關于重慶市地方性法規結構的研究報告

重慶市人大常委會研究室

地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家立法的重要補充。習近平總書記指出，要構建完備的法律規范體系，及時把黨的路線方針政策通過法定程序轉化為國家法律，以良法促進發展、保障善治、維護人民民主權利。為更好發揮地方性法規的實施性、補充性、探索性作用，以高質量立法筑牢地方治理的制度基石，重慶市人大常委會委托西南政法大學，從第三方視角研究重慶市地方性法規結構。其目標主要有三個：一是構建一套自檢自查的法規結構評估指標體系，以衡量地方性法規結構是否合理、科學;二是對重慶市現行有效地方性法規結構進行診斷，總結立法經驗，查找結構性問題并提出相應的立法建議;三是為地方立法機關更科學地制定年度立法計劃和五年立法規劃提供價值指引。現將研究報告的主要內容綜述如下：

一、地方性法規結構及其評估指標構建

（一）地方性法規結構的闡釋

地方性法規結構可以分為宏觀、中觀、微觀三個層面。宏觀結構指一個地方全部現行有效法規在我國法律規范體系中的位置以及對地方發展的回應。課題主要從重慶市地方性法規對上位法和重慶市經濟社會發展的回應展開研究。中觀結構指立法價值、立法內容、調整的社會關系具有相似性的多部地方性法規的組合，中觀結構層面研究注重同領域內地方性法規之間的協調統一和匹配度。微觀結構指一部具體的法規組成，包括法規的篇章布局、總分則的呼應、法條間的銜接等要素，強調一部法規的內在立法邏輯對立法問題的解決。

把握好地方立法在我國法律規范體系中的定位并清晰提煉本地立法需求，才能進一步確定地方性法規的中觀結構。在宏觀結構和中觀結構穩定的基礎上，微觀結構才能做到更為精準。

（二）地方性法規結構評估指標的建構

地方性法規結構評估指標的設計必須與法規結構的基本屬性契合，即有效識別地方立法需求并著力平衡地方立法的供給和需求關系。

就宏觀結構而言，應著力把握新時代重慶的立法需求。即立法如何落實習近平總書記對重慶的戰略部署和滿足重慶發展的實際。2016年1月，習近平總書記視察重慶，提出“兩點”定位、“兩地”目標和“四個扎實”的要求;2018年3月，習近平總書記在全國“兩會”期間參加重慶代表團審議時發表重要講話，提出“兩高”目標和營造良好政治生態的要求;2019年4月，習近平總書記再次親臨重慶視察，提出發揮“三個作用”的殷切期望。2020年1月，在中央財經委員會第六次會議上，習近平總書記專題部署成渝地區雙城經濟圈建設，將其上升為國家戰略。習近平總書記作出的一系列重大戰略部署，是重慶市謀劃和推動經濟社會發展的重要遵循，也是重慶開展地方立法的重要遵循。宏觀結構的研究還需要把地方性法規置于整個國家法制體系中進行考察，即全面了解重慶市對國家層面立法的實施、創新、細化等立法狀態。

就中觀結構而言，地方性法規組合的效用可以通過法規的供給和需求關系進行考察。立法具有純公共產品屬性，其供給—需求曲線具有獨特性。中觀結構考察注重的是同領域內地方性法規之間的協調統一和匹配度，包括價值表述是否確切、內容確定是否得當、相關立法是否有效解決了實際問題等。

就微觀結構而言，主要屬于立法評估的內容，通常運用合法性、科學性、可操作性、適用性等標準進行判斷。

（三）地方性法規結構評估指標的內涵

地方性法規結構平衡，是指地方立法機關提供的立法數量能夠滿足社會總體需求，且法律制度能夠實現權利與義務的對等性，從而保障立法供給—需求的平衡，最終形成相對穩定的地方性法規結構。在著重評估地方性法規宏觀和中觀結構平衡的基礎上，本課題把評估標準劃分為回應平衡、價值平衡、內容平衡和效用平衡四個維度。

回應維度旨在考察重慶地方性法規作為一個整體在法律規范體系中的位置和作用，著重對法規宏觀結構的評估。價值維度、內容維度和效用維度針對的是法規的內部協調性，著重對法規中觀結構的評估。合法性、科學性、可操作性、適應性著重對法規微觀結構的評估，以單件法規的立法質量和施行效果為評估內容（表1）。

具體而言，回應平衡是地方性法規對重要立法的回應程度。其三級指標包括：1.“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標、發揮“三個作用”的立法量，考察法規結構中中央對重慶市發展定位的立法比例，以此明確立法計劃和立法規劃的編制;2. 經濟社會發展重大問題的立法回應，解決“兩不愁三保障”突出問題的立法回應，考察重慶市運用立法解決發展重大問題和貧困問題的力度;3. 實施立法的完成度，考察重慶市人大及其常委會對實施立法的完成度，同時結合重慶市具體情況加以判斷。

價值平衡是考察地方性法規結構的價值構成合理性和對應性，其三級指標包括：1. 弘德立法量，考察重點立法領域之一的立法數量，也是未來地方立法重心之所在;2. 社會主義核心價值觀入規量，考察重慶市地方性法規對中央要求社會主義核心價值觀入規的響應;3. 法規結構價值的概括度，考察法規結構價值是否能夠反映這類法規的共同價值。

內容平衡是考察法規結構內容的確定是否得當，三級指標包括：1. 法規結構內容的概括度，即法規是否大致涵蓋了本地各領域發展所需;2. 法規結構重心與經濟社會發展重心的契合，考察法規資源集中領域是否能夠及時跟進經濟社會發展的重心，確保立法資源的最優配置;3. 法規內容的創新合理性，考察的是法規內容的創新是否符合法律保留原則，創新領域的集中度是否與重慶市經濟社會發展所需相一致。

效用平衡是考察法規結構對立法機關的啟示效用，三級指標包括：1. 立法形式豐富度（條例與決定比重），考察立法機關是否多元化地應用立法形式配置立法資源;2. 年度合理立法量，通過對直轄以來立法規律的探索，提煉出符合以往規律的立法數量區間供立法機關參考;3. 立法補足功效，考察其他省市地方性法規結構對重慶的參考借鑒價值。

合法性是考察法規的內容和立法程序是否合法，是否與上位法沖突。

科學性考察的是法規相關概念是否準確，邏輯結構是否嚴密，立法技術是否規范，條文表述是否簡明等。

可操作性考察的是制度設計、配套細則以及執法條件，三級指標可以分為：1. 制定的制度和措施是否明確、具體、可行;2.是否制定了配套實施細則;3. 執法機構是否健全、執法隊伍是否建立、執法經費是否充足等。

適應性考察的是法規是否與重慶的社會經濟發展形勢相適應，是否具有地方特點，是否充分發揮了重慶該方面的優勢或者改進彌補了存在的缺陷，所規定的措施和手段是否適當、必要等。

構建地方性法規結構評估指標體系，主要是為立法機關評估地方性法規結構的合理性提供一套參照標準，及時反映法規結構狀態，并協助立法機關調整法規結構。同時，合理的法規結構有利于執法和司法機關的適用以及社會公眾的查詢。應用地方性法規結構評估指標體系，可以根據評估目的的差異對評估指標進行不同權重的賦分。如果以評估宏觀結構為主，則可以賦予回應性指標更多權重;如果以評估中觀結構為主，則可以賦予價值性指標、內容性指標和效用性指標更多權重。不論側重哪一個評估對象，指標都必須全面，但是權重可以靈活調適。

二、重慶市地方性法規整體結構特征

（一）數量相對穩定

重慶市制定地方性法規的數量總體上保持了相對穩定。1997年重慶成為直轄市，為保證重慶社會經濟等方面工作的正常運轉，市一屆人大一次會議作出在過渡時期內繼續適用四川省和原四川省重慶市地方性法規的決定，這一時期，重慶市法規數量急劇增加。到2000年底，共“移植”四川省和原重慶市地方性法規88件，占當時重慶市地方性法規總量的一半多。2001年1月，重慶市適用四川省和原重慶市地方性法規的過渡時期結束。

此后，重慶市立法速度趨于穩定，年均制定量為6.8件（比較特殊的年份是2007年，制定11件;2014年、2017年均為3件）。這一特征說明前期立法供給相對飽和，后期無需大量供給，而以補充和修改完善為主。

相較法規制定而言，重慶市地方性法規修改任務更為繁重，由重慶市人大及其常委會頒布的現行有效的198件地方性法規，有123件被修改過，14件自治條例和單行條例中4件被修改過，總修改比例約為60%，說明現行過半法規都具有延續性。

自1997年至2002年的五年，為了形成法規結構而以填補式制定法規為主。自2002年至今，立法活動以法規修改為主，但是修改量與制定量的差距逐漸縮小，說明法規在經過大量修改后已能夠適應新的經濟社會發展需要，而后制定和修改都將成為主要立法活動。

（二）供給偏好明確

自1997年至2019年2月，重慶市地方性法規結構趨于穩定，具有重慶特色（圖1）。重慶市現行有效的地方性法規供給重心突出，供給偏好較為明確。具體來說，現行有效的地方性法規主要集中在財政經濟和社會建設領域，前者約占總量的29.3%，后者約占總量的22.7%，二者共約占立法總量的52%。這說明重慶市立法者更為關注財政經濟和社會建設領域的發展。相較而言，資源環境和城鄉建設分別約占9.6%和8.6%，說明資源環境和城鄉建設類法規并非立法重點領域。此外，根據重慶市特殊需求制定相關法規，如三峽移民、庫區發展相關法規。自治縣人大及其常委會也根據當地突出矛盾制定相關自治條例或者單行條例，如飲用水水源保護條例、旅游發展條例、礦產資源管理條例等。總之，重慶市地方性法規總體結構基本輪廓已成型，但是仍需集中立法資源解決新時代面臨的新問題，保障改革發展順利進行。

（三）結構重心轉移

從時間上看，重慶市地方性法規以財政經濟和社會建設類法規為重心的基本格局未變，其他領域法規根據社會發展情況略有變化。具體來說，1997年至2001年，結構重心為財政經濟類（38件）、社會建設類（31件）和科教文衛類（16件）;2002年至2006年，結構重心為財政經濟類（32件）、社會建設類（23件）和科教文衛類（16件），但是財政經濟類和社會建設類法規的總量低于前一時期;2007年至2011年，法規結構重心為財政經濟類（50件）、社會建設類（37件）和國家機關類（17件），國家機關類法規首次超過科教文衛類法規，說明立法機關開始重視公權力運行的規范性，同時，財政經濟類立法量達到歷史高峰值。2012年至2016年，法規結構重心又回歸于財政經濟類（27件）、科教文衛類（13件）和社會建設類（12件）;2017年至2019年，法規結構重心發生明顯變化，由財政經濟類（14件）、資源環境類（9件）和城鄉建設類（6件）構成，該階段重心的轉移與中央多次強調的綠色發展理念相契合，體現了地方立法對城鄉建設和資源環境保護的重視。另一轉變則是社會建設類法規內部的轉型，表現為從以往管理型立法向鼓勵型立法轉變，如制定全民健身條例、鼓勵公民見義勇為條例等，都是對弘德立法的積極回應。

（四）探索創新領域集中

探索創新立法指無直接上位法根據，地方立法機關根據立法需求進行的相關立法。具體到重慶市地方性法規中，科教文衛類法規探索創新占比54.6%;國家機關類法規探索創新占比51.8%;財政經濟類法規探索創新占比44.8%;民族自治類法規探索創新占比28.6%;城鄉建設類法規探索創新占比23.6%;社會建設類法規探索創新占比22.3%;資源環境類法規探索創新占比21.1%。國家機關類法規的探索創新體現在對少數民族地區的決定、對兩江新區的決定等，多針對具體問題并表現為“決定”的立法形式;科教文衛類法規的探索創新則表現為解決重慶市具體問題，如大足石刻保護條例、農村初級衛生保健條例等。

（五）回應性與創新性相結合

重慶市地方性法規結構的回應性表現為對上位法、對本地立法需求以及對發展定位的回應。對上位法的回應方面，有上位法依據的地方性法規有133件，占比62.7%;無上位法依據的比重為37.3%。其中，探索立法（即重慶市和其他省市都作出相應規定的地方性法規）有57件，占比26.9%;創新立法（即無上位法依據，只有重慶市作出專門規定的地方性法規）有22件，占比10.4%。可見，回應性立法高于創新性立法。

（六）實施立法契合度較高

在實施立法回應上，重慶市與國家層面立法整體契合度較高。國家272部法律中具有實施立法要求的有64部，重慶市制定地方性法規35件，制定地方政府規章5件，回應性立法率為62.5%。未制定的有24件，包括不必要立法10件和暫未立法14件。不必要立法包括法規內容不符合重慶市情、暫不具備立法條件、問題不突出或者無需進行民族變通立法等情況。暫未立法的項目主要集中在資源保護類和基層組織建設類。

（七）立法形式較單一

重慶市212件現行有效地方性法規，以“條例”命名的有180件，占比84.9%;以“決定”等形式命名的僅32件，占比15.1%。說明重慶市地方性法規更傾向于制定條例。

三、完善重慶市地方性法規結構的對策

（一）立法價值重構

以地方性法規立法價值和內容為導向，可以提煉出重慶市地方性法規結構的要素，以完善立法價值與立法內容協調不足的問題。明確法規領域的構成要素和價值是進行法規結構塑造的前提，應當保持法規結構領域與各法規立法價值的一致性（表2）。

（二）構建層級型結構

層級型法規結構在立法價值統一的基礎上，能夠更全面地涵蓋各領域，實現法規結構精細化建構目標（表3）。

（三）確立多元重心結構及主重心

在內容合理上，重慶市地方性法規結構能夠大致概括社會發展的各個方面，但是結構整體仍可提高平衡性。由于部分結構未充分表達，如“三農”領域法規結構缺失，農民權益保障立法歸入社會建設領域、農村發展立法歸入財政經濟領域等，難以體現“三農”立法目標，也導致其他法規結構的繁冗。因而，建議增加“三農”類法規結構，統攬所有“三農”法規。未來立法資源可以在持續更新財政經濟類和社會建設類法規的基礎上，向資源環境類和“三農”領域傾斜。尤其應當注重社會建設類法規對社會主義核心價值觀的吸收，著力惠民立法和弘德立法，從而豐富重慶市社會發展軟環境立法。在社會建設類法規結構內部，可以加大促進型立法，運用立法方式營造公平、誠信、友好的社會軟環境。

（四）繼續結合回應性與創新性

在發展契合度上，基于“大城市、大農村、大山區、大庫區”的基本市情以及“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標和發揮“三個作用”的要求，可以圍繞鄉村振興、城鄉融合發展、庫區經濟、環境保護、城市軟環境建設相關內容彰顯重慶市地方特色。可以在資源環境、社會建設領域加大創新力度。資源環境的創新是對山清水秀美麗之地的回應，可以結合重慶市地理特征，在地方立法時充分吸收“共抓大保護不搞大開發”的思想;社會建設應當是創新優勢領域，未來立法還需深挖重慶市社會建設領域立法需求。此外，在立法形式上，可以增加“決定”形式的應用以提高立法效率。和制定法規比較，作決定流程更簡單，耗費立法資源更少，因此，針對特定問題或者法律適用問題，建議可以更多采用作決定的方式。

四、重慶市不同類別法規結構特征及優化對策

（一）國家機關類

現行有效國家機關類地方性法規26件，其中人大制度類18件，行政機構類2件，行政執法類6件，行政事務類2件。通過與其他省級人大國家機關類地方性法規比較發現，重慶市人大制度類、行政機構類地方性法規較為單薄。建議制定代表議案工作條例、監督司法工作辦法、專門委員會工作條例，修改人事任免工作條例、地方立法條例、行政執法責任制條例。

（二）財政經濟類

現行有效財政經濟類地方性法規58件，涉及行業范圍較為全面，基于重慶的實際情況，農林牧漁和交通行業方面立法較多。主要問題表現在部分行業規范立法層級較低，多依賴于政府規章，缺乏綜合性立法;新型前沿產業缺乏法治保障，尚未就大數據產業和電子商務產業進行立法。建議制定優化營商環境條例、大數據發展應用條例、社會信用條例、金融監管條例、人才發展條例，修改反不正當競爭條例、消費者權益保護條例、道路運輸管理條例、中小企業促進條例，適時制定符合重慶實際的綜合性土地管理條例，對土地確權登記、國有土地經營權流轉使用、農村集體土地流轉、耕地保護等問題開展立法調研，廢止實施鄉鎮企業法辦法。

（三）社會建設類

現行有效社會建設類地方性法規45件，涉及社會治安管理、公民權益保護、社會團體管理、公共安全管理等領域。主要問題是現有法規對公民權益的保障不足、法規之間的協調性欠佳，對一些民生重點問題還沒有相應法規進行規范。建議制定人才發展條例、社會治安綜合治理條例、實施外商投資法辦法，修改臺灣同胞投資保護條例、司法鑒定條例、法律援助條例、人民調解條例、單位內部治安保衛工作條例、民兵預備役工作條例、突發事件應對條例、國防動員條例，對禁毒條例、查禁賣淫嫖娼條例、查禁賭博條例、水域治安管理條例、懲治拐賣婦女兒童條例等法規進行科學分析，在全面把握的基礎上進行有機整合，對重復、疊加甚至沖突的內容進行修改。

（四）科教文衛類

現行有效科教文衛類地方性法規33件，整體結構和內容較為規范，布局較為合理。科學類法規具有針對性強、先行探索、自主性強的特點，教育類法規呈現出城鄉教育一體化發展、創新性強的特征，文化類、衛生類法規地域特色突出，體育類法規契合本地自然地理條件和歷史民族文化特色。主要問題表現：科學類法規的特色性和可操作性有待進一步加強，教育類法規的全面性和協調性不足，文化類法規的內容精煉性不足，衛生類法規的均衡性有所欠缺，體育類法規的條款規范性有待進一步提升。建議制定突發公共衛生事件應急條例、文化產業促進條例、實施高等教育法辦法、實施民辦教育促進法辦法，修改醫療機構管理條例、實施國家通用語言文字法辦法，減少技術市場條例、促進科技成果轉化條例和科技創新促進條例中有關獎勵事項的條款數量。

（五）城鄉建設類

現行有效城鄉建設類地方性法規17件，數量較少但結構較為完備。城鄉建設類下屬的城鄉規劃類、基礎設施建設類、市政公共設施類和鄉村建設與管理類，四個小類別下都有相應的法規。主要問題是城鄉法規比例失調，鄉村建設與管理類的法規數量明顯偏少;城鄉建設類法規所規范的事項在部分程度上與財政經濟類和資源環境類等類別法規有所重疊;在內容上，此類別法規的管理性偏強。建議制定生活垃圾管理條例、養犬管理條例、出租車管理條例，適時制定城市管理綜合執法條例。

（六）資源環境類

現行有效資源環境類地方性法規19件，立足解決重慶實際問題進行制度創新，及時呼應上位法跟進修改資源環境綜合性法規，注重生態環境保護理念與經濟社會發展制度的深度融合。主要問題是綜合類法規數量偏少，污染防控類立法缺乏系統性，自然資源類立法缺乏集合性，生態保護類立法缺乏統領性，對環境教育類立法重視不夠，跨流域跨區域立法合作機制尚未形成。建議制定河長制規定，修改長江防護林體系管理條例、林地保護管理條例，廢止長江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例，開展跨境河流湖庫水環境綜合立法調研。

（七）民族自治類

重慶市現有民族自治縣4個，市人大常委會批準的自治條例和單行條例共計14件，其中，自治條例4件，單行條例10件，目前尚不存在以變通規定和補充規定命名的自治條例和單行條例。整體而言，4個民族自治縣的立法能力逐步提升，立法文本質量不斷提高。主要問題表現在立項不夠科學嚴謹，民族特色不足，模仿上位法結構、條款多有重復，立法變通權的行使還不夠充分。建議科學規劃自治立法項目，構建自治立法評估機制;創設民族自治立法專家庫，擴大公眾參與渠道;重視對少數民族習慣法的研究與借鑒;建立健全民族自治立法的監督保障機制。結合民族自治地方實際，在人口與計劃生育、城鄉環境綜合治理等方面作出變通規定。