新形勢下基層開放大學財務管理工作的問題與對策

林佩珊

摘 要：廣播電視大學轉型開放大學幾年來，有了新的發展機遇，但也遇到了一些困難。特別是基層開放大學，由于地方政府僅將基層開放大學看作一般事業單位，就財務管理方面來說，許許多多區別于一般事業單位而具有明顯高等學校特色的工作難以正常開展，困難重重。本文分析了基層開放大學財務管理工作遇到的問題，提出了在新形勢下基層開放大學做好財務管理工作的一些建議。

關鍵詞：新形勢;財務管理;成人高校;建議

自2012年廣東廣播電視大學轉型升級成為以現代信息技術為支撐、面向成人開展遠程開放教育的新型高等學?！獜V東開放大學——以來，全廣東省廣播電視大學系統逐漸成功轉型升級為開放大學系統。作為地方政府舉辦的成人高等學校，各市縣基層開放大學也獲得了新的發展機遇，呈現出蓬勃興旺、再創輝煌的發展趨勢。

同時，2012年頒布的《高等學校財務制度》和2013年頒布的《高等學校會計制度》（以下將兩者合并簡稱為新制度）的實施，對完善高校財務管理制度、加強會計核算與監督、提高預算績效管理、確保財政資金合理使用等方面都起到了十分重要的作用。但從幾年來的具體執行情況來看，情況并不樂觀。比如：我們對新制度一知半解，致使無法按照新制度的要求進行會計核算，使得報表數據不能完全真實反映高校的財務狀況。還有，基層開放大學作為成人高等學校，不同于普通高等學校，有些財務管理工作無法按新制度進行操作。因此，需要我們繼續對新制度進行深入研讀，同時加大業務層面的培訓和學習力度，確保新制度更好地推廣與實施，從而促進基層開放大學持續而穩定的發展。

一、新形勢、新制度帶來的發展機遇

轉型升級為開放大學以來，整個系統具有更大的辦學自主權。教育部和廣東省教育廳的文件指出：“廣東開放大學要堅持非學歷繼續教育和學歷繼續教育并舉”、“廣東開放大學可以設置本科專業”、“可授予學士學位”。這為基層開放大學吸引求學者到開放大學來讀書，在激烈競爭的環境中更好地生存和發展，注入了新的活力。

因此，適應新形勢，按照新制度認真做好學校的財務管理工作，保障地方政府投入的財政資金合理使用和學校的穩定發展，是學校必須重視的工作。

首先，我們要仔細研讀新制度。通過仔細研讀，我們會發現新制度的一些亮點。

其一：新制度中最大的亮點就是全面采用修正的權責發生制作為高等學校會計核算基礎。所謂權責發生制，就是對收入和費用的確認是以權利和義務是否在本期實際發生為標準，而不管其款項是否在本期收到或支付。權責發生制能客觀公正地反映絕對會計期間的收入和費用水平，是國際公認的會計核算的一般原則。而修正的權責發生制是原則上以權責發生制為基礎進行的會計核算，將高校的會計核算與企業趨同。權責發生制能夠準確反映高等學校的資產負債狀況、收入支出水平、償債能力與風險等等，最終還是服務預算管理這個總目標。而高等學校一直執行的以收付實現制為核算基礎的財政總預算會計，與當今公共財政預算管理體制改革的目標不相適應。

其二：新制度中確定了高校教育成本核算的內容框架。新制度根據高校的職能和特點，設定了相應的支出科目，具體可以歸納為六個方面，即教育、科研、行政管理、后勤保障、離退休及其他方面。不再籠統地放入教育和科研支出項目內，為后續的高等學?？冃С杀镜暮怂闾峁祿С?。學?？梢越Y合支出結構指標（如：人員支出比率、公用支出比率、人均基本支出）來對本校進行成本核算管理，從而提升財務發展能力。

其三：新制度中為滿足預算管理和財務管理雙重需要，創新性地引入固定資產計提折舊和無形資產進行攤銷的核算模式。從新制度中的“累計折舊”和“累計攤銷 ”兩個會計科目的賬務處理表述中，我們看到，高等學校的這種核算模式，還不完全與企業雷同，其折舊和攤銷時不是形成支出或費用，而是沖減“非流動資產基金”，其賬務處理方法實為“虛提”，最終的目的就是在不影響高校預算支出口徑的同時，如實反映高校資產的賬面價值，從而為內部成本核算提供相對準確的數據。

其四：新制度要求“加強資產管理，按照科學規范、從嚴控制、保障事業發展需要的原則合理配置資產，建立資產共享、共用制度，提高資產使用效率”。要求高校內部結合學校發展規劃目標，制定科學的設備采購規劃;從資產管理的制度設計方面要體現學校的統籌安排的職能，對共享共用予 以指導協調;對價值大、可共享程度高的設備建立責任中心，利用內部結算價格全面核算成本和收益;對績效顯著的，要從收益分配、設備更新維護、間接費用補償等方面予以支持。這樣，對學校的國有資產管理一方面實施政府采購，從源頭上加強財政支出管理，提高財政資金的使用效益;另一方面借鑒企業財務管理理念，采取了對固定資產計提折舊，對無形資產取得費用按期進行攤銷等有效舉措，既能真正反映國有資產的真實價值，又能為管理者合理配置國有資產提供依據，提高國有資產回報率和保值增值率，真實還原高校的資產負債率。

這些都使得高等學校能夠更好地開展財務管理工作，確保合理使用財政資金，促進學校穩定發展。

二、基層開放大學財務管理工作遇到的困難

新制度的頒布和實施是我國高等學校財務管理模式的進步，但同時也對財務管理提出了新的要求，對高等學校財務管理來說是機遇同時也是挑戰。新制度給高等學校財務管理的發展指明了新的方向。但基層開放大學的財務管理工作仍然存在一些問題，實施新制度時遇到許多困難。

首先，是學校財務管理制度不夠健全，財務管理職能沒有得到充分有效的發揮，難以為學校的管理和決策提供服務。主要表現為： 財務崗位設置過于籠統或者沒有根據學校財務管理的要求設置，財務管理的職能不能得到充分體現; 在會計核算方面監督不嚴，財務報銷過于注重領導的簽字，沒有對經濟業務的實質進行審核，導致財務管理的信息基礎不可靠。這些都影響了學校財務管理功能的發揮。

其次，是預算管理體系不完善。主要表現在：預算制定不夠科學，缺乏彈性，沒有考慮成人高校的特點;預算的執行監督不嚴格;預算效益評估不夠健全，大多數學校尚未建立起系統的預算效益評估體系，因此在評估中缺乏科學性，同時也比較缺乏評估經驗。目前我國高校的預算管理大多都較為注重其編制與執行，而忽視了對執行結果的效益進行評價，不能及時發現預算管理中存在的問題，也沒有明確的獎勵與懲罰手段，致使預算不能被有效地管理與控制，從而使管理的效率較為低下，對學校的發展造成影響。

第三，內部控制體系不夠完善。主要表現在：高校領導層和具體財務人員對內部控制認知有限，意識淡薄;缺乏具體可行的高校內部控制規范性文件。截至目前，我國有關內部控制的規章制度，主要聚焦于盈利性組織——企業，還沒有專門針對高校內部控制和財務管理的內部控制規范。對于行政事業單位，直到2012年11月我國才發布了《行政事業單位內部控制規范》（試行），并且到2014年才開始執行。這一規范是針對所有行政事業單位的，而不是專門針對高校的，并且這一規范對各類業務和事項僅僅作出了原則性的規定，屬于基本規范性質，各類行政事業單位具體執行時，還必須要結合自身所在行政事業單位特殊性質和特殊業務，與具體的內部控制規范執行指引配套。由于缺乏具體明確的內部控制規范指導，每個高校的財務管理只能根據眾多規章中的相關零星規定摸索前行，高校財務管理的規范化和科學性很難得到保障。導致很多高校領導經常認為自己可以凌駕于單位內部控制規章之上，各具體財務人員在日常工作中也不注意內部控制制度的嚴格執行，經常敷衍了事，流于形式，由此導致高校財務管理容易出現各種各樣的違法違規現象。

三、加強改進基層開放大學財務管理工作的幾點建議

新制度明確指出，高等學校財務管理的基本原則是：執行國家的有關法律、法規和財務規章制度;堅持勤儉辦學方針;正確處理事業發展需要和資金供給的關系、社會效益和經濟效益的關系、國家、學校和個人三者利益的關系。高校財務管理首先是為教學、科研和師生員工服務，財務管理的好壞直接關系到合格人才培養及廣大師生員工的切身利益。因此，高校財務工作必須堅持為教學、科研和師生員工服務的原則。財務管理的改革和完善也必須從這個原則出發。為此，我們提出基層開放大學加強和改進財務管理工作的幾點建議：

（一）提高學校領導以及教職員工對財務管理規范化的認識。

財務管理是高校管理的一項極其重要的內容，因此加強財務管理對提高高校管理建設具有非常重要的意義。具體的來說，高校財務管理需要嚴格的實行校長負責制，最大程度地發揮學校各級部門的職能，堅持以為教職工的切身利益服務為基本原則，積極地組織開展開源增收、減少浪費，形成系統的規范化財務管理機制，進而推動學校事業穩定、快速的發展。與此同時，學校財務管理部門要積極地組織管理人員學習先進的管理理念和管理技術，提高自身乃至整個部門的整體素質以及工作能力，從而使財務管理應對風險的能力進一步提高。這也就使學校的財務部門在開展財務管理的工作時，既要考慮學校的發展情況和規律，又要考慮市場的經濟規律，從而在學校資源配置中發揮市場的作用，在考慮財務效益的同時注重提高財務管理的水平，既充分利用市場為學校的發展籌措資源，又需要提高財務分析，加強高校財務管理的主動性。此外，更要準確地把握財務管理與高校發展之間的關系，加強學校財務管理制度的改革和創新，最終將學校發展和財務管理結合成一個有機統一的整體，確保學校財務管理工作有序、高效運行。

（二）規范化財務管理體制，建立健全各項財務管理制度。

建立健全財務管理制度是規范財務管理里工作、確保財務管理安全、確保財政資金合理使用和學校辦學效益的根本保障。首先，學校財務部門要按照現行法規制度的要求，結合成人高校的實際情況，建立健全符合學校發展要求的財務管理制度，從而保證學校經營發展到哪里，財務管理就落實到哪里。其次，學校財務部門要在保證財務核算質量的基礎上，進一步發揮財務信息的主渠道作用，實施跟蹤學校的動態化管理，及時提出財務管理建議，使核算型財務管理轉變為管理決策型財務管理，為學校決策者提供有效的決策信息。再次，有效的內部控制制度必須能夠切合學校管理結構，為整個學校發展服務。在相關制度的制定過程中，應堅持“預防控制為主，事后檢查為輔”的初衷，依靠程序制約，部門人員配置真正做到職務相互分離、相互制約、相互監督，明確經濟責任制。要進一步改進和完善財務管理體制與運行機制，逐步建立績效考核和追蹤問效制度，提高資金的使用效益。最后，要重視內部審計職能的發揮。內部審計區別于外部和政府審計有其優勢，發現單位內部問題的幾率更大，對風險防范和控制意義重大。

（三）有效加強預算管理、切實提高預算執行效率。

高校的預算管理是高校財務管理中不可或缺的重要組成部分之一，對高校的預算編制和執行等方面的工作有著極其重要的作用。高校在組織開展各種活動之前必須要經過合理、嚴格的預算。在一定程度上來說，預算管理是高校各種活動的基礎與保障。在進行實際的編制預算時，學校要根據其現有的財務狀況，堅持為教職工的切身利益服務的原則，與此同時，學校領導還要舉行相關會議，對預算的情況進行進一步的分析，再進行集體的討論，才能開展下一步的工作。

為了保證預算的合理性、準確性，學校還應該建立完善的預算管理制度，并根據學校的發展情況做出合理的調整。在進行實際的預算時，學校應該保證預算嚴格的執行，保障預算的權威性。

學校要堅持“統籌兼顧、保障重點、優化結構、收支平衡”的原則，科學合理編制預算，建立科學化、精細化的預算管理機制。要根據學校事業發展和綜合能力科學編制學校事業發展規劃，根據年度工作重點對經費的需求編制財務預算，并將預算執行的責任分解到校內各部門各單位，加強預算執行的控制與分析，嚴禁無預算、超預算支出。學校一切收入都要納入預算管理，將預算管理貫穿于財務活動的所有領域，強化預算的權威性與嚴謹性，充分發揮預算在資源配置中的杠桿作用。支出預算要統籌兼顧、保證重點，根據“重點突出，效率優先，勤儉節約”的原則從緊安排各項支出。學校要進一步優化支出結構，加大內涵建設支出。

基層開放大學還要與地方財政主管部門溝通，在預算的編制與執行中，要考慮學校開展的成人教育和社區教育的特點，增強預算管理的彈性。因為這兩類學生的招生，缺少事前的確定性，無法像普通高校那樣按指標招生，使得每年學費收入和相關支出有極大的不確定性，從而需要彈性編制預算，并在執行時能靈活調整支出。