低生育率危機(jī)背景下韓國家庭福利政策變遷研究

［韓］金炳徹 ［韓］都南希

一、引言

韓國的低生育率問題不僅表現(xiàn)為生育率水平低，而且其下降速度也很快，因此成為了韓國嚴(yán)重的社會問題。自2006年低生育率成為社會問題以來，政府的應(yīng)對支出已超過了152兆韓元。盡管如此，人口減少問題持續(xù)13年一直是備受關(guān)注的問題。文在寅政府執(zhí)政之后，生育率下降趨勢仍然在加速。

據(jù)報(bào)道，2018年的總和生育率創(chuàng)造了歷史最低紀(jì)錄，即0.98①???, 『2018? ??????, ??.???? ?? ??』, ??? ????, 2019? 3-9?.，之后不到一年的時(shí)間里，總和生育率又創(chuàng)新低。預(yù)計(jì)生育率2019年基本上也會維持在去年的0.98，將連續(xù)兩年低于1.0。2016年全年新生兒數(shù)為40. 62萬人，2017年的全年新生兒數(shù)為35.77人，比上一年減少了11.9%，這是自2001年受金融危機(jī)影響之后的最大跌幅。在過去15年間，韓國政府認(rèn)為晚婚和晚育等人口學(xué)變化是影響生育的最重要原因，因此實(shí)施了生育獎勵政策，但生育率并未得到恢復(fù)，1.0左右的總和生育率也未能維持。

因此，有必要對過去15年期間為解決低生育率問題所制定的政策進(jìn)行檢討。本文對前后3次的健康家庭基本計(jì)劃與低生育率和高齡化基本計(jì)劃、中長期保育計(jì)劃、幼兒教育發(fā)展計(jì)劃及兒童政策基本計(jì)劃等大綱進(jìn)行了回顧，并通過政策評價(jià)指出政策成就。此外，通過分析韓國社會的低生育原因，旨在提高未來生育政策的實(shí)效性，并指出對未來政策的啟示。

二、韓國低生育率危機(jī)的社會經(jīng)濟(jì)影響

（一）總?cè)丝诤腿丝谠鲩L率

人口增長率是衡量人口變動的標(biāo)志性指標(biāo)，其同人口總量共同構(gòu)成國家制定中長期發(fā)展規(guī)劃以及各類經(jīng)濟(jì)和社會政策的基本依據(jù)。人口增長率包括一定時(shí)期內(nèi)人口出生和人口死亡差額形成的自然增長率和人口遷移形成的人口社會增長率。2008年，韓國人口增長率為0.76%，2011年提高至0.77%，但到2019年卻下降至0.2%。韓國人口增長率在1967年時(shí)為2.34%，1977年時(shí)降至1.56%，1987年已到0.99%，1996年之后一直保持在低于1%的水平，2017年時(shí)僅為0.28%，預(yù)計(jì)到2027年時(shí)約為0.02%。從總?cè)丝跀?shù)量來看，2017年韓國總?cè)丝跒?136萬人，預(yù)計(jì)到2027年會增至5193萬人，但2067年又會減少到3929萬人（與1982年的人口總量相等）(見圖1)。人口數(shù)量變動是由出生、死亡和國際流動等多重因素所致。在韓國，預(yù)計(jì)因生育率下降和高齡化加深所導(dǎo)致的死亡人數(shù)超過新生嬰兒數(shù)，進(jìn)而造成從2019年開始出現(xiàn)人口總量自然減少的現(xiàn)象。

圖1 總?cè)丝冢ㄇf人）與人口增長率（%）

（二）總和生育率、分年齡生育率及平均生育年齡

導(dǎo)致人口增長率下降的另一個重要因素是生育率下降。自2000年以來，韓國低生育率問題更加突出。在2000—2018年間，總和生育率在2000年時(shí)達(dá)最高水平，為1.48，之后分別在2007年和2012年出現(xiàn)過高峰，分別為1.25和1.3；從育齡女性生育數(shù)來看，2010年和2016年育齡女性勉強(qiáng)達(dá)到人均生育1個子女的水平，2010年為1.25個，2016年為1.3個，但到2017年這一數(shù)字已經(jīng)降至1.05，2018年進(jìn)一步降至0.98，創(chuàng)下自2005年實(shí)施低生育率和高齡化基本計(jì)劃以來的最低水平。從產(chǎn)婦的各年齡段生育率來看，30—34歲生育率最高。自2010年以來，25—29歲的生育率逐漸降低，35—39歲的生育率則呈逐漸上升趨勢。總體而言，女性平均生育年齡正在呈現(xiàn)不斷上升的趨勢（見表1）。

表1 分年齡段生育率與總和生育率（2000—2018年）

2018年韓國新生嬰兒為32.69萬人，比2017年減少3.09萬人。從各年齡段來看，35—39歲的生育率首次超過25—29歲。女性平均生育年齡也從2010年的31.26歲提高到2015年的32.34歲，2018年則進(jìn)一步增至32.8歲。根據(jù)韓國統(tǒng)計(jì)廳《2018年人口動態(tài)調(diào)查》的數(shù)據(jù)，韓國女性第一胎平均生育年齡為31.9歲，二胎為33.6歲，三胎為35.1歲，四胎以上為36.7歲。分析認(rèn)為，將結(jié)婚年齡推遲至工作穩(wěn)定之后的社會趨勢，導(dǎo)致晚婚成為韓國社會的普遍現(xiàn)象，進(jìn)而對生育率產(chǎn)生影響①???, 『?? ? ?? ??? ?? ??』, 『??????』, 2017? 243? 29-46?.。

（三）家庭人口數(shù)和“子女價(jià)值”

近年來，韓國家庭人口數(shù)量呈增長趨勢。但在普通家庭中，獨(dú)居的家庭數(shù)也在增加。數(shù)據(jù)顯示，2000年時(shí)平均家庭人口數(shù)為3.1人，但從2015年起就一直穩(wěn)定在2.5人，2018年進(jìn)一步降至2.4人（見表2）。

表2 分年度家庭人口數(shù)（人）

根據(jù)對已婚女性理想子女?dāng)?shù)的調(diào)查，已婚女性平均理想子女?dāng)?shù)已經(jīng)從2015年的2.25個降至2018年的2.16個，但實(shí)際生育子女?dāng)?shù)卻為1.75個，比理想子女?dāng)?shù)少0.41個（見圖2）。即使考慮今后生育計(jì)劃的干預(yù)效果，仍比理想子女?dāng)?shù)少0.24個。這也說明當(dāng)前韓國女性生育意愿仍然難以充分實(shí)現(xiàn)②???, 『?? ?? ??? ?? ??』, 『??????』, 2018? ?268? 35-46?.。調(diào)查中對理想子女?dāng)?shù)表示“不知道”的比例也有所增加。此外，韓國還以已婚女性和未婚男女為調(diào)查對象，對子女價(jià)值(Value of Children)進(jìn)行了調(diào)查。所謂子女價(jià)值，是指子女在滿足父母的需求上所體現(xiàn)的功能或功用。已婚女性對成為父母和子女價(jià)值更傾向于贊成；而未婚女性與男性相比，對成為父母和子女價(jià)值贊成的比率有所減少（見表3）。因此，有必要研究未婚女性對成為父母和子女價(jià)值的看法。

圖2 有不同理想子女?dāng)?shù)的已婚女性(15—49歲)的分布（%）

表3 已婚女性、未婚男女對子女價(jià)值的觀點(diǎn)（%）

（四）影響低生育率政策效果的原因分析

為解決低生育率問題，韓國出臺并實(shí)施了多項(xiàng)促進(jìn)生育和育兒的政策并投入了巨大財(cái)力，但總和生育率仍呈不斷下降趨勢，且無任何提高的跡象。因此，與政策執(zhí)行相比，韓國更需要深入研究韓國社會的新變化與新動向。從根本上來說，與其用政策和預(yù)算不足來解釋這一問題，不如從更為深入的人口學(xué)、價(jià)值觀、社會經(jīng)濟(jì)因素以及社會政策因素等多個方面來尋找答案。

第一，早期國家生育控制政策的影響。20世紀(jì)80年代初期，韓國實(shí)施生育控制政策，導(dǎo)致每年新生嬰兒數(shù)量從原來的70—80萬人下降到20世紀(jì)90年代的60多萬人，這一政策影響至今。當(dāng)時(shí)的新生嬰兒現(xiàn)在正值28—34歲的結(jié)婚和生育適齡期，數(shù)據(jù)顯示，30—34歲的育齡女性人口數(shù)和各生育年齡段產(chǎn)婦的新生兒數(shù)均呈現(xiàn)下降趨勢，尤其是結(jié)婚登記總量不斷減少，50歲以下的未婚率也呈現(xiàn)增長趨勢。換言之，未婚、獨(dú)居、沒有子女的女性正在急劇增加。此外，第一胎的生育年齡也從1993年的26.2歲增至2017年的31.6歲。通常而言，在生育一胎之后再次生育的幾率也更低。因此，隨著適婚人口數(shù)量下降、婚后生育第一胎年齡的提高，生育多胎的可能性也就更加受限。

第二，社會文化因素的影響。社會規(guī)范、價(jià)值觀以及社會態(tài)度對結(jié)婚、生育、家庭以及子女的意識和行為的影響屬于社會文化因素。女性的結(jié)婚和生育行為會受到社會對女性社會活動的認(rèn)識、女性家庭角色的社會規(guī)范、對女性的成就期待以及對子女的偏愛等因素的影響。隨著傳統(tǒng)的大家庭逐漸被核心家庭取代、子女?dāng)?shù)減少，女性經(jīng)濟(jì)活動增加（見圖3）。在自我經(jīng)歷比結(jié)婚更為重要的整體社會環(huán)境中，女性晚婚或不婚的現(xiàn)象日益明顯。而且，即使已婚女性也因家庭和工作難以平衡、家庭內(nèi)部兩性平等仍未實(shí)現(xiàn)等因素而導(dǎo)致生育和養(yǎng)育面臨諸多困難。這些社會因素進(jìn)一步加劇晚婚和不婚現(xiàn)象，結(jié)婚和生育被認(rèn)為是一種選擇，而不是必需。

第三，經(jīng)濟(jì)因素的影響。隨著受教育水平的提高，對收入水平的期待也隨之上升。然而，若無法維持相應(yīng)的就業(yè)或經(jīng)濟(jì)活動則結(jié)婚就存在困難，生育也自然成為一個更為困難的決定。此外，結(jié)婚所需的基本生活以及居住等費(fèi)用的增長也讓更多人傾向于選擇晚婚或不婚。從實(shí)際來看，養(yǎng)育子女的成本較過去有大幅提高，養(yǎng)育子女變得更加艱難，許多人因此不愿生育。因此，結(jié)婚和生育的經(jīng)濟(jì)成本也是人們選擇不婚和不育的原因。

三、韓國生育政策的發(fā)展過程

本部分以2006年以來韓國中央政府實(shí)施的階段性生育政策基本計(jì)劃為基礎(chǔ)，介紹了韓國生育政策的主要內(nèi)容。為了考察韓國生育政策的背景和基本方向，先介紹同一時(shí)期先后制定的健康家庭基本計(jì)劃與低生育率和高齡社會基本計(jì)劃，再介紹各項(xiàng)中長期保育計(jì)劃、育兒教育五年計(jì)劃以及兒童政策基本計(jì)劃。這些基本計(jì)劃可以看作是韓國為解決低生育率問題并加強(qiáng)培養(yǎng)兒童而做出的一系列努力。

圖3 1990—2019年韓國女性的經(jīng)濟(jì)活動參與率（占15歲以上女性的比例%）

（一）健康家庭基本計(jì)劃與低生育率和高齡社會基本計(jì)劃

2005年，韓國制定《健康家庭基本計(jì)劃與低生育率和高齡社會基本計(jì)劃》（以下簡稱《基本計(jì)劃》）的社會背景是生育率偏低（總和生育率僅為1.08）、家庭形態(tài)變化、家庭價(jià)值觀改變導(dǎo)致的“家庭功能削弱”，故《基本計(jì)劃》是針對養(yǎng)育成本增長、結(jié)婚和生育年齡變化、工作和家庭平衡困難、傳統(tǒng)婚姻和子女觀削弱導(dǎo)致的低生育率等社會問題所采取的應(yīng)對措施①???, 『‘???·???? ????: 2006-2010’? ??? ??』, 『????』, 2006? 1? 24-33?.。這一時(shí)期，韓國一人和雙職工家庭不斷增加，離婚導(dǎo)致的單親家庭和再婚家庭亦不斷增加②??? ?, 『????????? ????? ????』, 『?????????』, 2013? 31? 4? 83-96?.。個人主義價(jià)值觀的日益盛行，不僅讓結(jié)婚變成一種選擇，也使離婚越來越為社會所接受。對生活質(zhì)量的關(guān)注提高了人們對幸福生活和家庭的期待。此外，因傳統(tǒng)的大男子主義思想以及家庭內(nèi)部傳統(tǒng)的性別角色，導(dǎo)致女性照護(hù)負(fù)擔(dān)過重，并出現(xiàn)照護(hù)空缺和虐待兒童等不良社會現(xiàn)象③???, 『?2? ???·???? ???? ?? ??? ??』, 『??????』 2011? 172? 5-10?.。基于這一背景，《基本計(jì)劃》將目標(biāo)確定為“恢復(fù)家庭功能”和“營造鼓勵生育和養(yǎng)育的社會環(huán)境”，旨在積極創(chuàng)造促進(jìn)恢復(fù)家庭功能的社會環(huán)境和家庭文化，為偏離傳統(tǒng)家庭功能的社會現(xiàn)象回歸正常化奠定基石。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，《基本計(jì)劃》的重點(diǎn)是為環(huán)境脆弱家庭建立支持體系，具體措施是建立生育和養(yǎng)育的社會體系，擴(kuò)充保育服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施及調(diào)整政策供給的性質(zhì)。

2010年，第一次《基本計(jì)劃》實(shí)施完成。韓國中央政府在對計(jì)劃實(shí)施后的社會變化和政策成就進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上制定了第二次《基本計(jì)劃》。第一次《基本計(jì)劃》實(shí)施期間，盡管韓國生育率略有上升，但并未回升到原有水平。家庭價(jià)值觀和家庭形態(tài)多樣化所導(dǎo)致的家庭功能弱化和矛盾現(xiàn)象還持續(xù)顯現(xiàn)。此外，男性的家務(wù)和育兒參與程度仍然微不足道。因而，可以認(rèn)為第一次《基本計(jì)劃》并未在營造健康家庭文化和家庭友好型社會環(huán)境上產(chǎn)生效果。

第二次《基本計(jì)劃》不再以特定弱勢家庭為中心，而是考慮到雙職工等所有家庭的特點(diǎn)，以滿足其差異化需求并減輕養(yǎng)育經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為目標(biāo)來制定支持方案。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)通過家庭、社區(qū)、國家的合作來增強(qiáng)父母的能力④?????, 『?2? ????????: 2011-2015』, ????????, 2011? 64-79?.。另外，在第二次《基本計(jì)劃》中，為了營造有利于生育和養(yǎng)育的環(huán)境，還設(shè)定了為父母提供個性化支持并改變社區(qū)意識的目標(biāo)，尤其是加強(qiáng)對工作女性的支持，積極響應(yīng)雙職工家庭養(yǎng)育子女的需求。

第一次和第二次《基本計(jì)劃》的方向均為營造工作和家庭平衡的職場和社會環(huán)境并提高家庭成員的能力，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支持來減輕育兒負(fù)擔(dān)并確保育兒的公共性。通過營造平衡工作與家庭的環(huán)境、擴(kuò)充育兒支持基礎(chǔ)，進(jìn)而提高父母對育兒的責(zé)任感并發(fā)揮養(yǎng)育子女的功能。

健康家庭基本計(jì)劃從以弱勢群體為中心轉(zhuǎn)變?yōu)楹w所有家庭的政策，既包括針對雙職工家庭的政策，也涵蓋了平衡家庭和工作的政策，力圖構(gòu)建生育友好型社會文化環(huán)境，努力改善婚姻文化、孕產(chǎn)婦關(guān)懷文化以及促進(jìn)兩性平等家庭文化。然而，因急劇下降的生育率和加速的高齡化，對第一次低生育率與高齡化社會基本計(jì)劃(2006—2010年)與第二次低生育率與高齡化社會基本計(jì)劃(2011—2015年)的政策評估結(jié)果表明，其仍然有待改善。應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化的政策不能僅從短期出發(fā)，更需從長遠(yuǎn)的角度去尋找社會結(jié)構(gòu)性原因（就業(yè)、教育、居住等）并制定相應(yīng)的政策。最為重要的是，第三次低生育率與高齡化基本計(jì)劃（2016—2020年）執(zhí)行期間正是勞動年齡人口減少并進(jìn)入高齡社會之時(shí)，作為應(yīng)對人口懸崖危機(jī)的最后黃金期，需要集中全社會力量來實(shí)施應(yīng)對政策，以期達(dá)到政策目標(biāo)①???, ???, 『???????????? ?? ??? ?? ??』, 『??????』, 2018? 258? 41-61?.。

從2016年開始實(shí)施的第三次低生育率與高齡化基本計(jì)劃（2016—2020年）加強(qiáng)了為各類家庭形態(tài)及不同家庭生命周期提供服務(wù)支持。家庭、工作單位與社區(qū)均被納入旨在平衡工作和家庭以及照護(hù)的政策范圍，以尋求社會層面的支持。

（二）中長期保育基本計(jì)劃

中長期保育基本計(jì)劃是根據(jù)《嬰幼兒保育法》制定的五年實(shí)施規(guī)劃。2006年第一次《中長期保育基本計(jì)劃（2006—2010年）》制定，2008年新政府成立并公布了反映新國情理念和保育政策環(huán)境變化的《關(guān)愛兒童計(jì)劃（2009—2012年）》，2012年制定了第二次《中長期保育基本計(jì)劃（2013—2017年）》，目前實(shí)施的是第三次《中長期保育基本計(jì)劃（2018—2022年）》。

第一次中長期保育基本計(jì)劃的基本目標(biāo)是為公共保育和提高保育服務(wù)質(zhì)量奠定基礎(chǔ)，2009年的關(guān)愛兒童計(jì)劃則是基于需求的普遍性，為滿足個性化支持而實(shí)現(xiàn)保育服務(wù)的多樣化。第二次中長期保育基本計(jì)劃將保育費(fèi)用支持和家庭養(yǎng)育津貼的政策對象擴(kuò)大至所有年齡人群，強(qiáng)調(diào)保育中的國家責(zé)任。同時(shí)，重視對保育服務(wù)的質(zhì)量管理以促進(jìn)需求者對保育服務(wù)的參與和信任。第三次中長期保育基本計(jì)劃旨在提供優(yōu)質(zhì)保育服務(wù)并提升幼兒園公共性和可信賴度，提高父母的養(yǎng)育能力，擴(kuò)大對保育和養(yǎng)育的社會責(zé)任，構(gòu)建為嬰幼兒幸福成長而共同努力的社會②???, 『?3? ????? ????(2018-2022)? ?? ??』, 『??????』, 2018? 55? 24-31?.。

第一次中長期保育基本計(jì)劃奠定了公共保育的基礎(chǔ)，2009年的關(guān)愛兒童計(jì)劃又為各類需求者提供了個性化保育服務(wù)，兩者成為提高保育服務(wù)可獲得性的基石。第二次計(jì)劃尋求以費(fèi)用支持的普遍化和保育服務(wù)的開放性來加強(qiáng)保育服務(wù)的公共性，通過改善保育服務(wù)體系來提高服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)維持對個性化需求的支持。第三次中長期保育基本計(jì)劃的目標(biāo)是大力推進(jìn)第二次計(jì)劃強(qiáng)調(diào)的“加強(qiáng)保育服務(wù)公共性和提高保育服務(wù)質(zhì)量”，繼續(xù)擴(kuò)大對父母養(yǎng)育的支持，努力改善保育服務(wù)在量和質(zhì)兩個方面低滿意度的狀況③???, 『?3? ??? ?? ???? ??: ??? ??』, 『????』, 2018? 233? 47-52?.。

（三）幼兒教育發(fā)展五年基本計(jì)劃

2012年，韓國修訂并頒布實(shí)施《幼兒教育法》，把“幼兒教育中長期政策目標(biāo)及方向五年規(guī)劃”法制化，并明確了基本計(jì)劃的制定和執(zhí)行責(zé)任主體。同時(shí)，隨著“育兒教育的先進(jìn)化推進(jìn)計(jì)劃”的具體措施實(shí)現(xiàn)法制化，相關(guān)政策得以持續(xù)推進(jìn)。自2013年3月起，無論監(jiān)護(hù)人收入水平高低，幼兒園及托兒所所有兒童均可享受幼兒學(xué)費(fèi)支持（適用共同教育課程），這為免費(fèi)保育政策的制定和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也與大部分OECD成員國構(gòu)建的幼兒教育體制（3—5周歲幼兒免費(fèi)公共教育制度）一致①??? ???????, 『?????? 5?? ??』, 『??????』, 2013? 38? 44-51?.。

政府通過將免費(fèi)教育法制化、擴(kuò)大幼兒學(xué)費(fèi)支持等措施，努力持續(xù)提高幼兒教育的數(shù)量和質(zhì)量以及減輕家長負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，通過保障家長知情權(quán)和幼兒園選擇權(quán)、建立運(yùn)營委員會（家長與教員組成）加強(qiáng)幼兒園運(yùn)營透明性與責(zé)任感、延長公立幼兒園園長任期與公開招聘優(yōu)秀人才等，為“幼兒教育現(xiàn)代化”打下了基礎(chǔ)。盡管如此，因公私立幼兒園建立和發(fā)展不均衡造成的需求問題、公立幼兒園分年齡編班不周到等問題，極有必要改善幼兒園的薄弱環(huán)節(jié)。

因此，為了加強(qiáng)免費(fèi)教育的基礎(chǔ)并促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展、推進(jìn)現(xiàn)代化幼兒教育的相關(guān)政策及履行幼兒教育發(fā)展五年計(jì)劃規(guī)定的法律義務(wù)，教育科學(xué)技術(shù)部（現(xiàn)為教育部）在2013年2月制定了“第一次幼兒教育發(fā)展五年計(jì)劃（2013—2017年）”。第一次幼兒教育基本計(jì)劃旨在通過加強(qiáng)教育過程與課后作業(yè)的基礎(chǔ)、提高幼兒園運(yùn)營效率、提升教育專業(yè)化和職業(yè)自豪感以及加強(qiáng)支持體系，最終達(dá)到提供優(yōu)質(zhì)教育的目的。由此擴(kuò)大幼兒教育的機(jī)會并減輕家長的負(fù)擔(dān)，以及改善幼兒教育的環(huán)境基礎(chǔ)并實(shí)現(xiàn)對幼兒教育的“國家完全責(zé)任制”。

隨著社會變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，幼兒教育模式也需隨之發(fā)生改變，需要創(chuàng)造家長與社區(qū)合作的幼兒教育環(huán)境。嬰幼兒時(shí)期的經(jīng)歷會對個人產(chǎn)生終身影響，故為了消除人生起點(diǎn)上的教育差距，必須加強(qiáng)幼兒教育。近年來，盡管幼兒教育已經(jīng)普及且在數(shù)量上有明顯增長，但仍需要進(jìn)一步擴(kuò)大國家對幼兒教育的責(zé)任②??? ???????, 『???? ????』, ??????, 2018? 9-16?.。

在第二次幼兒教育改革方案中，繼續(xù)加強(qiáng)了第一次方案所強(qiáng)調(diào)的幼兒教育中的國家責(zé)任，并把教育文化改革作為未來藍(lán)圖。與此同時(shí)，為了具體措施的落實(shí)，改革方案強(qiáng)調(diào)了不同利益攸關(guān)方之間綜合性、體系化的支援體系的構(gòu)建。

（四）兒童政策基本計(jì)劃

由于家庭的變化導(dǎo)致兒童成長的條件與傳統(tǒng)的社會背景不同，對兒童需要細(xì)致的政策考量，在這樣的背景下制定的兒童政策基本計(jì)劃，其具體目標(biāo)在于提高兒童的幸福感。為了創(chuàng)造尊重兒童權(quán)利并使其能夠享受安全、健康生活的社會環(huán)境，計(jì)劃提出了在非法領(lǐng)養(yǎng)、兒童虐待等不利情況下保護(hù)兒童的具體措施，并正在對由于雙職工家庭增加而導(dǎo)致被放任的兒童增加的情況以及課后照護(hù)服務(wù)體系完善等進(jìn)行整頓。此外，為了使兒童獲得尊重與幸福，計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了以加強(qiáng)家庭養(yǎng)育力量為實(shí)踐基礎(chǔ)，并強(qiáng)調(diào)通過落實(shí)計(jì)時(shí)保育、養(yǎng)育津貼、兒童照護(hù)服務(wù)，讓父母認(rèn)知到養(yǎng)育的責(zé)任③???, 『?1? ????????(2015-2019?) ??? ??』, 『??????』, 2018? 258? 72-94?.。

四、韓國生育政策評價(jià)及其對中國的啟示

（一）低生育率政策評價(jià)

通過政府為應(yīng)對低生育率和家庭功能弱化而制定的推進(jìn)計(jì)劃的變化，可以看出韓國低生育率政策的歷史走向。尤其是2006年之后，女性家庭部、福祉部、企劃財(cái)政部等部門制定了聯(lián)合計(jì)劃，為恢復(fù)家庭功能推出了多種支援政策，其支援對象和內(nèi)容從以弱勢階層為中心的初期支援逐漸擴(kuò)大到所有家庭，改變了2005年之前韓國并未意識到家庭變化是一個嚴(yán)重問題的情況。這些計(jì)劃對解決韓國家庭與育兒問題更具針對性，并推動了政府積極出臺相應(yīng)政策。

韓國政府的家庭與育兒政策的走向具體表現(xiàn)如下。2006年到2011年間，首次制定了健康家庭基本計(jì)劃與低生育率和高齡社會基本計(jì)劃，并以5年為周期，這可以稱之為恢復(fù)家庭功能、減輕父母養(yǎng)育負(fù)擔(dān)的“奠基時(shí)期”。在這一時(shí)期，為創(chuàng)造工作與家庭平衡的企業(yè)文化，政府引進(jìn)了配偶休產(chǎn)假、育兒期工作時(shí)間的縮短等政策。隨著2009年新政府執(zhí)政，其修訂并實(shí)施了嬰幼兒保育相關(guān)的關(guān)愛兒童計(jì)劃，與之前的中長期保育基本計(jì)劃不同，其方向轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿鞣N“需求者為中心的個性化保育支援”為基礎(chǔ)，父母負(fù)有養(yǎng)育責(zé)任，但保育的空缺由國家提供支援。其中，代表性的政策是為支持在家庭養(yǎng)育嬰幼兒的父母而向其提供家庭養(yǎng)育津貼。2011至2012年是制定并實(shí)施第二次健康家庭基本計(jì)劃與低生育率和高齡社會基本計(jì)劃的時(shí)期，其特征是制定了普遍性的家庭保育空缺支援和減輕養(yǎng)育費(fèi)用負(fù)擔(dān)的政策。在此時(shí)期，韓國社會由于女性的經(jīng)濟(jì)活動增加和養(yǎng)育費(fèi)用負(fù)擔(dān)沉重，結(jié)婚、懷孕、生育的形態(tài)發(fā)生了變化，隨著子女的保育空缺與作為育兒替代方式的私人教育等增加了養(yǎng)育費(fèi)用支出，養(yǎng)育的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重，不再生育子女等現(xiàn)象出現(xiàn)并進(jìn)入了惡性循環(huán)。因此，為了切斷低生育率和養(yǎng)育負(fù)擔(dān)的惡性循環(huán)，政府實(shí)施了“各種養(yǎng)育費(fèi)用支援”的方法并擴(kuò)大了受助對象的范圍，同時(shí)制定了“為參與經(jīng)濟(jì)活動的女性創(chuàng)造減輕養(yǎng)育負(fù)擔(dān)的環(huán)境”的政策。具體而言，這些政策包括減輕0—2歲保育費(fèi)負(fù)擔(dān)（2012年）與5周歲無償教育支援（2012年）、擴(kuò)大兒童照護(hù)服務(wù)及家庭養(yǎng)育津貼支援對象、為了保育服務(wù)時(shí)間的多樣化而擴(kuò)大實(shí)施時(shí)間延長型保育服務(wù)等。

2013年，韓國政府制定了第二次中長期保育基本計(jì)劃。為了緩解養(yǎng)育費(fèi)用的負(fù)擔(dān)，該計(jì)劃大幅提高了費(fèi)用支援，并實(shí)施了國家共同參與育兒的政策以穩(wěn)定多種形式的保育和幼兒教育服務(wù)，具體包括家庭養(yǎng)育津貼、0—2歲保育費(fèi)支援、3—5歲無償教育支援，對機(jī)構(gòu)和家庭養(yǎng)育的所有兒童提供支援等。此外，給所有兒童提供費(fèi)用支援的同時(shí)，擴(kuò)大了對保育服務(wù)的信息開放，確保保育的公共性和加強(qiáng)父母對育兒的權(quán)利與義務(wù)的認(rèn)識，并根據(jù)保育服務(wù)的開放化制定了提高保育服務(wù)質(zhì)量的方案。

2014年，韓國加強(qiáng)了對在職父母的育兒支援，引入了懷孕期間縮短工作時(shí)間、延長產(chǎn)假和育嬰假、男性育嬰假支援（“父親月”）等各種制度，進(jìn)一步完善以需求者個性化需要為中心的保育支持體系。此外，為落實(shí)“認(rèn)可兒童權(quán)利，追求幸福”的方案，政府通過“加強(qiáng)父母的力量”等措施增強(qiáng)父母養(yǎng)育子女的能力。

2016年，韓國進(jìn)一步引入了個性化保育制度，并突出了計(jì)時(shí)保育、養(yǎng)育津貼支援、兒童照護(hù)服務(wù)的充實(shí)、加強(qiáng) “父母承擔(dān)健康養(yǎng)育責(zé)任”等政策。此外，為了使參加工作的女性在需要養(yǎng)育支援期間可以安心利用保育設(shè)施，政府通過“擴(kuò)充公共保育設(shè)施”與“保育設(shè)施的質(zhì)量管理”等政策改善了保育設(shè)施。

韓國政府自15年前已將應(yīng)對低生育率與高齡化問題設(shè)定為國家議題，并在2005年制定了低生育率與高齡社會基本法，同時(shí)成立了高齡社會委員會①???, 『?3? ????????? ??? ??? ??? ?? ??? ??: ?????? ????』, 『??????』, 2016? 232? 6-17?.。隨后，以“創(chuàng)造有利于生育與養(yǎng)育的環(huán)境并構(gòu)建高齡社會應(yīng)對體系”為目標(biāo)實(shí)施了第一次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃（2006—2010年）；第二次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃（2011—2015年）的目標(biāo)為“逐漸恢復(fù)生育率并建立高齡社會應(yīng)對體系”；在第三次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃（2016—2020年）中，強(qiáng)調(diào)了過去10年之間加強(qiáng)了對生育與養(yǎng)育的國家和社會責(zé)任，并對低生育率政策的具體成就進(jìn)行了總結(jié)，具體劃分為結(jié)婚支援、懷孕生育醫(yī)療費(fèi)支援、對生育的社會保護(hù)、保育照護(hù)、工作和家庭平衡支援等，通過政策評估所得到的啟示總結(jié)如下（見表4）：

表4 低生育率應(yīng)對政策實(shí)施成就及啟示（2006—2015年）

資料來源：韓國保健福利部：《第三次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃(2016—2020年)》，韓國保健福利部出版社，2015年。

韓國政府為了在全國各地推進(jìn)低生育率與高齡社會基本計(jì)劃，在第一次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃（2006—2010年）期間，總投入資金達(dá)到約42兆韓元，在第二次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃（2011—2015年）內(nèi)總投入資金達(dá)到約110兆韓元。其中，在第一次基本計(jì)劃內(nèi)低生育率相關(guān)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到約20兆韓元，在第二次基本計(jì)劃的低生育率相關(guān)經(jīng)費(fèi)達(dá)到約61兆韓元。在第三次低生育率與高齡社會基本計(jì)劃（2016—2020年）期間，計(jì)劃總投入為198兆韓元，其中，低生育率相關(guān)經(jīng)費(fèi)達(dá)到約108兆韓元，超過了第一次和第二次的投入總和（見表5）。

表5 低生育率與高齡社會基本計(jì)劃的各年度財(cái)政投入規(guī)模（兆韓元）

（二）未來改革方向

在韓國，結(jié)婚和生育年齡越來越高，30—34歲的育齡期女性急劇減少。特別是，韓國的婚姻件數(shù)從2011年的32.09萬件迅速減少到2017年的歷史最低值，即26.04萬件，預(yù)計(jì)這一趨勢會持續(xù)下去。因?yàn)椴唤Y(jié)婚，所以生育的概率也會相應(yīng)減少。即使結(jié)婚，生育第一胎的年齡也在提高，生育兩胎以上的情況也隨之減少。另外，正如上文所示，非婚等單人家庭的增加亦導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)的變化，對規(guī)范的家庭和結(jié)婚的傳統(tǒng)認(rèn)識正在轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人為中心的價(jià)值觀。因此，圍繞這一問題的家庭內(nèi)部矛盾也越來越多。此外，即使女性的社會經(jīng)濟(jì)活動增加，育兒和家務(wù)負(fù)擔(dān)仍然更多是被視為女性的責(zé)任，這也影響了女性的生育意愿。

為此，2005年，韓國成立了低生育率和老齡化社會委員會，以制定和協(xié)調(diào)低生育率政策，并通過3項(xiàng)低生育率和老齡化社會基本計(jì)劃實(shí)施了低生育率應(yīng)對政策。其中，第一次基本計(jì)劃將重點(diǎn)放在創(chuàng)造有利于生育和養(yǎng)育的環(huán)境，第二次基本計(jì)劃則著重于減輕生育和養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，而第三次基本計(jì)劃則克服了之前以生育和養(yǎng)育政策為主的局限性，向居住、工作、生活均衡等能夠解決低生育率根本原因的方向謀求模式轉(zhuǎn)變。此外，作為根本模式的轉(zhuǎn)變，新的基本計(jì)劃強(qiáng)調(diào)從以往基于生育率的政策向改善生活質(zhì)量并尊重個人選擇和生活的以人為中心的政策轉(zhuǎn)變，旨在改變影響生育的外在環(huán)境。

韓國的低生育率問題嚴(yán)重，考慮到總和生育率與未婚率，韓國的前景并不光明。特別是在目前婚姻和生育被認(rèn)為是負(fù)擔(dān)和犧牲的情況下，結(jié)婚率和生育率很難改善。如果為未婚者改進(jìn)各種現(xiàn)有的條件使結(jié)婚能夠?qū)Ω纳破渖钯|(zhì)量產(chǎn)生積極影響，并通過國家或社會的支持減輕已婚者的生育和養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，則有望緩解韓國目前面臨的低生育率問題。在這個意義上，第三次低生育率基本計(jì)劃已宣布向以人為中心的模式轉(zhuǎn)變，并制定了關(guān)于加強(qiáng)對晚婚和非婚的責(zé)任分擔(dān)與對生育的社會責(zé)任分擔(dān)等具體計(jì)劃，這超越了以往提高總和生育率的目標(biāo)，旨在通過長期性、綜合性方式創(chuàng)造能夠生育并養(yǎng)育子女的環(huán)境。因此，未來的低生育率應(yīng)對政策不僅涉及懷孕和生育，還應(yīng)擴(kuò)張到結(jié)婚支援領(lǐng)域。

盡管韓國過去15年針對低出生率采取了一系列政策，但生育率并未得到顯著提高。作為對以前政策的反思，本文指出問題在于政策焦點(diǎn)只放在了生育率之上，并未直視能夠解決問題的中長期政策。目前正在進(jìn)行第三次低生育率高齡化計(jì)劃的重組工作，可見現(xiàn)行政策正在努力從生育率中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶橹行牡哪Ｊ健Ｒ虼耍磥淼蜕收叩牟呗詰?yīng)該更著重于社會的結(jié)構(gòu)性問題，例如雇傭、居住、性別平等等問題，而不是僅僅關(guān)注低生育率或生育率數(shù)值。與此同時(shí)，應(yīng)指定這些生育政策的總負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)中央政府和地方政府項(xiàng)目的連貫性，并區(qū)分重點(diǎn)項(xiàng)目和特定項(xiàng)目，統(tǒng)一制定政策目標(biāo)并予以執(zhí)行。

（三） 對中國的啟示

在過去15年里，隨著新生兒數(shù)量的減少，中國亦陷入低生育率的苦惱之中。即使全面廢除“一胎”政策并在2016年之后實(shí)施了全面放開二胎政策，但此后生育率的增長仍然低于預(yù)期，中國新生兒數(shù)在2017年和2018連續(xù)減少。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，新生兒數(shù)從2016年的1786萬減少到2017年的1723萬，2018年再次減少到1523萬，比2017年減少了200萬。據(jù)推測，2019年上半年大多數(shù)省市的新生兒數(shù)減少了10%—20%。

雖然中央和地方政府先后制定對策，但似乎不太可能輕易地?cái)[脫“低生育率陷阱”。即使從2020年開始完全解除生育限制，生育率也不大會回升。其中，最重要的原因是推動女性生育自愿性的公共體制（家庭政策）相當(dāng)貧乏。根據(jù)Kamerman和Kahn的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，家庭政策包括育兒津貼和減免稅優(yōu)惠等收入政策、育兒假政策等就業(yè)政策以及育兒服務(wù)和住房政策等社會服務(wù)，但在中國，以家庭為對象提供的各種福利和政策項(xiàng)目并沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行①Sheila B. Kamerman and Alfred J. Kahn, Family Change and Family Policies in Great Britain, Canada, New Zealand, and United States, Oxford, Clarendon Press, 1997, pp. 1-10.。因此，中國的政策目標(biāo)不能僅放在低生育率的改善，應(yīng)通過長期性、綜合性方式，創(chuàng)造有利于生育和養(yǎng)育子女的環(huán)境，進(jìn)而營造生育和養(yǎng)育的友好型環(huán)境。通過提升生活質(zhì)量以增強(qiáng)社會成員對未來生活的信心，中國的生育率有望能夠在一定程度上恢復(fù)。