需要盡快制定有效的政策和措施來改善水源地的保護與發展的現狀，促進水源地經濟社會生態協調發展。

（二）寧波市水源地生態補償現狀

自2006年，寧波市政府出臺《關于建立健全生態補償機制的指導意見》以來，寧波市圍繞建設水資源保護區生態補償機制，采取一系列措施對水庫庫區實行生態補償和保護。

1.建立水環境整治與保護專項資金

優先建設水源地公益性項目，如環境整治、污染源專項治理和垃圾、污水、鎮村級公共設施建設補償等。目前，水價中含水環境整治與保護費0.10元·m-3，專項用于5大水庫上游水環境治理和經濟補償。

2.實行用水城區與供水庫區掛鉤結對扶持政策

通過市屬9個城區與白溪水庫等市級水源地10個鄉鎮掛鉤結對辦法，2013年開始標準升至按庫區人口5000以下每年不低于100萬元、5000以上每年不低于150萬元的標準。

3.實施庫區生態公益林（水源涵養林）補助

667m2市級補助標準從7元逐步提高到2015年的100元，其中，對五大水庫庫區水源涵養林市級財政再從水源保護專項資金中667m2安排5～10元。

4.開展山區小流域治理

對山區小流域治理提出中長期治理方案，按照規劃，投入專項資金逐年進行治理。

總的來說，目前寧波市對水源地的生態補償集中在生態公益林和環境整治的項目補償方面，對水源地上游居民因水源地保護而造成的損失沒有具體的實踐措施。因此，水源地農業農村面源污染問題仍然成為水源地水質的安全隱患。

四、對接下來政策實施的建議

（一）認識到當下生態補償卡爾多-?？怂垢倪M的實質

從福利經濟學的視角來看，水源地生態補償在短期內損害了水源地周邊及上游住民的利益而增長了下游城市居民的福利，而福利增加大于減少，使社會整體福利水平得到增長，是一種典型的卡爾多-?？怂垢倪M。因而政府與居民都與必要認識到一下兩點：

1.需要建立合理的再分配機制

卡爾多-?？怂垢倪M的特點在于同時存在受損的主體與受益的主體，政府由此要建立合理的再分配機制以推動利益在這兩類主體之間的再分配，以保證最后的資源配置令雙方都滿意。

2.接受短期內利益受損

卡爾多·希克斯改進對社會福利增長的判斷使著眼于長期得出的結論。通過改進優化資源配置能推動社會生產率的提升從而使社會福利得到增長，但在短期，水源地生態補償制度的實施必然導致水源地受益者的福利損失，這無疑是這項制度實施的最大障礙，政府有必要做好對此的準備。

（二）立法明確水源地產權

依據科斯定理，只要明確產權的歸屬，市場機制就能發揮作用完成資源的合理配置。然而，私人要明確飲用水水源地產權所需成本過于高昂，水源地的非排他性決定了在這一問題上市場機制的失效，這也是外部性問題的根源所在。但與私人不同，政府可以通過稅收、補貼等形式發揮行政手段的強制力量來明確水源地的產權，從而使資源的配置達到帕累托最優。

（三）建立、完善治理責任交易市場

長期以來，我國一直沿用行政解決生態的思路，即在水源地生態保護區利用行政手段強令地方政府和居民進行水源保護。并以犧牲一地發展權為代價來補償保護其他地區的生態，寧波市的水源地生態補償政策也沿襲了這種思想，這就使水源地保護落入了一種尷尬境地。一方面，水源地保護外部效應顯著，政府強力推行;另一方面，實際實行保護行為的個人必須犧牲個體和地方的利益，損失他們的發展權。作為整個社會系統中平等的個體而言，在為社會做出犧牲的同時，如果不能得到應有的補償，作為一種社會行為，首先是不公平的，同時這種行為也是難以持久的。合理的生態補償應該是政府力量與市場配置的結合，由政府力量補足外部性等市場失靈的部分，而這之外的則應交給市場進行配置。

如圖1，只要政府能夠明確產權并建立完善的治理責任交易市場，不論政府是采用稅收、補貼還是定量分配治理責任，市場機制都會確保各主體以最為高效的方式配置治理責任并且保證利益分配最優。