論新形勢下普通高校保衛組織的改革與建設

劉久軍

當前，我國普通高校規模壯大，重點高校對社會發展的作用越來越大，高校的安全穩定直接關系著高校的健康發展，承擔高校安全穩定工作職能的保衛組織責任重大。但由于種種原因，保衛組織很難完全履行這一重要職責，急需進行改革和建設。在當前形勢下，應加快“校園110”建設步伐，加快校園安全立法，并對校園安全管理者適度授權，做到權責相適應，以利于更好地開展工作。

一、普通高校保衛組織的現狀

普通高校保衛組織，從廣義上說，包含安全機關、公安機關等外部保衛組織和學校內部保衛組織，是負責高校安全的相關組織機構。不同高校內部的保衛組織，有在編和不在編之分，又有常設與不常設之區別，既有高校設立的內部保衛組織，也有高校師生員工的保衛自治組織（治保會、大學生自衛隊等）。文章所稱的僅指高校內部常設的保衛組織，表現形式主要有保衛處（科）、保衛部，少數學校還設有公安處或派出所（與保衛處共存），部分規模不大的學校由后勤處（總務處）代為履行保衛處的工作職責。目前，普通高校保衛組織的主要職責在于：關注動態信息并及時進行篩選、跟蹤，落實安保責任，采取必要的安全防范措施，調解、處置和避免不安全爭端、事件。保證學校的平靜和社會穩定。

20世紀90年代中后期，由于原先所擁有的執法權被逐漸弱化，部分高校只能參照《治安處罰法》行使部分治安處罰權。這樣，全國各高校的幾乎所有保衛組織，已經沒有治安處罰權。高校安保部門的工作轉為行政作業，即靠上級指示、領導批示和文件、通知精神辦事，高校安保工作執行力度，在相當程度上取決于領導意志。

二、普通高校保衛組織的演變過程

新中國成立初期，我國國內政治斗爭十分復雜。為應對復雜形勢，1950年，政務院出臺了《關于在國家財政部門中建立保衛工作的決定》，各高校開始陸續設立校內保衛部門。廈門大學等少數高校，在校內設立了公安派出所。1954年，公安部第一次全國文化保衛工作會議要求高校組建保衛科（組）。為切實保障校園安全，1980年5月，國務院又出臺相關文件，要求全國各高校將保衛科（組）擴編為保衛處，并賦予保衛處執行公安機關的相關權力。趁著1988年4月《關于在部分高等學校設立派出所實施辦法的通知》的東風，全國360多所重點高校紛紛設立校內派出所。一套班子，兩塊牌子，雙重領導，依法行政，高校保衛處和派出所在維護學校治安和校園穩定中發揮了重要作用。

1994年4月，國務院下發了《國務院批轉公安部關于企業事業單位公安體制改革意見的通知》，通知要求，原來企事業單位成立的公安機關，原則上要予以撤銷?？紤]到重點大學的特殊情況，可對公安派出機構維持現狀，暫時保留。但是，學校公安保衛機構取消了執法權，不再是派出所性質的公安機關基層組織，只是學校的職能部門。

2002年12月，教育部、公安部出臺的《關于加強高校安全保衛工作的通知》，敦促高?！凹涌旃矙C構體制改革和建設的步伐，抓緊落實相關工作”。高校公安派出機構黨的關系實行上級公安機關黨委和學校黨委雙重領導、以上級公安機關為主的管理體制。學校公安派出機構主要負責人的任免、獎懲、調動，由上級公安機關負責，征求學校黨委意見。各地對高校的保衛組織進行了一系列的改革嘗試。

三、普通高校保衛組織的改革

隨著國務院、教育部、公安部一系列高校公安保衛機構改革文件的出臺，各地教育和公安部門根據自身情況進行改革，在全國比較有影響的有三種模式。

（一）上海模式

上海市公安局將本局文化保衛處改建為文化保衛分局，由文保分局管理全市高校公安派出所，上海市高校內部保衛機構改為派出所。上海模式的派出所作為校內行政部門，仍接受學校和相關教育部門的領導，學校任命的保衛部（處）長兼任學校公安派出所負責人。上海模式的高校保衛組織，組織方式和管理體制基本不變，保衛干部全部是學校派出所的干警，但學校公安派出所的干警公務員化。這種改革，最重要和最核心的便是賦予了高校保衛組織一定的執法權。

（二）武漢模式

武漢市公安局也將本局文化保衛處改為文化保衛分局，但不同于上海的是，武漢模式的高校派出所，是在高校相對集中的區域設立屬地化管理的派出所，每個派出所往往需要管理多所高校。學校僅管理戶口，其他公安業務由這些派出所負責。屬地化高校派出所隸屬于市公安局的文保分局，其組織、人事關系仍在市局;高校原有公安干警可自愿參加考試，進入新派出所。

（三）江西模式

江西省公安廳、教育廳的改革措施與上海、武漢又有所不同。江西省組建了14個隸屬于地方公安局的高校派出所，其工作人員主要來自原先高校的保衛人員。而高校內部的保衛工作仍由高校保衛人員組織負責，實質上僅是增加了地方公安的建制和數量。派出所領導層的人事任免、獎懲與調動等，均由地方公安局負責，其民警的人事關系、工資、編制等均在上級公安機關。

實踐中，這三種模式各有利弊，最終全部停止。

四、普通高校保衛組織面臨的主要問題

（一）沒有執法權

1994年，國務院批轉公安部關于企業事業單位公安體制改革的意見，要求原則上撤銷對企業事業單位設立的公安機構。1995年，《人民警察法》明確了公安機關的20多項職責，其中包括：預防、制止和偵查犯罪活動;維護國家安全和社會穩定，防范和打擊恐怖主義;實施道路交通安全管理;監督管理消防工作;管理放射性危險物品、物質，管理易制毒化學品;調解處理民間糾紛等。在現實工作中，普通高校保衛組織依然在履行部分人民警察的職責，但法律并未授予他們開展相關公安工作的權力。

（二）無法可依

高校保衛組織開展的一些校園安全管理工作無法可依。全國人大代表、西南交通大學教授陳大鵬向全國人民代表大會提出議案，希望制定《校園安全法》。陳大鵬提出，學校保衛工作只有有法可依，才能真正維護師生的安全和學校的穩定。2004年9月13日，經國務院第64次常務會議通過、自2004年12月1日起施行的《企業事業單位內部治安保衛工作條例》第22條明確提出，高等學校治安保衛工作的具體規定由國務院另行制定。到目前為止，尚無明確的高校保衛工作規定，高校安全保衛工作依然在參照《內保條例》等規定執行。

五、普通高校保衛組織改革和建設的有效途徑

（一）加快“校園110”建設步伐

高校規模還在擴大，治安形勢越來越復雜，隱蔽戰線的斗爭越來越突出。保衛組織無執法權，治安、刑事案件都得依靠地方公安來完成。而地方公安任務十分繁重，警力相對不足，對校內影響不大的治安和刑事案件一般不會迅速處理。所以向普通高校派駐警察，建設實實在在的“校園110”十分必要。

（二）加快校園安全立法

學校保衛組織的工作人員僅是普通教師，卻從事部分警察工作，他們既無警械也無使用警械的權力，開展工作十分危險。我國高等教育已進入內涵發展的關鍵時期，確保校園安全穩定，事關國家的發展和民族的興旺。主管部門應參照國外的先進經驗，讓校園管理者有法可依。

（三）對校園安全管理者適度授權

給城市違停車輛貼罰單本是警察的權力，為了加強管理，城管也被授權。讓普通高校保衛組織工作人員權責相適應是調動工作積極性、做好校園安全穩定工作的基本要求?，F在，為了減少案件，學校保衛組織只是一味被動地防范，將校園或校內部分場所封閉，減少校園與社會的接觸，從而減少發案或糾紛，這與開放的大學精神是相違背的。但面對當前普通高校保衛組織有責無權的現狀，各高校只能減少開放的廣度和深度。

安全穩定工作作為高校發展的基礎性工作，通過改革和建設、完善機構和隊伍、健全工作體制和機制，必將會更好地維護高校的安全穩定，高校也會為實現“中國夢”做出積極的貢獻。

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（作者單位 南京曉莊學院）