少子化時代日本兒童照顧責任意識變革

張繼元

一、引言

在人口增長時代，家庭功能可以滿足社會勞動力再生產的需求，兒童照顧的政府責任并不顯著。但進入人口減少趨勢的少子化時代后，兒童照顧的政府與社會責任便凸顯出來。在我國，養兒育女是家庭不可推卸的責任，這是傳統的社會觀念，也是法律規定的義務。兒童照顧的政府責任一直以來并沒有得到足夠的認識。但中國從2002年開始出生率一直低于13‰，人口少子化趨勢不斷加快，為了提高生育率，中國逐步改革舊有的抑制性人口政策，兒童養育的政府責任也逐漸開始顯現。2016年開始實施“全面二孩”政策，但政策效果不容樂觀，2017年的出生人口數量和出生率雙雙下降，中國人口變化正在逼近某個敏感的臨界點①穆光宗：《“全面二孩”政策實施效果如何》，《人民論壇》2018年第5期。，未來中國將迎來具有歷史性意義的人口負增長。家庭生育意愿不高是最直接最主要的矛盾，而家庭生育意愿又有很多影響因素，“生不起”和“不敢生”是兩個最主要的因素。“生不起”和“不敢生”緊密相關；“生不起”指的是育兒的“貨幣成本”高，“不敢生”是指育兒所花費的時間和精力多，影響職業發展，即“勞動成本”高。為了減輕家庭育兒壓力，提高生育率，各地相繼出臺延長產假、提供二孩補貼等鼓勵性政策。這一人口政策變化的背后是兒童照顧責任由家庭移至社會的意識變革，政府和民眾已經開始意識到政府、社會應該承擔的兒童照顧責任。

這一意識變革非常重要，民眾對于育兒問題的觀念轉變，對社會保育相關的政策設計、服務體系形成，乃至良好的兒童福利和育兒的社會環境的形成有著重要的意義①中川まり：「子育て期における妻の家庭責任意識と夫の育児、家事參加」『家族社會學研究』2010年第2號。。要想解決育兒問題，不僅要靠家庭政策、社會保障政策、勞動政策等諸多社會政策的系統性、綜合性、計劃性的長期干預和引導，更要依靠民眾自身對于家庭育兒、社會保育等問題的意識觀念的長遠轉變②徳永幸子：「保育政策の変遷にみる児童養育の私事化」『活水論文集』2006年第3號。。

20世紀90年代到21世紀初期，日本就開始面臨少子化挑戰。在這一時期，社會的少子高齡化導致日本社會傳統的家庭撫養機能急劇衰退，對于育兒和保育的社會化需求凸顯。也正是在這一時期，日本制定了一系列基礎性兒童福利政策，奠定了當今日本兒童福利體制的基本格局。通過在貨幣成本和勞動成本兩個方面支援家庭，推進社會意識改革，日本實現了2006年之后總和生育率的改善。

本文的主要目的是，從政府和民眾兩個視角，通過對文本及定量數據的分析，梳理日本兒童照顧主體責任意識的變化，并探討日本經驗對我國的啟示。

二、文獻綜述：兒童照顧主體責任意識的影響因素

（一）宏觀視角：兒童照顧的主體責任是政府還是家庭

1. 兒童照顧中政府責任的依據

在傳統社會，兒童照顧一直以來被看作家庭的責任，但是進入現代社會后，基于以下幾點原因，政府的兒童照顧責任被多數國家和社會所認識。

第一，基于兒童固有的生存權與發展權。1924年的《日內瓦兒童權利宣言》、1959年的《聯合國兒童權利宣言》和1989年的《聯合國兒童權利公約》都明確規定了“每個兒童都擁有固有的生命權”，“締約國應最大限度地保障兒童的生存與發展”。除了國際公約，各國的法律中也都有保護兒童生存權與發展權的相應規定。這就為國家承擔兒童照顧責任提供了法律基礎。特別是當家庭無法或不能提供完善的兒童照顧以致兒童的生存權與發展權受到侵害時，國家就有義務承擔起兒童照顧的責任。

第二，基于兒童的（準）公共物品性質。（準）公共物品的區分大多根據排他性與競爭性，兒童的（準）公共物品性質在傳統社會并不明顯，但是隨著現代的稅制與社會保障制度的建立，這一特性就越發明顯了。這一變化體現在一次分配和二次分配兩個方面。

一次分配方面，主要是基于社會投資理論，因為兒童代表著未來的人力資本，決定著國家的經濟和社會發展，影響著國家未來的國際競爭力，對兒童的投資就是對未來的投資①Ulla Bj?rnberg, "Paying for the Costs of Children in Eight North European countries: Ambivalent Trends," in Jane Lewins (ed.), Children, Changing Families and Welfare States, Cheltenham, Edward Elgar, 2006；馬春華：《重構國家和青年家庭之間的契約：兒童養育責任的集體分擔》，《青年研究》2015年第4期；李奉柱：《韓國低生育時代的社會福利模式創新》，《社會保障評論》2017年第4期。，沒有福利制度的經濟增長將導致生育率下降、經濟增長減速等問題②金淵明：《沒有福利制度的經濟增長局限：韓國的經驗》，《社會保障評論》2019年第3期。，因此對兒童的投入和積累也是福利國家的責任③G?sta Esping-Anderson, The Incomplete Revolution: Adapting to Women’s New Roles, Cambridge, Polity Press, 2009, pp.154-166.。二次分配方面，當兒童成長為勞動者和納稅人時，兒童便成為國家二次分配制度的重要力量，因此兒童就從私人物品變成了（準）公共物品④Nancy Fobler, "Children as Public Goods," The American Economic Review, 1994, 84(2).。 正如“養兒防老”所代表的那樣，傳統社會中兒童是家庭內二次分配的重要基礎，其排他性與競爭性較強。但是在現代再分配制度中，兒童成為養老金、醫療保險、社會救助等再分配體系的重要支撐，其排他性與競爭性發生了轉變，上升到保險統籌的層次。譬如全國統籌的社會保險制度框架下，一國之內兒童不具有排他性與競爭性，國家之間存在排他性與競爭性；在省級統籌的制度下，兒童在省內不具有排他性，但是省際之間存在排他性與競爭性。近年國際上吸引優秀人才的移民政策和國內各省之間的人才大戰，正是兒童（準）公共物品分界線的政策體現。

第三，基于性別平等的需要。傳統社會中的性別分工為“男主外女主內”，兒童照顧的勞動成本大多是女性承擔。現代社會中，由于社會經濟環境變遷、教育程度提高、性別平等意識普及，女性就業率提高，即女性也開始“主外”。但是男性并沒有普遍主動承擔起兒童照顧的勞動成本，于是出現了女性在公私領域的雙重剝削⑤劉中一：《國家責任與政府角色：兒童照顧的變遷與政策調整》，《學術論壇》2018年第5期。。因此，基于性別平等的需要，國家有責任提供兒童照顧的公共服務。當進入人口減少社會后，提高女性就業率不僅僅局限于性別平等的原則，還是增加勞動力的重要措施，因此國家也會更加積極地承擔兒童照顧的責任。譬如，2016年日本安倍內閣將消除女性勞動參與障礙作為“日本一億總活躍計劃”的重要政策目標之一，而提供更多的公共兒童照顧服務是實現這一目標的重要手段⑥小野太一：《日本社會保障的歷史發展與當前問題》，《社會保障評論》2019年第3期。。

2.兒童照顧主體責任意識的分歧

目前兒童照顧中政府應承擔一部分責任已經成為廣泛的共識，但是在政府應該承擔怎樣程度的責任這一問題上仍然存在不同的意見。岳經綸、范昕將這些觀點整理為兒童福利視角、家庭政策視角、社會照顧視角⑦岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》2018年第9期。，而劉中一將這些不同的態度整理為自由放任主義理論流派、家庭支持主義理論流派、國家干涉主義理論流派⑧劉中一：《國家責任與政府角色：兒童照顧的變遷與政策調整》，《學術論壇》2018年第5期。。兩者的理論依據與理念視角基本對應一致，但是理論流派的整理忽視了兒童照顧主體責任意識是隨著時代而變化的，因此本文將依據前者的框架進行整理。

兒童福利視角主要是指，基于“小政府”福利理念的殘余型社會政策模式，政府不主動承擔兒童照顧的責任，只有當家庭的照顧功能失靈時，政府才對需要照顧的兒童提供相應的現金給付與實物給付。在兒童作為（準）公共物品的性質并不明顯的時期，或在自由放任主義福利模式的社會常常采取這種視角的社會政策。大多數發展中國家，以及奉行自由放任主義的美國，公共性兒童照顧服務較少，政府多以公共救助、現金補助及中低收入家庭的賦稅優待等方式提供兒童照顧①劉中一：《國家責任與政府角色：兒童照顧的變遷與政策調整》，《學術論壇》2018年第5期。。

家庭政策視角主要是指，政府認識到家庭兒童照顧功能的局限或衰退，進而通過加強家庭照顧功能促進兒童照顧供給的分析視角。這一視角下的政府對介入兒童照顧抱有謹慎態度，兒童照顧供給更多采用通過提供現金、時間補償增強家庭照顧功能的間接形式。目前大多數西歐和南歐國家多采取這一視角，主要通過提供對弱勢家庭、單親家庭等的經濟補助，對一般家庭的兒童津貼、帶薪產假等經濟與時間上的補助，從而支持并維系家庭功能的發揮。

社會照顧視角主要是指，政府積極主動地介入兒童照顧，通過經濟、社會的系統性社會政策直接、間接地提供兒童照顧服務。政府態度的轉變常常伴隨著人口結構變動，當少子化危機開始波及到經濟發展、社會保障等二次分配體系時，兒童的（準）公共物品性質受到重視。兒童照顧政策的資金投入不只是二次分配的性質，而且有社會投資的性質。北歐等國家采取的正是這一視角，因此其兒童津貼、產假、育兒假、公共性托幼服務的普及度高，兒童社會支出比重維持在較高水平。

（二）微觀視角：兒童照顧主體責任意識的影響因素

兒童照顧主體責任意識的影響因素可以從宏觀和微觀兩個層次進行探討。宏觀因素方面，由于兒童照顧主體責任意識是福利態度重要的內容之一，故而可以參考福利態度研究整理兒童照顧主體責任意識的宏觀影響因素。國家的福利體制是民眾福利態度的重要影響因素之一②Thorsten Heien, Dirk Hofacker, How do Welfare Regimes Inf luence Attitudes? A Comparison of Five European Countries and the United States 1985-1996, Paper presented at the ECSR-Workshop Causes and Consequences of Socio-Economic and Political Attitudes in Eastern and Western Europe, Mannheim, Germany, 1999; Jason Jordan, "Policy Feedback and Support for the Welfare State," Journal of European Social Policy, 2013, 23(2).。同時，有人指出經濟形勢對福利態度也有影響，但由于同時存在不同的論證，目前經濟對福利態度的影響還有一定局限性③鄭春榮、鄭啟南：《新世紀以來德國民眾福利態度的變化及其影響因素分析》，《公共行政評論》2018年第3期。。宏觀因素多用于福利態度的國際比較之中，本文的研究對象為同一國家的樣本，對象的國家福利體制與經濟發展水平相同，因此本文中不詳論宏觀因素。

從微觀因素探討民眾兒童照顧主體責任意識的文獻比較多，其中家庭結構（是否育兒家庭）與社會屬性（是否就業）是兩個重要的影響因素。育兒家庭變量的顯著性表明了需要家庭支援等兒童照顧政策；女性就業變量的顯著性展現了就業與兒童照顧之間的矛盾，意味著局限于家庭政策的兒童照顧政策無法充分滿足這部分需求，兒童照顧政策需要向社會照顧型政策轉型。

田渕六郎的研究發現，擁有未滿6歲兒童的家庭對于育兒支援政策顯示出較強的支持傾向；在影響育兒政策態度的所有因素當中，“家庭中最小兒童的年齡”（擁有未滿6歲兒童的情況下）成為最大的影響因素。該研究還指出，整體來看“職業”變量沒有統計顯著性，即便將分析對象限定為60歲未滿的女性，并把“政府責任”作為因變量的情況下，也未能觀察到這一變量的顯著性；將“政府支出”作為自變量的情況下，“全職工作”和“兼職工作”之間并未發生變化，然而卻可以觀察到與“從事個體經營”這一項之間的差異①田渕六郎：「高齢者扶養と家族責任」武川正吾編『福祉社會の価値意識：社會政策と社會意識の計量分析』東京大學出版會，2006年，第11-32頁。。

在關于妻子的家庭責任意識的研究中，中川真理指出，妻子的家庭責任意識會因為取得高學歷、參與工作等因素而減弱。原本育兒支援政策的重要目的之一是為了讓人們可以兼顧工作與育兒，應對有工作意愿的女性的需求和壓力。由于勞動形態的不同，育兒社會化意識也會出現差異：比起“家庭主婦”和“從事個體經營的勞動者”，參與全職工作與兼職工作的“職業女性”對于育兒社會化意識呈現出更強的趨勢②中川まり：「子育て期における妻の家庭責任意識と夫の育児 家事參加」『家族社會學研究』2010年第2號。。

基于2000年、2005年與2010年實施的福利意識調查結果，武川正吾發現，21世紀的頭10年中，人們對于“國家福利”的期待愈發增強，相反“小政府”的志向在不斷減弱。其中，認為“對育兒與養育的支援責任在于政府”的回答者比例由2000年的61.2%增大到2010年的81.3%。然而，在其他有關再分配的意識變化問題中，卻可以看到民眾比起“必要原則”更重視“貢獻原則”，比起“選擇主義”更重視“普遍主義”的傾向。盡管并不顯著，但仍然可以看出民眾意識中出現了兩極分化的趨勢③武川正吾：「2000年代の社會意識の変化：ネオリベラリズムか福祉國家か」武川正吾、白波瀬佐和子編『格差社會の福祉と意識』東京大學出版會，2012年，第113-138頁。。

巖井紀子使用 “日本綜合性社會調查（JGSS）”2000年到2010年數據，得到了與武川正吾類似的結論。巖井紀子在論文中指出，認為“兒童的教育”和“保育、育兒”的責任并不在家庭而在“國家與地方政府”的回答者比例，從2003年的13%上升到2010年的28%至29%之間④巖井紀子：「JGSS-2000—2010からみた家族の現狀と変化」『家族社會學研究』2011年第1號。。與武川使用的數據相比，兩組數據都呈現增加傾向，但數值上兩者表現出較大的差距。這是因為，JGSS的問卷題目中涉及到的家庭責任、政府責任的問題對象并非是指“育兒、保育的支援”，而是直指“育兒、保育”本身。這一問法的差別帶來的結果不同反映了一個有趣的現象：“國家和地方政府雖然承擔了家庭支援的責任，但對于下一代的育成問題并未承擔起直接的責任”⑤広井多鶴子：「戦後の家族政策と子どもの養育：児童手當と子ども手當てをめぐって」『実踐女子大學人間社會學部紀要』2012年第8號。。

（三）現有文獻的局限

從宏觀視角探討兒童照顧主體責任的文獻大多從學理角度探討兒童照顧的責任歸屬問題，特別是探討國家主體的合理性與必要性，并根據政府的介入程度分類為兒童福利視角（或自由放任主義）、兒童家庭政策視角（或家庭支持主義）和社會照顧視角（或國家干涉主義），為我們提供了理論分析框架。而從微觀視角探討兒童照顧主體責任的文獻多為探討其意識影響因素，家庭結構差異與社會屬性差異是兩個重要的變量。但是宏微觀兩組討論“各行其道”，尚未看到將二者聯系到一起進行探討的文獻，因此我們很難得知政府與民眾是否共享同一主體責任意識。正如德永幸子所說，要解決兒童照顧問題，不僅要靠國家的社會政策的干預和引導，更要依靠民眾自身對于家庭育兒、社會保育等問題的意識觀念的長遠轉變①徳永幸子：「保育政策の変遷にみる児童養育の私事化」『活水論文』2006年第3號。。因此，有必要從宏觀和微觀兩個角度對政府和民眾的兒童照顧主體責任意識進行探討。

三、研究目的與研究方法

本文的研究目的是分析日本進入少子化時代后政府與民眾的兒童照顧主體責任意識有了怎樣的變革，并探討日本經驗對我國的啟示與教訓。

為了分析日本政府的兒童照顧主體責任意識的變化，本文使用《厚生勞動白皮書》《少子化社會對策白皮書》以及相關政策文件為分析資料進行文本分析。由于政府出版的白皮書有其連貫性與穩定性，近年很多學者利用日本政府的白皮書對政府的福利態度進行分析②巖田正美：『社會福祉のトポス』有斐閣，2016年；田多英範：『「厚生（労働）白書」を読む：社會問題の変遷をどう捉えたか』ミネルヴァ書房，2018年。。《厚生勞動白皮書》是日本政府撰寫并發布的關于日本社會保障、社會福利的年度報告書，創刊于1956年，原名《厚生白皮書》， 2001年厚生省與勞動省合并成立厚生勞動省（Ministry of Health, Labour and Welfare）后，該白皮書更名為《厚生勞動白皮書》。該書除了全面報告當年各制度的進展情況以外，還會根據當年重要政策問題分章重點論述，因此，該書也被認為是厘清社會政策分期，以及判斷各個時期特點的絕好素材③田多英範：『「厚生（労働）白書」を読む：社會問題の変遷をどう捉えたか』ミネルヴァ書房，2018年。。李蓮花在分析《厚生勞動白皮書》后指出，日本兒童福利政策可以1989年“1.57危機”為界線清晰地劃分為少子時代前和少子時代后的兩個時期④李蓮花：「児童福祉政策：保育サービスを中心に」田多英範編著『「厚生（労働）白書」を読む：社會問題の変遷をどう捉えたか』ミネルヴァ書房，2018年，第207-224頁。。本文在此基礎上增加《少子化社會對策白皮書》及政策文本進行分析，提出新的社會政策分期。《少子化社會對策白皮書》是根據2003年《少子化社會對策基本法》的規定，從2004年開始由日本內閣府每年撰寫并提交給國會的關于少子化對策的年度報告。這兩本白皮書及政策文本都能夠反映各年度日本政府對兒童照顧問題的認識與應對。

為了分析民眾的兒童照顧主體責任意識，本文使用JGSS（日本綜合社會調查）⑤JGSS是由大阪商業大學JGSS研究中心（文部科學大臣認定日本版綜合社會調查共同研究基地）在東京大學社會科學研究所協助下實施的研究項目。數據進行有序多分類邏輯回歸分析。該調查從2002年開始設置了兒童照顧主體責任意識問題。目前可以公開使用的最新數據為2012年的數據，本文以3年為間距選擇2003、2006、2008、2012年度（因2009年沒有調查，故使用2008年數據）的數據進行分析。

作為因變量，兒童照顧主體責任意識的選項為從“個人及家庭”到“政府或自治體”的5階梯，數字越高則政府主體責任意識越強，數值越小則個人及家庭的主體責任意識越強。自變量根據文獻分為3組變量，第一組是基本屬性，包括性別、婚姻、年齡、家庭收入、學歷；第二組為家庭結構，包括是否有未滿3歲兒童、有未滿6歲兒童，交叉項女性×有未滿3歲兒童、女性×有未滿6歲兒童；第三組為就業形態，包括8個虛擬變量，正式員工、派遣員工、臨時員工、自營業者、女性正式員工、女性×派遣員工、女性×臨時員工、女性×自營業者①由于篇幅限制省略變量分級及樣本基本情況表。。

四、政府視角：政府的主體責任意識變革與社會政策

日本政府對兒童照顧主體責任的意識變化的一個重要轉折點是1990年的“1.57危機（1.57 shock）”，即：1989年的總和生育率降到了令人震驚的1.57。如圖1所示， 20世紀40年代日本的人口出生率很高，特別是1947—1949年是戰后日本第一個“嬰兒潮”，總和生育率高于4，這一時期出生的人被稱為“團塊世代”。但是總和生育率由此開始快速下滑，隨著“團塊世代”進入生育年齡，1971—1974年日本迎來了第二次“嬰兒潮”，1971年的總和生育率為2.16。隨著第二次生育高峰的結束，日本的總和生育率又開始快速下滑，1989年降到了超出預期的1.57，引發了 “1.57危機”。政府和社會開始認識到少子化危機，對兒童照顧主體責任的意識開始發生改變,并逐步加大了政策支持力度。如前文所述，兒童福利政策的理念可以整理為兒童福利視角、家庭政策視角、社會照顧視角②岳經綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構》，《中國社會科學》2018年第9期。，日本兒童照顧政策正是經歷了選擇型的兒童福利、普惠型的兒童家庭政策和系統型社會照顧政策3個發展階段。

圖1 日本的人口結構變化與兒童照顧政策

（一）政府的消極態度與選擇型兒童福利政策（1947—1989）

現代日本的兒童照顧政策可以追溯到1947年頒布的《兒童福祉法》。但這一時期的兒童福利政策主要是以孤兒、流浪兒等“要保護兒童”為對象展開的。1957年出版的《厚生白皮書》將“要保護兒童”釋義為“家庭環境惡劣的兒童，以及身體、精神或性情有障礙或缺陷的兒童”，即所謂問題兒童等“需要國家社會采取特別保護措施的人”，這里的保護措施主要是指“根據各自問題的情況通過入住相應的機構給予必要的保護”①厚生省：『厚生白書1957年版』1957年，第52頁。。因此這一時期保育所的主要功能可以被認為是面向“保育缺失”兒童建立的、具有強烈選擇主義色彩的社會福利機構。“保育缺失”主要指，因監護人工作、病患以及其他生活環境等方面的原因，導致兒童無法接受充分保育的狀態。這一時期的日本還處在典型的男性養家型社會階段，女性作為家庭主婦照顧兒童，因此這一時期“保育缺失”的現象并不普遍。進入20世紀60、70年代后，日本步入經濟高速發展時期，工業化、城市化、核心家庭化帶來了生活方式與價值觀的轉變，家庭的兒童照顧功能逐步弱化，“保育缺失”的情況便不再僅限于一小部分家庭，而是逐漸成為具有較強一般性的普遍社會現象。面對家庭功能的衰退，20世紀60年代到70年代，日本開始提出兒童福利政策的思路要從“被動解決”變為“主動預防”，將兒童福利政策的主要對象從“要保護兒童”轉變為“一般家庭兒童”②厚生省：『厚生白書1965年版』1965年，第179頁。。在這一時期，不僅建立了以第三胎兒童家庭為對象的社會津貼制度（1971年），還加快了保育所的建設工作。對照1969年與1979年《厚生白皮書》記錄的統計數據來看，日本在20世紀60年代末期需要保育服務的兒童約有148萬人，其中約有51萬人無法享受到保育服務，11萬兒童入住無照保育所③厚生省：『厚生白書1969年版』1969年，第356頁。。但是到了20世紀70年代末，保育所達到2萬所，可以滿足200萬以上兒童的保育需求。④厚生省：『厚生白書1979年版』1979年，第19頁。

盡管這一時期，保育服務的總量達到了較高水平，但是日本政府對兒童照顧并沒有采取積極的態度，而是提出了缺少家庭照顧不利于兒童健康成長的“家庭保育責任論”。例如，1971年的《厚生白皮書》中提到，“長時間的保育，對兒童身心發展有不良影響，導致欲求不滿、情緒不穩定等諸多心理問題的癥狀，此外還有導致注意力、持久力功能低下的報告，因此在延長保育時間時有必要充分注意這些負面影響”，“一般來講，在兒童的人格形成最重要的時期，母親是最佳保育者，由母親照顧最為理想”⑤厚生省：『厚生白書1971年版』1971年，第110-111頁。。這一觀點幾乎出現在了1971年到1987年間所有《厚生白皮書》當中。如此消極的態度導致日本政府未能滿足延長保育、乳兒保育、殘障兒保育、病兒保育等多樣化的保育需求，因此也導致很多家庭不得不把孩子寄放到兒童酒店等無照保育所。20世紀70年代出現了多起“兒童酒店事件”，這些問題被媒體公開后，政府的監管職責受到質疑，于是日本從20世紀80年代開始提出要普及延長保育時間、夜間保育等服務，而且每年都會以指標的形式，公開實施延長保育、乳兒保育、殘障兒保育的機構數量。但是這一時期家庭不可以自由選擇服務機構，必須經過當地政府審查和許可，才能利用指定的兒童福利機構。因此總體上來看，這一時期可被認為是基于選擇主義的選擇型兒童福利政策時期。

（二）政府的謹慎態度與普惠型兒童家庭政策（1990—2009）

1990年日本政府公布1989年的總和生育率為1.57，這是日本有史以來的最低值，震驚了日本政府和社會，讓每個人認識到了少子化危機已經襲來。1990年日本內閣召開了“建設兒童健康出生成長環境的相關省廳聯絡會議”，1994年出臺了“天使計劃”，1999年出臺了“新天使計劃”，開始推行以建設保育所為中心的兒童照顧政策。1990年代《厚生白皮書》均以“建設兒童健康出生成長環境”為標題獨立成章，可見兒童照顧在社會保障中的地位愈發重要。與此同時，政府開始反思傳統的兒童照顧理念，1998年的《厚生白皮書》指出，“我們要抱有靈活的育兒態度，不能受到‘母親最好不要在孩子小的時候工作，盡量在家里帶孩子，所有都要自己來做’等想法束縛”①厚生省：『厚生白書1998年版』1998年，第86頁。。這一觀點不僅否定了當時流行的“三歲兒神話”，還對20世紀60年代到80年代政府倡導的“家庭照顧神話”的觀點進行了積極的自我批判。學界也開始了反思兒童福利基本理念的討論。例如，作為官方咨詢機構的“兒童未來21計劃研究會”指出，原有的“兒童福祉”一詞是基于問題兒童與單親家庭而來，這一概念在今后需要轉變為面向所有的兒童和家庭。由此可見，這一時期日本的兒童福祉政策開始向兒童家庭福祉政策轉型。

然而，20世紀90年代日本政府仍然反復強調兒童照顧的家庭責任，主張政府不應該干涉個人的人生觀、價值觀。例如1993年與1995年的《厚生白皮書》指出，“要在不干涉個人人生觀及價值觀的范圍內加強社會支援”②厚生省：『厚生白書1993年版』1993年，第58頁。，“結婚和育兒是與個人的人生觀、價值觀緊密相關的問題，政府要避免直接進入這一領域”③厚生省：『厚生白書1995年版』1995年,第207頁。。20世紀90年代日本社會福祉進行了“從措置到契約”的基本結構改革，保育服務也隨著1997年兒童福祉法的修訂，實現了家庭可以選擇保育所、保育費負擔公平化等發展。

隨著少子化危機的深化，2000年后日本政府一改先前重視個人價值觀的慎重態度，開始積極介入兒童照顧領域，出臺了多項少子化政策。2003年連續出臺了《少子化社會對策基本法》和《次世代育成支援對策推進法》兩部兒童福利的法律，奠定了日本兒童照顧政策發展的基礎，發揮了重要的推動作用。2006年的“新少子化對策”直接提出了要通過重建家庭和社區紐帶的國民運動來推動社會整體的意識改革，這一年的《少子化社會對策白皮書》專設一章對其必要性和措施進行了論述：“為了提高出生率，綜合地推進各種政策很有必要，但這些政策只有在家庭撫養兒童、社區支撐家庭的社會才能發揮效用。因此，為了強化家庭的紐帶、社區的紐帶，國家、地方自治體、企業和社區必須協同對社會整體進行意識改革”④內閣府：『少子化社會対策白書2006年版』2006年,第29頁。。

（三）政府的積極態度與系統型社會照顧政策（2010至今）

進入2010年后，日本政府更加積極主動地承擔起兒童照顧的責任，兒童照顧政策的理念打破了兒童家庭福祉的范疇，進入了社會照顧政策的時期。

日本政府在兒童照顧方面越來越積極的態度變化，從政策用詞及各政策基本理念可以一目了然（如表1所示）。在2003年的《少子化社會對策基本法》和《次世代育成支援對策推進法》的基本理念中強調了父母及其他監護人負有育兒首要責任，國家責任是構建安心生育、撫養兒童的環境。“支援”一詞在日本育兒政策中用得最多，這是一個較為中性的詞匯，但“聲援”與“支撐”則可以清晰地體現出態度的變化。2005年日本出臺了“兒童育兒聲援計劃”，2007年出臺了“‘聲援兒童及家庭的日本’重點戰略”，這兩項政策使用了“聲援（応援）”一詞。但是2010年的“兒童育兒愿景”政策則提出“社會整體支撐育兒”的基本理念，“聲援”和“支撐（支える）”兩個詞匯的變化，很清晰地讓人看出政府的姿態變化：從之前避諱直接介入家庭的第三方姿態，轉變為更加積極的參與、發揮基石的作用。政策文件中明確提出了兒童照顧責任的轉變，即從傳統家庭或父母負擔育兒，轉型到社會整體支撐育兒，改變之前附加給個人過重負擔的情況。在2017年《一攬子新經濟政策》中，日本政府更是把積極推動者的姿態表現得一覽無余，使用了“造人革命（人づくり革命）”一詞，并將其與生產性革命并駕齊驅作為日本克服少子高齡化、實現未來發展的重要舉措，大膽地推動了幼兒園、保育所及兒童園等幼兒教育（保育）的免費化。

表1 日本兒童照顧政策的基本理念

這一時期的兒童照顧政策的基本理念是全社會支持育兒，實現人們的希望。社會整體支撐育兒包括3個方面：重視兒童、全生命周期的社會支撐、社區網絡的支撐；實現人們的希望也包括3個方面：綜合地支援生活、工作、育兒，消除差距與貧困，實現可持續的有活力的經濟社會。為了實現這樣的理念，兒童照顧政策被分為如表2所示的4個支柱（4個政策群）和12個主要措施。

表2 日本兒童照顧政策的基本理念和4支柱12項主要措施

五、民眾視角的兒童照顧主體責任的態度變化

（一）描述性結果：態度變化

如圖2所示，2003年日本民眾的主流意識還是兒童照顧應該由個人和家庭承擔主要責任，即：超過一半的人認為兒童照顧的主體責任屬于個人和家庭（選擇1和2的總和，2003年為60.5%）。但是隨后這一比例持續減少，在2012年減少至37.7%。社會主流意識出現變化，認為兒童照顧的主要責任應該由國家承擔成為主流意識，即：認為主體責任在政府的人的比例（選擇4和5）從2003年的12.6%增加到2012年的30.5%，同時選擇中間值3的從2003年的26.9%增加到2012年的31.8%。

（二）回歸結果：支持人群的結構性變化

表3是日本兒童照顧主體責任意識的有序多分類邏輯回歸結果，我們首先可以看到基本屬性變量中，年齡、學歷、家庭收入、性別在不同年度中顯著性有所不同。年齡在2003年呈現出統計顯著性，青年人較老年人更容易支持政府應該承擔兒童照顧的主體責任。但年齡變量在2006、2008、2012年度不再有顯著性，說明兒童照顧主體責任意識不再有年齡結構的區別。學歷在2003年和2008年有顯著性，有初中水平學歷的人更傾向于個人和家庭應該承擔兒童照顧的責任，但是這一變量在2006年和2012年并不顯著。家庭收入只在2006年在10%水平上出現顯著性，在其他年度均不顯著。性別在2012年之前的年份中未顯示出統計顯著性，但是在2012年出現統計顯著性，而且系數數值較高，分析結果顯示男性比女性更傾向支持政府應該承擔兒童照顧的主體責任。

各影響因素中只有育兒狀態在各年度中均呈現出統計顯著性且系數較大，說明育兒狀態是最重要且最為穩定的影響因素。這與先行文獻結果是吻合的，正在育兒的人群對兒童照顧社會化支援需求最大，同時該群體也是最主要的受益者，因此處于育兒狀態中的人是該項社會政策的最主要支持群體。育兒狀態中，有一個有趣的現象，有未滿3歲兒童的人在2006年時傾向于不支持政府責任，2008年這一變量的系數仍為正，但不再有統計顯著性，進入2012年這一人群轉為傾向支持政府應承擔兒童照顧的主體責任。有統計顯著性的變量中，只有“未滿3歲兒童”這一變量出現這一現象。這一態度反轉并不是偶然，而是和日本“三歲兒神話”有著緊密關聯，即：到2006年為止，日本民眾的“三歲兒神話”思想依然根深蒂固，但是后面幾年發生了變化，2012年的數據顯示這一社會意識已經發生了根本性的變化。

圖2 日本民眾兒童照顧主體責任意識（%）

表3 日本兒童照顧主體責任意識有序多分類邏輯回歸結果

就業形態的變量在2003、2006、2008年度都沒有統計顯著性，但是在2012年出現了顯著性，而且系數與育兒狀態變量接近，說明在2012年就業形態成為影響兒童照顧主體責任意識的重要因素。女性正式員工、女性自營業者更傾向支持政府應該承擔兒童照顧的主體責任，這說明女性就業是影響兒童照顧主體責任的重要因素。與女性自營業者變量不同，未分男女的非自營業者（整體）比自營業者更傾向支持政府應該承擔兒童照顧的主體責任，這可能歸因于自營業者比非自營業者的時間靈活，比較容易承擔兒童照顧責任。但是由于女性更多地承擔了兒童照顧責任，女性與男性呈現出不同的意識。

為了確認變化的時間節點，我們對2010年進行了同樣的有序多分類邏輯回歸，結果發現2010年女性正式員工變量在10%水平上呈現統計顯著性（p值為0.066），系數為-0.285，這說明從2010年開始就業形態就逐漸成為影響兒童照顧主體責任意識的重要變量。

六、總結與討論

本文從政府和民眾兩個視角探討了少子化時代日本兒童照顧主體責任意識的變化。

政府的兒童照顧主體責任意識方面，通過對《厚生白皮書》《少子化社會對策白皮書》和政策文本的分析，我們可以清晰地看出日本政府主要經歷了3個時期：1947—1989年日本政府采取的是消極態度的兒童福利；隨著少子化危機的凸顯，日本政府從消極態度改為謹慎地開始施行兒童家庭政策；隨著少子化危機的進一步加深，2010年后日本政府不再“猶猶豫豫”，而是開始積極主動地承擔起兒童照顧責任，日本的兒童照顧政策進入了社會照顧階段。通過白皮書中的論述，我們可以看到政府意識變革的主要原因是少子化對經濟生產與勞動力再生產、社會保障體系可持續運轉所產生的負面影響。

民眾的兒童照顧主體責任意識方面，我們發現2000年后日本民眾認為政府應該承擔兒童照顧主體責任的意識越來越強，而且通過其影響因素分析，我們可以看出這一意識發生了結構性的變化：2010年后就業形態，特別是女性就業形態成為重要的影響因素。育兒狀態是最為穩定而重要的影響因素，這一變量群體現了家庭與兒童照顧之間矛盾；而女性就業形態變量則體現了女性社會參與和兒童照顧之間的矛盾。前者的矛盾可以通過兒童家庭政策進行應對，但是后者則需要超越家庭的范疇通過社會照顧的視角進行社會政策的建構。換言之，民眾在2010年經歷了兒童家庭政策需求向社會照顧政策需求的轉變。因此，在這個意義上，民眾和政府經歷了同樣的意識變革。

為什么民眾出現了這樣的意識變化？這可以通過圖3得到解釋。20世紀90年代，隨著日本泡沫經濟崩潰、服務業比重上升，女性就業率逐漸增加，1997年雙薪家庭超過了專業主婦家庭①李蓮花：「児童福祉政策：保育サービスを中心に」田多英範編著『「厚生（労働）白書」を読む：社會問題の変遷をどう捉えたか』ミネルヴァ書房，2018年，第217-220頁。。如圖3所示，2000年后女性就業率繼續不斷增高，15—64歲女性就業率在2001年為57.0%，2010年超過60%，2012年后增速加快，2017年增加到67.4%。24—44歲女性就業率從2001年的62.0%增加到2017年的74.3%。

圖3 日本女性就業率（%）

女性就業率的增加，將女性的社會參與和兒童照顧之間的矛盾，即兒童照顧的政府主體責任凸顯出來。女性就業不僅是家庭經濟的需要、男女平等理念的要求，還是少子化危機背景下國家經濟發展和社會保障的需求。2008年日本進入了人口減少時代，勞動力不足成為各行業普遍的問題，女性就業成為解決勞動力不足的重要措施。少子化社會中，提高生育率、增加勞動年齡人口不僅難度大而且有時間差，而提高女性就業率便成為緩解社會保障財政危機的重要手段之一。因此，2012年第2次安倍內閣將女性就業作為經濟發展戰略的重要支柱，促進女性就業成為2010年后兒童照顧政策的重要特點①李蓮花：「児童福祉政策：保育サービスを中心に」田多英範編著『「厚生（労働）白書」を読む：社會問題の変遷をどう捉えたか』ミネルヴァ書房，2018年，第217-220頁。。

日本經驗讓我們看到女性就業增加了兒童社會照顧的需求，而我國女性就業率一直保持著較高水平。表4為中國和日本的分年齡段女性勞動參與率，對比兩組數據可以看出，我國的適育年齡女性的勞動參與率一直以來都高于日本。以2010年為例，日本女性在25—34歲年齡段和35—44歲年齡段70%左右的勞動參與率水平，而我國女性在這兩個年齡段都保持在80%以上。也就是說比起日本，我國有更多的適育年齡女性參與到社會勞動中。根據上述分析中得出的結論來看，我國女性對兒童社會照顧政策的需求程度比日本更高。

表4 分年齡段中日女性勞動參與率（%）

目前我國兒童照顧社會化服務短缺的危機似乎并不明顯，這是因為祖父母一代“勇敢”地承擔起了兒童照顧的責任，其典型的代表有農村隔代家庭中的“留守老人”和城市的“老漂族”。但是，社會化兒童照顧服務責任轉嫁到祖父母一代是有條件的，即祖父母們愿意承擔兒童照顧的責任。然而，日本經驗讓我們看到，民眾的兒童照顧主體責任意識是會變化的，2003年時老年人比青年人更傾向兒童照顧責任在個人和家庭，但是年齡變量在之后的3個年度中都不顯著。也就是說，包括老年人在內的越來越多的人支持政府應該承擔兒童照顧的主體責任。這意味著，未來中國民眾的兒童照顧責任意識變化的時刻，就是兒童照顧社會化服務需求“井噴”的時刻。我們應該抓住“50后”“60后”這一代人為我們爭取的政策、服務準備期，盡快完善兒童照顧政策，轉型到社會照顧模式。