北洋政府時期的農業改良及其成效
——以湖北省為例

瞿 商 王 麗

(中南財經政法大學經濟史研究中心，湖北 武漢 430073)

清末民初，時值傳統農業向現代農業過渡的起步時期。但湖北的鄉村卻是“土地分配不均，富者田連阡陌，貧者無立錐之地；旱災蟲災，屢年發生；農民毫無農學智識；肥料缺乏，農產物價格低廉；農田水利，苦樂不均。”[1]因此，民國政府時期的農業改良也就成為推動湖北向現代農業轉變的重要內容之一。

對北洋政府時期(1912年—1927年)湖北農業改良的研究并不多。陳鈞、張元俊、方輝亞主編的《湖北農業開發史》，介紹了湖北農業改良的相關情況，認為民國政府時期湖北的農業發展取得了一定的成績。[2]徐凱希肯定了清末農業改良的成績，認為張之洞等通過引進陸地棉種、舉辦蠶桑事宜、改良茶葉采制各法、發展農業教育、傳播近代農學思想和開展農情調查等努力，使湖北傳統農業開始向近代化轉變，并有緩慢的增長。[3]蘇云峰則認為，湖北農業改良的成效，僅限于初步的知識輸入與實驗場所的建立階段。[4]在農業技術推廣和品種改良方面，只是對雜糧和棉花等少數經濟作物做出了引進和改良。其中，棉花的成績較大，但雜糧作物并沒有得到廣泛推廣。在農田水利方面幾乎沒有作為。與工業、商業和交通等部門的變革和進步相比，農業的改良和變革則是非常薄弱。[5]167可見，研究者的注意力集中于這一時期農業改良的整體效果的評價，而對改良過程中內在問題及其邏輯沒有進行較深入的探討。因此，厘清民國政府時期湖北農業改良的線索和主要內容，以此為基礎進一步討論改良的成效及存在的問題，不僅是必要的，而且可以為當前中國的農業發展提供有益的歷史借鑒和啟示。

一、農業改良的行政和組織機構

北洋政府時期，建立和完善農業改良的領導與組織機構是最為重要的，它們承擔傳達政令、試驗良種、宣傳農學知識、組織農民等重要任務，是推動農業改良的實踐部門。這些領導與組織機構主要包括農業行政機構、農會、農校等。

(一)農業改良的行政機構

清末，湖北省農政管理歸屬于勸業道下設的勸業所。民國初年，農業行政事務歸湖北省民政長公署下設的實業司兼管。1914年，實業司并入巡按使署(1)民國三年(1914)5月，袁世凱改各省民政長官民政長為巡按使。袁世凱死后，黎元洪改巡按使為省長。，改為實業科。1917年，巡按使屬改為省長公署，下設實業廳專項管理農林事務、工業、商業以及礦務。魏宗蓮、周英杰、黃永熙、謝石欽、楊樹芬等先后擔任湖北省實業廳長。1926年，北伐軍進入武漢后，實業廳的相應事務中斷。[6]325

(二)農業改良的組織機構

1.農會。清末始建農會。《農會規程施行細則》第一條規定，“農會規程所稱為主管官署，系指農林部、地方長官、府縣知事而言。[7]111民國元年九月二十四日(1912年)公布的《農會暫行章程》規定，“農會以圖農事之改良、發達為主旨”，并按當時行政層級分為全國聯合農會、省農會、府縣農會、市鄉農會四種。[7]107這說明農會具有的官屬性質。從農會的經費來源亦可看出農會具有官屬性質。《農會暫行章程》第十六條規定，“市鄉農會經費由該會會員分擔，其余各農會經費，由組織該會之農會分擔。其不足者，呈請主管官署酌撥地方公款，或由政府給予補助金。”“農會于農事上之改良進行事宜，得建議于主管官署。”[7]109農會雖為官署，卻也需要地方士紳的支持。《農會暫行章程》規定農會會員資格為有農業之學識和農業之經驗者，或為有耕地、牧場、原野等土地經營農業者。顯然，這里規定的農會會員資格只有地方士紳才能來認領，一般的自耕農和佃農、雇農是沒有資格的。此外“凡熱心自助農會經費，贊襄農會事業者，得為名譽會員。”[7]108

北洋政府時期，湖北省建立了各縣鄉農會，并以農業推廣和改良為主要任務。《羅田縣農會暫行章程》規定，“本會得聯合本縣各市鄉農會以圖全縣農事改良發達為宗旨”，“本會事業：一關于農林業改良事項；二關于提倡蠶桑及牧畜漁業等事項；三關于天災水患及病蟲害之調查并預防善后事項；四關于調查荒產提倡墾殖事項；五關于倡辦縣市鄉各農會及農業團體事項；六關于籌設農品陳列所及物產品評會事項；七關于籌設冬期學校及補習學校事項；八關于編輯農書雜志及農事白話講義派員巡回講演事項……”。[8]84武昌縣農會章程規定該農會的任務是，農林業改良，提倡蠶桑和畜牧漁業，天災水患及病蟲害，調查荒產，提倡公共組合，倡辦縣市鄉各農會及農業團體，農品陳列所物產品評會，冬期學校，補習學校，白話講義巡回演講，農書雜志等，調查農業狀況，聯合全國農業團體，等等。[9]88可見，湖北省不同地區的各級農會的任務大體相同，并大多與之類似。

2.農校。“吾人欲根本改進農業唯一方法，只有切實施行農業教育。”[10]33自古以來，中國以農立國。歷史悠久的經驗農學也就成為農業教育的主導。清末，張之洞在引種美棉、興辦絲茶的過程中，有感于農學不精和新政人才缺乏，于是“設立農業學校以求精神”[11]181。他在“光緒甲辰年，在武勝門外寶積庵辟地數百畝，建筑宏廠校舍，奏改專校。各門功課，力求完善。至宣統二三年間，有高等中等學生共三百余人，高等設農林兩科，中等設蠶科。聘日本教授五人。其設備有農事試驗場、桑苗園、果木園、蠶桑室、理化儀器陳列室、試驗室、農林產物制造實習室、農具測量測樹及其他種種校具與參考書籍。無一不備。計全校購置費用，約在二十萬元左右。與現在南高農科比較，其試驗地面積雖不能及而設備之完整亦又過之。”[12]1031910年，湖北全省開辦了3所高等農業學堂，5所中等農業學堂，39所初等農業學堂，1所農業教員講習所，共計48所，占全省各類實業學堂的71.6%。[13]94湖北農校呈現欣欣向榮的景象。

1913年，民國政府教育部公布的《實業學校令》規定，甲種實業學校實行完全的普通實業教育，乙種實業學校實行簡易的普通實業教育。這使湖北農校在民國初年又得到了顯著的發展。1916年，湖北全省的甲種農業學校只有1所，學生僅117人，乙種農業學校17所，學生797人。[14]到1919年為止，甲種農校的數量已達到了56所，乙種農校的數量更是高達269所。[15]89—90

然而，張之洞創辦的這所“專校”，“自辛亥政變，當局者無此知識，紛擾之中，至此校于不顧，以致附近居民乘隙劫掠，毀而滅跡。遂使吾鄂最完善之偉大專校敗壞而積久不能恢復，殊可惜也。”[16]103其他農校大多也難逃荒廢的命運。

3.試驗場。最早的農業試驗場是1906年由湖北農務學堂創辦的寶積庵農業試驗場。民國初年，將清末原第一農林場改為茶業試驗場；撤去江漢道第二農林場，并移設羊樓洞茶業試驗場；襄陽道原有的三個試驗場分別改為實業廳第二農事試驗場、第一棉業試驗場和第二林業試驗場；荊南道原有的三個試驗場分別改為實業廳第一林業試驗場、第二棉業試驗場和第三農事試驗場。

1915年3月，民國政府農商部在武昌設立第三棉業試驗場。該場總面積360余畝，職員及雇工38人，活動內容廣泛，主要從事棉花品種選育和比較試驗。1918年農商部派員視察，認為該廠所產棉花質地良好，市價較普通棉花高出一倍，而每年用費不過九千余兩，成績為全國之冠。“一俟著有成效，即行分給農民，以廣傳布”。[2]208這對湖北農業改良產生了積極的示范作用。此后，湖北實業廳分別于荊州、鐘祥等地設立棉場六處，專任鄂西及漢水沿江一帶棉花品種的改良與推廣。農商部農林司直屬的試驗場相關情況見表1。

表1 農林司試驗各場經費面積一覽表(2)資料來源：《秘書處為抄送農林司試驗各場所經費面積一曾一表致礦政司函》，第二歷史檔案館，北洋政府檔案：農商部，第648—649頁，http：//www.shac.net.cn：8081/shac/res/layouts/imageDetail.jsp?id=2776. 單位：畝、元

續表

湖北省也加強了對農業試驗場的規范和整頓，頒布了《農事試驗場暫行章程》、《棉業試驗場暫行章程》、《茶業試驗場暫行章程》，明確了各試驗場的職能。至1917年，已有農、桑、牧、棉、茶等5處專業試驗場，它們具體是：南湖農業試驗場、南湖蠶桑試驗場、徐家棚棉業試驗場、羊樓洞茶業試驗場、赫山畜牧試驗場。[13]36

二、農業改良的主要內容

北洋政府時期，湖北農業改良的主要內容包括推廣經濟作物，倡導林業發展，水利機構建設等。其中，以推廣種植經濟作物美棉最為重要。

(一)推廣經濟作物——以美棉為例

美棉的推廣，要追溯到1892年湖廣總督張之洞通過出使美日秘大臣崔國因購回美棉種2種34石，分發到湖北江夏(今武昌縣)、大冶、武昌(今鄂州市)等15個產棉州縣，免費給棉農試種。這是中國引種陸地棉最早的記錄。由于美棉的種子發送時間過遲，棉農又沒有掌握種植技術要領，當年收獲甚微，但品質好。次年，又購進美棉種100余石，并隨同譯印的《美棉種法》十條及《美國種棉花論》十條，分發給江夏、漢陽、黃岡、武昌、應城5縣棉農種植。1904年，清政府引進幾個陸地棉品種，在黃河、長江流域主要產棉省(包括湖北省)種植示范。[6]220

近代中國的農業改良，“首宜選種，棉種以美優，人盡知之”。“改良農產物中，不論其為動為植，生產量之多寡，品質之優劣，皆因品種而易。……故改良農業果能從品種入手，事半功倍。”[17]品種改良是近代中國農業改良的首要內容。當時日本棉織業擴增，大量從中國進口生棉，導致中國各廠自用不敷，仍然需要增購印棉以資補充。[18]146需求的激增，直接導致了上至官廳政府，下至商旅百姓對棉花生產的重視。對棉花品種的改良也順勢成為湖北農業改良之要務。自1900年開始，湖北的植棉業發展迅速，產量足以供應省內各廠的需求，一舉扭轉了此前增購印棉的局面。

民國政府農商部承繼清末引種美棉的傳統，在1915年除引進美棉品種試種外，在武昌武勝門外設立第三棉業試驗場，從事品種、栽培和肥料方面的試驗，獲得了一定成果。引種美棉改變了湖北單一種植中棉的狀況，具有一定的進步意義。[6]221

(二)倡導林業發展

湖北省濕地湖泊山地交錯分布，荒山荒地橫跨州縣，氣候溫和多樣，非常適宜發展林業。但是“一般農戶固步自封，且缺乏資金，主政者又陳陳相因，無心組織墾種，以致山則杳無人煙，地則聽其磽確。”清末張之洞督鄂期間，才開始稍加重視發展林業。[2]209民國初年，“肇造農林部成立，所有關于林業上應行訂定之法規，亦漸留意。”[19]15—161914年3月3日，民國政府頒布了《國有荒地承墾條例》29條，規定“凡國有荒地，除政府認為有特別使用之目的外，均準人民按照本條例承墾”。[20]255同年11月3日，農商部頒布《森林法》32條，對國有、公有及私有森林之經營、管理作出規定。[20]2621922年湖北省發布了《湖北森林保護條例》。[6]361928年2月29日，民國政府公布《森林條例》以取代《森林法》。[20]262

除主要的林業法規外，為鼓勵民眾植林，民國政府頒布了諸多獎勵條令和林業團體相關法令。“民國二年農林部對于辦理農林給獎事項，經咨請銓敘局草擬通行法規，由國務會議轉呈核行，又該部主管之各項法律，如農林試驗場演講習所國庫補助法，國有山林法，森林法，林地放牧法，造林獎勵法，林業公團法，自治團體公立農林試驗場講習所規則等，亦經分別創擬。……四年六月三十日，森林法施行細則，暨造林獎勵條例，六年二月六日，林業公會規則，均先后公布。……”[19]15—16

(三)水利機構建設

清末民初，政局混亂，對天災的防范嚴重不足，農民備受水、旱、風災侵襲，苦不堪言。湖北自古便是災害頻繁，謂之高地十年九旱，低地十年九澇。1926年湖北64縣大旱，水災并行其他縣鄉，致“饑民千百成群，食草根樹皮皆盡，至以觀音土為飯。”[18]617

面對頻繁的災害，個體農民無力作較大規模的水利建設，生活極為困苦。清末湖北垸田的發展暴露了水利建設的諸多問題。張之洞督鄂時，兩次令有堤防的州縣，加修堤壩，對于重要地段，他還親往查勘，派人專修。1899年，張之洞督修武昌城外南、北二堤，將堤面加高至5.7米，加寬至6.7米，并在武昌堤段上建武泰閘，青山地段上建武豐閘。南北堤建成后，得良田20萬畝，一部分作為官辦農場、畜牧場，一部分劃給農民租種，所交租金作為修補堤閘的經費。1904年，張之洞又動工修筑漢口后湖長堤，1906年竣工，新墾田地10萬余畝(至今仍稱張公堤)。[21]271913年初，湖北省正式成立水利分局。雖然限于經費、時局等種種問題，湖北水利專門機構沒有為水利工程提供足夠的依托，但其組織機構的設立還是為湖北水患治理和水利事業的發展提供了一定的制度保證。[13]37

三、農業改良的成效

北洋政府建立了一定數量的農業改良機構，實現了初步的品種改良和推廣，傳播了近代農業思想及農業知識的輸入，在一定程度上推動了農業改良，促進了中國農業現代化的進程。

(一)初步的品種改良與經濟作物種植面積的擴大

民國初年，中國農業技術是相對落后的，主要反映在農作物的單產水平低上。1921—1925年，全國17個地區的小麥平均產量為9.7公擔/公頃，不及1909—1913年丹麥、比利時、英國等國平均產量的一半；棉花的平均產量(1.8公擔/公頃)也不及美國1910年的單產水平(2.0公擔/公頃)。[18]407

一戰期間，中國的政府精英乃至鄉間士紳注意到了資本主義國家掠奪農業原料，帶來國際上農產品需求急劇上升的市場行情。在此背景下，民國政府積極推廣引導棉花與雜糧等作物品種的引進與改良。棉花、煙草、豆類等經濟作物的品種得到了一定改良，其種植面積進一步擴大，但是其他一些傳統農作物，如糧食、蠶桑、茶葉等都處于停滯和衰退的狀況。[22]129

湖北引進與改良農作物中最有成績的當數棉花。1913年，張謇出任農商總長，提倡“棉鐵主義”，認為“農產之重要無過于棉”。這也開啟了民國政府時期湖北的棉業改良。[22]103此后，湖北的棉田面積持續增加。湖北的棉花種植面積由1914年的305余萬畝擴大到1922年的701.9萬畝，增加了一倍還多。[21]51棉田面積的擴張，商品率不斷提高。湖北的植棉中心西移，出現了荊沙、襄棗等新的棉花集中產區。由此，植棉業奠定了湖北農村經濟賴以維系和緩慢發展的重要基礎。[23]

1919年到1920年，湖北多地棉田面積均呈增加趨勢。棉花的大范圍種植帶來了范圍經濟效益，套種的麥棉面積也有了相應增加。表2為1919年到1920年武漢、沔陽、襄陽、隨州等地棉田面積增加情況。

表2 1919—1920年湖北部分地區棉田面積對比表(3) 資料來源于《民國九年湖北產棉額量調查略》，《湖北省農會農報》，1922(8)，第101—102頁。 單位：畝、斤/畝

民國初年，湖北省煙葉、花生、藍靛及苧麻等經濟作物的種植并不多，且以本地需求為主。1915年后，由于國際市場的需求增加，這些農產品的出口日益增多，在地方政府的鼓勵和士紳的引導下，農民種植經濟作物的面積有所擴大。自美英煙草公司大量收購煙葉及日商大量收購苧麻以來，煙葉和苧麻的種植面積不斷擴大，而與之有爭地的糧食作物的種植面積則有所減少。水稻種植面積由1915年的2 849萬畝下降為1924年的2 144萬畝，減少了24.75%。20世紀20年代，黃陂縣的花生種植面積約占全縣耕地面積的25%—30%。[21]51

(二)國營和民營林場的建立

民國初年，政府積極完善林業制度法規的構建，湖北全省林業有了較快的發展，各州縣原有的林場大多得到擴充和調整，建立了一大批國營和民營林場。林場以“繁殖林木種苗，經營推廣林業，發展土地生產力”為建廠目的，具體任務為試驗、生產和推廣。[24]127

國營林場始于清宣統二年(1910年)在武昌洪山創設的湖北林事試驗場。以此為開端，清末民初陸續建立了卓刀泉、蛇山、宜昌、鄖陽等國營林場。民國政府時期國營林場的演變及隸屬關系如表3。

表3 民國政府時期湖北省轄林場情況一覽表(4) 本表主要收錄北洋政府時期湖北省轄林場，時間截止到1926年，之后的林場變遷以備注的形式簡要介紹。其中，洪山總場、卓刀泉支場、蛇山支場、武豐支場、二郎廟苗圃于1929年并入武昌林場，隸屬湖北農礦廳，經營面積達2750.4公頃。省轄林場的山地主要是征收“公產”和由民間租借而來。武昌林場洪山本場系征收洪山寶通寺的“寺產”，南湖、二郎廟是清末時的“官地”；鄂北林場是接收隆中武侯祠的全部“祠產”；其余林場都是從民間租借而來。(資料來源：《湖北林業志》編纂委員會：《湖北林業志》，武漢出版社，1989年，第125頁。)

湖北多山地，大多數林地屬于私人。民國初年，湖北的民營林場也有一定的發展，表現為一定數量的林業公會的建立。根據民國九年《湖北實業志》中民辦林業的記載有：崇陽縣肖坊堡第一牌以劉登梯為會長的林業公會，經營面積21.3公頃；武昌縣太平里富野溪和長海寺以劉宗炎為會長的林業公會；陽新縣以邑民徐宗裕、徐霖為首的林業公會，集資一千二百串，經營面積3 000多公頃；蒲圻縣邑民梅南初捐資360串文建立的林場；均縣邑民徐行、賈仁本等租賃公產創辦林場。私人組織經營林場成為這一時期的風潮。[24]154

(三)建立現代性質的農牧墾殖公司

民國政府時期，全國涌現了一批現代性質的農牧墾殖公司。1912年北洋政府農商部統計，全國17省登記的農墾公司有171家。1912—1921年，江蘇、安徽、浙江、山東、河南、山西、吉林、察哈爾8省統計的農墾公司由59家增加為100家，投資額由286萬元增加到1 245萬元。[22]99

湖北省也建立起一大批私人農林公司。例如，1912年8月，吳熙在沙市(5)民國初年沙市又稱沙市鎮、沙市汛，先后隸屬于荊南道、隸屬于湖北省第四、第七行政督察區江陵縣管理。便河創辦的暢茂畜牧公司，資本額3 000元，傭工計60名。1913年10月，蕭琢亭在江陵縣城東門內創辦的振興農林公司，資本額5 000元，傭工計100名。1914年3月，周憲章在江陵縣城南門外創辦的敦誼農林公司，資本額3 000元，工人計80名。1919年8月，孫汝枚在江陵縣西門外創辦的永益農林公司，資本額10 000元，雇工計150名。[25]100

(四)農業教育及啟迪民智

民國政府時期的農業改良，為近代中國帶來了現代農業思想的啟蒙。《農商部關于歷年辦理農商各業情形及改良方針報告》指出，“我國農民只知泥守祖傳耕植成法，不知改良。此后宜多設農業傳習所，派員巡回演講，并推廣農業學校及農事試驗場，以普及農民之知識，使知農具應如何改良，肥料宜如何制造，苗種須如何選擇。并開農產品評會，擇其成績卓著者，給予獎章或褒獎。”[7]318民國初年通過建立農校、農業傳習所、農產品評會等多種形式，初步完成了現代農業知識的輸入，客觀上也起到了啟迪民智的作用。

現代農業知識的輸入和傳播，也可從清末和民國政府時期湖北創辦的農報中看出。1901年，羅振玉在武漢創辦《農學報》，積極提倡和宣傳現代農學知識，倡導翻譯了西方農學著作。1908年，湖北農務總會成立，主持并舉辦農業講習所研究農學，以便“傳播新知識于農民，改良湖北農業。”1910年，湖北農務總會創辦《湖北農會報》，呂瑞廷任主編。該會報“以研究農學，改良農業，補助農政為宗旨。”[26]1920年，湖北省農會主辦《湖北省農會農報》，宋康益任主編。該報欄目分為時評、報告、紀事、法令公牘、譯叢、論說等，公告農政法令，宣傳農學思想，推廣農學知識，并翻譯了大量西方農學著作。湖北地方政府也視農報為社會責任之承擔者，督軍蕭耀南在致湖北省農會會長湯丙南的信中，曾表示對農報的期許，“官廳效力有限，深望貴報盡指導社會之責，并為官廳輔其不逮。”[27]67

四、農業改良中的問題與歷史啟示

(一)農業改良中存在的問題

北洋政府時期的農業改良取得了一定的成效，但其影響有限，還存在很多的問題。

第一，農業行政機構虛化。雖然設立了以中央農商部和地方實業廳為主導的農業行政機構系統，但是“農商部在各部中是最清閑的機關，經費又極缺乏。……對于農業發展，農村改良的問題，絲毫不曾注意。實業廳更無聊極了，每一機關里邊，都沒有農業專門技術的人才，不過對于例行公事，做做承轉的機關而已。各縣公署，又沒有實業科，更說不到有專門的農業人員了。”[28]11如湖北水利局，水利官員多為謀私利者，水利局如同虛設。“吾鄂水利分局經費為數頗巨。前者王占元督鄂時，貪蝕局款，……名為水利局，實則局內只有局長一人。……夏仲膺(即夏壽康)長鄂，即將局款退歸公家，……安插私人。……劉浩春繼夏氏任，委任屈春波氏為局長，局員聞較夏氏時代減少。……對于堤防事宜，聞亦略有考察……急則為鄂民籌劃提防之水利，次則為鄂民籌劃塘堰之水利。”[29]110

第二，農會與底層百姓隔離。農會數量雖多，但在實踐中卻弊病百出。農會多蛻變為地方紳士的俱樂部，與底層百姓形成隔離狀態，所以底層百姓也多不能從中受益。比如，到1923年為止，登記在冊的湖北農會數量已達66所。[30]89但時人對農會的評價卻是“反觀吾國各縣農會，多有其貌而無其神，甚至僅具虛名，并貌亦無之，如此農會，農民之不信仰，農事之無進步，自屬當然的事。”[31]71更有極端的評論稱，“自設立農會以來，不惟于農業毫無影響，且農民視農會為贅疣，多不知農會為何物。”[32]18

第三，農校教育與農民子弟相脫離。民國政府時期創辦的農校為近代農業改良培養了大批人才。據1920年的統計，湖北省農會24位職員中就有20人畢業于湖北高等農業學校，3人畢業于湖北省立甲種農業學校，只有四十一歲的沔陽籍調查員萬國镕非農校科班出身。[33]101然而，農校的生源很多都不是農民子弟，原因之一就是農校就學費用太高，農民多貧困，絕無此財力供其子弟入學。“甲種農校則絕非農人子弟可以就學者，因其父兄無此自助也。”[34]15這一切“似乎和農民脫了關系，教育也只及于有產階級的人民。”[29]11而且，農校畢業生亦多不務農。“學生之數抑何其少，且民國五、六、七年來每年學生人數均見減少……入學者僅有百分之六十一屬于農家子弟……農校畢業生僅有百分之五十五經營農事。”[35]7

第四，經費不足制約了農業改良的成效。如辛亥革命勝利后，湖北省教育廳委任當地尹姓士紳將原高等農業學堂改組創辦為一所甲種農業學校，校址最初位于武昌城內，后由省議會議員田作硯任校長。甲種農業學校由于沒有足夠的經費支持，開辦經年，屢次更換校址。先是在漢陽門附近李祖蔭的公館開課，后來遷至關帝廟附近一所小學內，再遷到貢院，1914年又遷到水陸街原提學使衙內。不僅校址變更頻繁，其配套的試驗場所也一直難以落實，使得農校教學多為紙上談兵，難見實效。[36]18農校規模難以擴大，教學質量難以提高。這在一定程度上也限制了農業改良的成效。

第五，良種推廣步履維艱。清末民初，從中央政府到地方官員和精英，都極力倡導種植優質棉種的美棉。張之洞督鄂時，甚至不惜免費發放并幫助農民開拓銷路來倡導種植美棉。但是，美棉的推廣卻依然步履維艱。“種植美棉藝術較繁，農民安于舊習，知識淺陋”。美棉推廣試種之初，由于技術經驗缺乏或信心不足，農民往往更多的選擇與土棉混種。分散混種造成美棉種性的迅速退化，不久即成為低產劣質的“小洋花”。棉花質量良莠不齊，挫傷了農民的信心，越來越不信任美棉。農民最終或是放棄美棉，或是加大土棉混種的比例，使棉種改良與推廣陷入困境。

第六，存在投機主義思想。現代性質的農牧墾殖公司的建立，代表著先進的農業組織形式，也彰顯了現代農業思想的啟蒙與進步。然而，一些公司并未從根本上改變封建組織內核，表現為生產方式的墨守成規和投機思想盛行，結果只能是農業發展潛力被抑制或改良成果被利用瓜分。例如1915年，棗陽縣鹿頭公司由南湖買得胡桑數萬株，分栽于鹿頭附近，卻因當時栽植方法，拘守陳規，未幾失敗，“致使提倡者，受莫大打擊”。[37]197此外，“農墾公司”多是合股投資舉辦，投資人主要是軍閥、官僚；其次是買辦商人、華僑和少數工業資本家。他們創辦公司的主要目的是為了賤價領取官荒，然后又以高出若干倍的價格將土地出售，并未開墾，實際上是一種土地的買賣投機。[22]100這里體現了官、紳、商人勾結起來，通過圈占新墾區，“豪強兼并，擁地自封，人民雖欲移墾而不可得。”[18]43

第七，軍閥政治使農田水利建設落實無望。民國政府時期，軍閥各自為政，政府并沒有大規模主導水利建設，地方的補救性水利工程也是亂象叢生。1913—1921年王占元在鄂期間，任洪水泛濫成災。1916年夏，襄河上游山洪暴發，下游堤防年久失修，以致于洪水將王家營堤口沖破，夾沙浸入鐘、京、天、應以下10余縣，湖北蒙受了生命財產的重大損失，許多良田變成了不毛之地。[38]58盡管湖北省也試圖統一水利機構，但由于經費短缺，籌辦進展較慢。(6)清代時，湖北水利機構沒有統一，一般只設專官負責水利事務。1913年初，湖北省才正式成立水利分局，卻只能負責辦理水利行政事務。不到半年，水利分局于7月即行撤銷。而農田水利工程等具體事務仍由省長公署辦理。1915年1月，湖北省又重組水利處，不久又恢復水利分局的名稱。

(二)農業改良的歷史啟示

1.有效的農業組織形式是農業改良成功的基礎。北洋政府時期的農業改良乃是一種自上而下的推廣運動。然而，政府的農政機關不僅形同虛設，無法建立起有效的農業組織形式，而且效率極低，幾乎沒有多少號召力和執行力，導致農業改良成效不大。因此，建立有效的農業組織形式是農業改良成功的基礎。

2.使農業技術推廣與農民利益、農業教育與農民相結合。傳統農村“一切田間工作都是憑經驗進行的”，從沒有嘗試過選種，沒有進行過試驗。[18]12實現從傳統農業向現代農業轉型的農業現代化，離不開現代農業技術，而現代農業技術必須與農民利益相結合才能真正得到推廣，同時也要使農業教育與農民相結合。脫離農民利益的技術推廣和農民群體的農業教育是不會得到農民的支持和擁護的。

3.重視鄉村士紳的作用以及社會各界的力量。民國政府時期，從中央到地方財政混亂、捉襟見肘，無力滿足農業改良中所需的各種巨額經費。社會各界人士，尤其是鄉村士紳往往充當了籌集農業改良經費的組織者，參與籌辦并號召農民積極參與農業改良，起到了引導和示范的作用。