開放政府數據價值實現影響因素及其動力學分析

王 衛，王 晶（北京師范大學政府管理學院）

自2009年美國政府發布開放政府計劃并建立全球首個開放政府數據平臺Data.gov后，開放政府數據浪潮迅速席卷全球。截至2019年下半年，全球已有139個國家建立了開放政府數據平臺，我國地市級以上開放的政府數據平臺已有102個。［1］開放政府數據因具有政治、經濟和社會等多方面的價值而受到廣泛關注，越來越多的公共部門、企業和個人參與到開放和共享政府數據中。Deloitte公司對2011-2012年英國開放政府數據價值的研究顯示，其產生的經濟價值約為18億歐元，若包括社會價值可達62億歐元。［2］聯合國報告指出，開放數據將為實現2015-2030年聯合國可持續發展目標帶來4個方面的利益：促進經濟增長和就業、改善教育醫療等領域的公共服務、提高政府透明度、助力“智慧城市”建設。［3］

開放政府數據平臺是政府向社會公眾提供數據的主要渠道，平臺的數據質量、服務質量、系統質量會直接影響用戶的使用意愿與行為，進而影響開放政府數據價值實現，用戶本身的績效期望也會影響價值實現。然而，目前仍缺乏從平臺和用戶兩個角度對開放政府數據價值實現的研究。因此，本研究結合IS成功模型和UTAUT模型，探討影響開放政府數據價值實現的因素，同時引入系統動力學方法，深入剖析價值實現與各影響因素間的關系結構及動態變化過程，以期為開放政府數據價值的實現與可持續發展提供借鑒。

1 相關理論

1.1 信息系統成功模型

信息系統成功模型（Information Systems Success Model，IS成功模型）是研究信息系統成功與否的重要理論模型，由DeLone和McLean于1992年提出，2003年他們提出了更加完善的信息系統成功模型。［4,5］該模型包括七個變量：① 信息質量，指系統提供信息的相關性、準確性、完整性、可理解性等；② 系統質量，是對系統自身特征的量度，如易用性、可靠性、功能直觀性等；③ 服務質量，指用戶從系統中獲得幫助的質量，如響應力、準確性、技術能力等；④ 使用意愿，指用戶對使用信息系統的態度；⑤ 使用，即用戶使用系統的程度和方式，如使用頻率、使用范圍、使用目的等；⑥ 用戶滿意，指用戶使用信息系統的滿意程度；⑦ 凈收益，指信息系統在多大程度上幫助用戶實現其目標。［6］

IS成功模型主要應用于電子政務領域，而開放政府數據平臺同樣可以被看做是一個信息系統。2017年，Purwanto等通過對印度尼西亞選舉系統的實證研究，首次將IS成功模型應用于開放政府數據領域。［7］IS成功模型較好地展現了信息系統如何通過用戶使用意愿與行為、用戶滿意度來影響凈收益。

1.2 技術接受與使用統一模型

IS成功模型主要分析系統本身特性對其凈收益的影響，但對系統的使用者——用戶，卻缺乏深入分析。為此，本研究整合技術接受與使用統一模型（Unified Theory of Acceptance and Use of Technology，UTAUT 模型）將用戶的影響納入分析。

UTAUT模型研究用戶對技術的接受和使用情況，［8］包括四個核心變量（績效期望、努力期望、社會影響、便利條件）以及四個調節變量（性別、年齡、經驗、自愿性）。其中，績效期望是指用戶對信息系統預期效益的估計，努力期望是指用戶對使用信息系統所需付出努力程度的判斷，社會影響是指用戶感知到的被周圍環境影響的程度，便利條件是指用戶感知到的相關技術、基礎設施等對信息系統使用的支持程度。

實證研究表明，UTAUT模型對用戶使用行為的解釋力高達70%，比以往技術接受模型都更為有效。［9］近年來，學者開始應用該模型分析用戶對開放政府數據的使用意愿與行為，Zuiderwijk等基于UTAUT模型研究用戶對開放數據技術的接受和使用情況，［10］Saxena等基于UTAUT模型對印度的開放政府數據使用情況進行實證研究。［11］與以往相關研究不同，本研究將UTAUT模型與IS成功模型進行整合，同時從用戶和平臺兩個角度出發，研究影響開放政府數據價值實現的因素。

2 開放政府數據價值實現的影響因素

針對開放政府數據本身特性，筆者將平臺方面影響開放政府數據價值實現的因素劃分為開放數據質量、開放平臺質量和平臺服務質量。在UTAUT模型中，努力期望和便利條件均指信息系統、技術設施對用戶的影響，與平臺方面的系統質量重復，因此，將用戶方面的影響因素劃分為用戶績效期望和社會影響。參考《中國地方政府數據開放評估報告》中的“數林指數”，并結合開放政府數據的實際使用情況，得到開放政府數據價值實現影響因素（見圖1）。

圖1 開放政府數據價值實現的影響因素

2.1 開放數據質量

開放數據質量受數據量和數據質量的影響。數據量與主題覆蓋面、部門數量和高需求數據量有關；數據質量與開放授權、數據格式、數據更新頻率、元數據、API描述規范和數據存檔等因素有關。

（1）數據量。① 數據集的主題覆蓋面直接決定數據開放的廣度和深度，與民生密切相關的數據蘊藏的價值更大，更應該優先開放。② 部門數量反映各級政府部門參與數據開放工作的程度，也決定著數據集來源的豐富程度，各政府部門積極參與數據開放，有助于打破部門壁壘，實現跨領域數據的互聯互通，方便用戶“一站式”獲取不同領域數據。③ 高需求數據是指用戶下載量較高、需求較高的數據。

（2）數據質量。① 開放授權是指明確授予用戶免費獲取、不受歧視、自由利用、自由傳播和分享數據的權利。政府數據作為公共資源，原則上應免費向社會開放，允許用戶平等訪問、獲取、使用和分享數據。② 關于數據格式，萬維網發明者Tim Berners-Lee提出開放數據五星標準，［12］認為非專有的可機讀格式，即CSV格式是后續數據開發、關聯的基礎，數據格式的多樣性和機器可讀性會影響數據的增值利用。③ 數據更新頻率對確保數據時效性至關重要，數據開放后的更新和維護水平會影響數據的使用價值。④ 元數據是描述數據的數據，為數據集提供元數據有助于用戶清楚了解數據集的內容與背景，從而更好地獲取和利用數據。開放政府數據的元數據條目主要包括數據名稱、摘要簡介、標題關鍵詞、數據主題、數據格式、開放屬性、提供單位、發布日期、更新日期、更新頻率、數據指標和數據量等。⑤ API描述規范主要包括數據資源描述和數據調用說明。其中，資源描述是指API的基本信息，如名稱、簡介、提供部門、更新時間等；數據調用說明是指API的調用方式、請求地址等信息。API描述規范有助于用戶了解API的具體信息及獲取方式，幫助其更好地調用接口并獲取數據。⑥ 數據存檔是指將不同時間更新的多個批次數據同時存儲在平臺上供用戶下載，有助于用戶根據時間線索來獲取和利用歷史數據。

2.2 開放平臺質量

開放平臺質量是針對開放政府數據平臺自身功能的量度，受平臺概覽、平臺引導、數據獲取、成果展示等方面的影響。① 平臺概覽是指開放政府數據平臺呈現給用戶的首頁界面情況，主要包括數據更新與下載狀態、最新相關資訊、可視化展示等。② 平臺引導是指開放政府數據平臺提供的便捷引導功能，包括分類導航功能、搜索功能、排序功能和平臺間鏈接等。目前，我國省級開放政府數據平臺主要是與其市級平臺進行鏈接。③ 數據獲取主要是指開放政府數據平臺提供相關功能便于用戶瀏覽和獲取目標數據，包括提供數據預覽、開放數據目錄、本地獲取、分級分類獲取等。其中，數據目錄指對平臺上所有開放數據集基本情況的介紹，包括每條數據集的標識符、資源名稱、資源類別、關鍵詞、資源摘要、更新頻率、發布日期等；分級分類獲取是指平臺根據政府數據的屬性對其開放程度進行分級分類，主要包括普通開放、依申請開放和有限開放。④ 成果展示是指開放政府數據平臺向社會公眾展示用戶利用數據研發的各類成果，有助于形成從數據開放、被利用到生成價值的閉環，包括成果類型、數據來源等。成果類型分為三種：App應用，即企業等利用數據開發的各種應用服務；傳播產品，即對數據分析或可視化處理后以新聞、自媒體推送等方式向社會公眾傳播；研究成果，即高校、研究機構等利用數據形成的論文或研究報告。

2.3 平臺服務質量

平臺服務質量是指開放政府數據平臺所提供的服務能夠滿足用戶需求的程度，主要受工具提供、互動交流和個性化服務等因素的影響。

（1）工具提供是指開放政府數據平臺通過提供基本工具來幫助用戶對數據進行分析和開發，主要包括可視化與分析工具、開發工具和地理空間工具等。① 可視化與分析工具允許用戶在數據集頁面設置不同條件來對數據進行初步統計分析或對統計結果進行可視化呈現。② 開發工具為用戶進行數據的深入開發利用提供了便利。③ 地理空間工具大多與高德、百度等企業合作提供導航功能，或將一些公共部門的位置疊加在地圖上提供服務。

（2）互動交流是開放政府數據平臺提供的便于用戶與數據提供方進行雙向溝通的功能，包括數據集評價、數據請求、建議反饋、數據糾錯和分享傳播等功能。① 數據評價主要包括星級評價和文字評價，可以較為具體地展現用戶對于數據集的評分和具體意見。② 數據請求功能允許用戶在平臺上請求希望開放的數據集，有助于數據提供方知悉社會公眾的數據需求，從而完善數據提供服務。③ 建議反饋功能便于數據提供方采集用戶建議，主要包括問卷調查和填寫文字性咨詢建議。④ 數據糾錯功能允許用戶對平臺數據進行糾錯。⑤ 分享傳播功能允許用戶將平臺上的信息在微博、微信和QQ等社交媒體平臺上傳播，提升開放政府數據平臺的社會影響力。

（3）個性化服務是指開放政府數據平臺針對不同用戶需求所提供的服務，主要包括個性化整合、數據集訂閱或收藏、智能服務。① 個性化整合是指平臺為用戶提供個人中心，用戶可以根據自己的需求，集中使用數據獲取、工具使用、成果展示、互動反饋等功能。② 數據集訂閱或收藏是指用戶可以對自己感興趣的數據集進行訂閱或收藏，可隨時在個人中心直接查看而無需重新查找。③ 智能服務是指平臺以人機對話的方式為用戶提供個性化的服務和指導，可以節省客服的人力投入并提升服務的效率和效果。

2.4 用戶績效預期和社會影響

① 用戶績效預期是指用戶對使用開放政府數據后所產生預期效益的估計。如果開放政府數據能有效提高用戶工作效率和生活水平，用戶則會更加積極、主動地使用開放數據。為提高用戶績效預期，可以嘗試將數據與公民的生活、工作聯系起來，開放用戶需求高的數據。② 社會影響是指用戶感受到的周圍環境的影響，包括宏觀環境和微觀環境。周圍環境對用戶使用開放政府數據的支持程度越高，用戶的使用意愿越強烈。如，如果某個很重要的人（朋友或導師）向用戶推薦使用開放政府數據，則用戶使用開放政府數據的概率會大大增加。

3 開放政府數據價值實現的系統動力學模型

3.1 系統動力學方法

系統動力學（System Dynamics，SD）由麻省理工學院Forrester教授于1956年創立，主要研究復雜系統行為的動力學特征。［13］系統動力學是研究信息反饋系統的交叉學科，其最突出的特點是能夠處理非線性、高階層、多重反饋、復雜時變的系統問題，能較好地描述系統組成要素間的關系和變化過程。［14］

開放政府數據價值實現構成一個復雜、多因素、多因果關系、多反饋回路的閉環系統。常用的概念模型雖然能較好地確定系統的構成要素，但大多是靜態的，難以展示多要素間復雜的動態關系。系統動力學作為研究復雜系統動態變化的有效方法，可以有效地描述系統結構、模擬系統變化趨勢。因此，本研究引入系統動力學方法來研究開放政府數據價值實現與各影響因素之間的關系，并以可視化模型予以呈現。

3.2 模型構建與可視化

構建開放政府數據價值實現的系統動力學模型，首先要明確價值實現系統的內部作用機制。如前文所述，開放數據質量、開放平臺質量、平臺服務質量、用戶績效期望和社會影響等均會影響用戶使用意愿、行為和滿意度，它們共同影響價值實現，而價值又會反過來作用于平臺和用戶，從而形成多反饋回路的動態系統。

為了更加直觀、形象地呈現系統內部作用機制，筆者利用Vensim工具將其進行可視化。Vensim是系統動力學中常用的可視化建模工具，主要包括狀態變量、速率變量、輔助變量、箭頭四個構造塊。其中，狀態變量又稱積量、存量，是系統中起到累積作用的量；速率變量即流量，用于連接輔助變量和狀態變量；輔助變量簡稱變量，是系統中的信息量，通過直接作用于速率變量來間接影響狀態變量；箭頭表示因果，用于連接具有因果關系的變量（見圖2）。

圖2 開放政府數據價值實現系統動力學模型

3.3 模型分析

在圖2中存在著一條重要的因果反饋回路，即價值→用戶滿意→使用意愿與行為→價值。價值是開放政府數據可持續發展的內在驅動力，而用戶決定著價值能否實現以及實現的程度如何。用戶初次使用開放政府數據平臺，或受所處環境影響初次接觸開放政府數據時，會對開放政府數據形成一定的滿意度分值，分值大小會影響用戶再次使用開放政府數據的意愿及行為，開放政府數據利用率進而會決定價值實現的多少，而用戶獲取收益的多少又會反過來進一步影響用戶滿意度，如此形成一個正反饋循環。

（1）平臺因素對價值實現的影響。由上文分析可知，平臺上的開放數據是核心、平臺建設是硬件、平臺服務是軟件。平臺各因素對價值實現的影響會形成正反饋循環。首先，用戶的數據需求促使其產生使用開放政府數據的意愿，而平臺的建設水平、服務質量會進一步影響用戶的使用行為。當平臺功能齊全、系統響應及時、服務精準靈活時，用戶會更傾向于使用開放政府數據。其次，平臺對用戶滿意度的影響：用戶使用平臺時的體驗直接影響用戶的過程滿意度，如平臺界面布局是否清晰、搜索排序功能是否簡單易用、數據集能否預覽和本地獲取等；用戶使用平臺后所獲得的收益能否真正滿足用戶期望和需求會影響用戶對平臺的結果滿意度，如數據集覆蓋領域是否廣泛、可視化結果是否形象直觀、個性化服務是否精準靈活等。過程滿意度和結果滿意度都會影響用戶再次使用平臺的意愿與行為，進而影響開放政府數據的價值實現。最后，價值實現反過來影響用戶滿意度及其使用意愿與行為。當用戶使用開放政府數據獲得的收益較高時，其滿意度也會較高，這會增強用戶下次使用開放政府數據的意愿與行為，進一步促進其價值實現，同時，又會促使平臺不斷提升數據、系統、服務方面的質量。

（2）用戶因素對價值實現的影響。不同類型的用戶使用開放政府數據的目的、期望存在差異，如政府期望通過開放政府數據提升政府透明度和辦事效率、企業期望通過對數據的開發利用創造經濟效益、個人期望通過數據有效監督政府舉措等。首先，用戶績效期望是在社會影響的基礎上形成的。如，用戶受到全球開放政府數據運動等宏觀環境，以及身邊領導、同事、朋友使用開放政府數據等微觀環境的影響，會對開放政府數據產生一定的績效期望。其次，用戶績效期望會促使其使用開放政府數據，而用戶滿意度的高低會影響其再次使用開放政府數據的意愿與行為，進而影響價值實現。價值實現的程度，即用戶獲取收益的多少，又會再次更新用戶的績效期望值，如此形成一個循環。再次，用戶所處的社會環境會影響其對開放政府數據的使用意愿與行為，而用戶滿意度的高低會給他人帶來宏觀或微觀層面的社會影響，鼓勵或阻礙其他企業、個人使用開放政府數據，進而影響價值實現。

3.4 模型應用

3.4.1 基于用戶需求的開放政府數據平臺設計流程

以價值實現為目標的開放政府數據平臺設計首先要分析用戶的需求。依據系統動力學模型中呈現的影響用戶使用意愿與行為的各驅動因素及各因素間的作用機理，整合平臺方面的影響因素，形成數據需求、功能需求和服務需求方面的知識模型。同時，需要數據提供者、平臺設計者、系統維護者在理解與思考的基礎上共同將知識模型轉化為設計模型，該設計模型通過資源設計、功能設計和服務設計三個層面進行表達，每個層面又由眾多子模塊支撐，融合后形成開放政府數據平臺（見圖3）。

用戶使用開放政府數據平臺的體驗會影響其績效期望，其他用戶的使用情況會對用戶帶來社會影響，用戶績效期望與社會影響又會引起用戶需求的變化。當供需匹配時，說明平臺設計滿足了用戶需求；反之，數據提供者、平臺設計者和系統維護者應根據用戶的反饋信息不斷優化平臺設計、完善數據開放。

圖3 基于用戶需求的開放政府數據平臺設計流程

3.4.2 案例分析

以上海市政府數據服務網為例，該平臺由數據、數據圖譜、互動社區、典型應用等模塊組成。

（1）在資源設計方面，該平臺提供來自45個政府機構的2,000多個數據資源，涵蓋經濟、環境、交通等12個領域，其中教育科技和城市建設方面的數據集需求量最大。［15］平臺提供開放授權，允許用戶自由下載數據集，并提供API接口。數據格式包括XLS、CSV等，每一個數據項都會有字段名稱、類型、長度等詳細描述。但只有少部分數據集能做到及時更新，在數據更新頻率方面有待完善。

（2）在功能設計方面，該平臺主頁將常用功能圖標以模塊形式排列，布局清晰簡約，并提供良好的分類導航、搜索、篩選、排序功能。此外，該平臺還提供數據預覽、完全本地獲取和分級分類獲取功能，其中分級分類獲取將開放數據分為普遍公開、特定公開和依申請開放三種。但目前該平臺尚未提供能夠下載的可機讀格式開放數據目錄和成果提交功能。

（3）在服務設計方面，該平臺在“數據圖譜”板塊提供了可視化工具以及地理空間工具，但尚未提供開發工具。關于互動交流，該平臺提供了對單個數據集進行評價的功能，并且允許用戶無需注冊便可直接進行評價，但未提供在微博、微信等社交媒體平臺的分享傳播功能。上海平臺開通了用戶個人中心，提供個性化整合服務，并允許用戶訂閱或收藏數據集，但尚未提供人機對話方式的智能服務。

4 促進開放政府數據價值實現的建議

（1）優化數據資源配置，提高用戶對數據質量的滿意度。獲取數據資源以滿足需求是用戶使用開放政府數據的最主要動機，若數據資源匱乏或質量較低則無法滿足用戶需求，同時會導致用戶需求的萎縮。因此，開放政府數據平臺應從數據資源數量與種類、數據格式、元數據、數據存檔等方面進行優化，同時應提供開放授權協議、API描述規范等，方便用戶對數據資源的開發利用。

（2）綜合運用多種技術手段，提升平臺系統功能的靈活性和易用性。功能齊全、導航清晰、資源易于獲取等是開放政府數據平臺應具備的基本條件，功能的易用性、靈活性會影響用戶體驗，若平臺功能復雜難懂、跳轉多個界面仍無法找到所需資源或找到的數據資源無法下載等，則會消磨用戶的耐性，導致用戶平臺數量減少。因此，開放政府數據平臺的功能設計應力求簡單易用、響應迅速、交互順暢，可提供清晰的分類導航、檢索、下載等數據獲取功能，為用戶展示數據利用成果提供便捷渠道等。

（3）注重用戶績效期望與建議反饋，提供個性化精準服務。每個用戶都是獨立的個體，這就要求平臺應針對不同用戶需求提供盡可能精準的服務，提高用戶滿意度。因此，開放政府數據平臺應在保證工具提供、互動交流等基本服務的前提下，提供個性化數據資源整合、人機智能服務等，同時應允許用戶建立個人賬戶，對數據資源進行收藏、訂閱和分享。此外，社交工具的引入能夠更好地滿足用戶評論、交流和分享傳播的情感需求，對于提升開放政府數據的社會影響力具有重要作用。