我國公務員聘任制的生成機理及變遷邏輯研究

王輝 易雅婷 張必忠

摘? 要： 作為公務員管理制度體系的重要組成部分，公務員聘任制的平穩運行有利于深化公務員管理體制改革，優化公務員隊伍結構，從而提高國家治理能力。文章以制度為核心分析變量，闡述了我國公務員聘任制從制度萌芽-制度探索-制度發展的變遷歷程及特征形式，并重點糅合歷史制度主義和結構-行動者兩種理論視角，展現了公務員聘任制的產生與變遷動因。環境壓力、配套制度等結構因素與政治相關者等行為因素相互交織、共同作用推進了公務員聘任制的生成發展，且在變遷過程中表現為層疊式的漸進特征。未來需要以需求為導向精準招聘，推進項目型聘任制，強化分類管理措施，完善激勵機制，從而為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻人才和制度優勢。

關鍵詞： 公務員聘任制;生成機理;制度變遷;歷史制度主義

引? ?言

《公務員法》規定公務員聘任制是指國家機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，對不涉及國家秘密的專業性較強的職位和輔助性職位，按照平等自愿、協商一致的原則以合同方式進行聘用的公務員任用形式。公務員聘任制的平穩運行不僅有利于優化公務員隊伍結構，吸納高素質專業化人才，還有利于提高政府工作績效，建設人民滿意的服務型政府。由于與傳統干部人事管理體制和公務員常任制存在諸多抵牾，公務員聘任制在實際運作過程中衍生出一些問題，故此成為備受關注的研究熱點。當前，學界對公務員聘任制的討論，就研究內容而言，集中在聘任制的概念對比、發展現狀、問題不足、解決對策等描述性領域[1][2][3];就研究視角而言，著重于問題探索式的管理學視角，兼具制度建構、法治化邊界等政治學和法學視角[4][5];就研究重心而言，強調未來改革方向而非歷史制度變遷[6]。然而，公務員聘任制的發展經歷了哪些階段？有哪些因素在助推其發展變遷？聘任制變遷展現出什么特征？其創新發展方向是什么？為回答這些問題，本文側重文本分析的同時也輔以訪談法，以制度本身為核心分析變量，在其發展脈絡中系統梳理其歷史沿革與制度變遷。重點是糅合歷史制度主義和結構-行動者這兩種理論視角，剝離出助推其發展的相關因素并厘清制度變遷的邏輯。最后，結合十九屆四中全會精神，提出完善我國公務員聘任制的政策建議。

一、制度脈絡：我國公務員聘任制的發展沿革

我國公務員聘任制的歷史沿革經歷了制度萌芽、初步探索、深化發展三個階段，每個階段都呈現出相應的特點。

1.公務員聘任制的萌芽階段（21世紀之前）

聘任制的思想萌芽最早起源于我國古代的“胥吏”概念[7]。新中國建立后，我國干部選拔任用方式模仿了蘇聯的委任制模式，由任免機關直接指定人選擔任一定職務[8]。改革開放后，為適應鄉鎮企業的迅速崛起，部分地區開始實行鄉鎮干部聘任制，并逐漸擴散到全國各地[9]。1987年、1992年分別出臺的《關于補充鄉鎮干部實行選任制和聘用制的暫行規定》《關于進一步堅持和完善鄉鎮干部聘用制的意見》，指導和規范各地區的鄉鎮領導干部聘用制實踐。此時的聘用制在公開招聘、合同管理、聘期考核、工資結構等方面已具備公務員聘任制的基本特征，被認為是制度生成的前奏。

隨著社會主義市場經濟體制改革的逐步深化，我國行政機構改革與干部人事體制改革也被提上議程。在“改革不合時宜的組織制度、人事制度”的思想指導下[10]，中共十三大提出，通過逐步改革干部人事制度來提高政府行政能力和行政水平。1988年，為深化干部人事制度改革，重新組建國家人事部，主要負責研究制定人事制度改革規劃方案。1993年，國務院公布實施《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），這是我國公務員制度正式確立的標志?！稌盒袟l例》規定部分職務實行職位聘任，這意味著公務員聘任制與國家公務員制度同時生成。這一階段的公務員聘任制特點是國家為主導驅動制度生成，公務員聘任制作為政治體制改革、公務員管理體制建設的重要組成部分，與經濟體制改革共同展開。以國家驅動的特性提高了制度產生與發展的效率，同時為各地方的實踐探索奠定了基礎。

2.公務員聘任制的初步探索階段（2000年-2010年）

2000年，原國家人事部部長宋德福強調，在當前強調政府活力和效能的社會發展階段和背景下，應當采用委任與聘任相結合的公務員任用制度，從而保持制度改革與社會穩定之間的平衡[11]。此后，各地對聘任制展開探索，并形成了吉林模式、深圳模式、珠海模式三種政府雇員制方案，卻皆因缺乏國家層面的管理規定無疾而終。在此背景下，2005年十屆人大常委會通過《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱《公務員法》），首次對公務員職位聘任的適用范圍、聘用程序、考核薪酬、人事爭議等方面做出明確規定，進一步提升了聘任制在公務員任用管理中的功能地位，從法律上為實施公務員聘任制掃清障礙。原國家人事部部長張柏林指出，應當在總結地區改革實踐經驗基礎之上，不斷完善公務員聘任制的實施細則，提供全方位、高層次、多元化的制度建設和法律保障[12]。2008年，國家人社部和公務員局相繼成立，繼續深化公務員聘任制改革，指導各地區、各部門著手試點工作。隨后，中央政府陸續開展大部制改革、公務員分類管理改革等重要工作，為推行公務員聘任制奠定了良好的制度基礎，開啟了國家主導、各地方協同并進的公務員聘任制改革探索歷程。

2007年，在中央政府的指導下，上海浦東和廣東深圳開啟公務員聘任制改革試點工作。次年，浦東開始招聘城市規劃、金融規劃等6個專業領域人才，對聘任制公務員采用協議工資制[13]。與此同時，在強調大膽創新、平穩推行、激發活力的思想指導下，2007年至2009年間，深圳市共開展2次聘任制公務員公開招聘工作，涉及安全監察、信息技術等多個專業性領域，吸引了數千人報名[14]。然而，試點過程中暴露了公務員聘任制的諸多問題：一是政府提供的薪酬與市場水平存在差距，使得招聘崗位缺乏競爭力;二是在缺少科學合理的職位分類情況下，如何界定“專業性強的職位”和“輔助性職位”成為實踐過程中的難題;三是晉升通道不暢、社會保障缺乏、退出機制不健全等問題抑制了聘任制公務員的工作積極性。

這一階段的公務員聘任制特點是在中央政府的指導下，部分地區率先進行政策試點，總體上聘任制公務員的招聘人數與招聘規模較小，社會認可度不高。在此過程中，中央政府的法律規范與制度保障仍然發揮主導作用，而地方政府的制度創新僅在小范圍內發生作用。

3.公務員聘任制的深化發展階段（2011年至今）

2011年，在紀念《公務員法》實施五周年座談會上，時任人社部部長尹蔚民指出，應當以此為契機，進一步深化發展公務員聘任制[15]。同年，中組部、人社部印發《聘任制公務員管理試點辦法》，指導各地區推進和擴大聘任制改革，開創了各地方政府大膽創新、競相試點的發展局面。2012年“兩會”期間，尹蔚民再次強調，國家與政府積極支持和鼓勵各地進行聘任制探索，通過不斷地總結完善，形成一套規范的制度與辦法。此后，各地區聘任制公務員招聘和管理辦法如雨后春筍般涌現，截至2017年，已有20多個省份試行公務員聘任制[16]。

2017年，中央深改組第三十七次會議指出，職位聘任制是推動我國公務員制度改革，優化公務員隊伍結構，建設專業化人才隊伍的關鍵力量和重要方式。同年12月，國家公務員局局長傅興國強調，應當重點關注職位設置的合理性、必要性與適當性，充分發揮組織人事部門的領導作用，保障人員招聘的公平公正、業績考核的合情合理、爭議處理的心服口服[17]。在總結各地區各部門改革實踐發展經驗的基礎上，推動公務員隊伍專業化建設，2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《聘任制公務員管理規定（試行）》，進一步引入市場機制，推動了中共十八大以來公務員管理制度改革發展。逐漸走向健全成熟的公務員聘任制儼然成為未來我國政府彈性用人機制的主要形式之一[18]。

這一階段公務員聘任制特點在于國家主導與地方實踐相結合，共同推動制度創新。在總結試點地區制度的經驗與問題后，中央出臺管理規定，對地方的聘任制實踐進行指導、規范與管理，對制度變遷路徑進行選擇和統一。而地方也結合具體情境進行聘任制實踐，并在政策允許范圍內進行制度創新。這一過程的循序漸進不斷推動公務員聘任制的發展成熟。

二、結構要素形塑公務員聘任制的產生與運行

歷史制度主義認為具體政治制度的產生與變遷是系列制度變量相互沖突和作用的結果，從“制度-結構”要素看，公務員聘任制的產生受制于結構沖突和配套制度的影響。

1.結構沖突引發公務員聘任制產生

（1）現有公務員供給與高精尖的用人需求不匹配

工業化、城鎮化、信息化和全球化相互激蕩，致使在新興產業發展、城鄉建設與治理、金融與外貿安全等領域產生了一些高度不確定性和高度復雜性的例外公共事務。政府為了對此類例外事務進行精準治理，需要吸納一批相關專業技術人才。這表現為20世紀80年代為促進鄉鎮企業發展而聘用專業型鄉鎮干部，以及近幾年各省為促進高新區、經開區、自貿區等經濟區的發展而聘用經濟金融、城市建設、智能交通、旅游策劃等領域的專業人才。

然而，從目前考任制的公務員招錄中很難招聘到既有一定專業技能同時又具有較強實踐經歷的人才。以2018年貴安新區首席規劃師的招聘條件為例，其要求應聘者同時滿足四項條件：45周歲及以下;具有全國注冊城市規劃師執業資格;具備城鄉規劃企業甲級資質單位5年及以上工作經歷;主持過省會城市總體規劃、控制性詳細規劃編制工作業績不少于1項[19]。而每年全國和各省的公務員考試一般都是面向應屆大學生畢業生或具有2年基層工作經歷的求職者展開，較少要求豐富的專業經歷和技能資格證。即使政府內部的公務員通過培訓或輪崗能夠滿足部分崗位需求，但是日漸增加的例外公共事務需要補充新的專業技能人才。因此，當現有的公務員供給難以滿足高精尖專業技術人才需求時，通過高薪的聘任制公務員形式來填補空缺不失為一項有效的制度安排。

（2）嚴控行政編制與滿足不同類型公務員心理平衡的需求

中共十五大和中共十六大報告提出實現機構和編制的法定化，堅決裁減冗員;中共十七大和中共十八大報告指出減少領導職數，嚴格控制編制，降低行政成本;中共十九大報告指出統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制。由此可知，嚴格防止機構膨脹、減少冗員和控制行政編制數量，是黨和政府長期堅持的公務員管理原則。尤其是2007年中共十七大明確要求嚴格控制編制數量之后，各級政府實行編制審批的“一支筆”制度。在此背景下，聘任制公務員悄然而生，始于2007年的上海浦東和廣東深圳的公務員聘任制試點，就是嚴控行政編制的一種探索。

相較于常任制公務員，聘任制公務員采取合同管理的方式，合同期滿后可以不再續聘，而常任制則是無過錯即長期任用。其次，聘任制公務員的工資待遇一般與市場行情相當，高于常任制公務員工資。究其原因，一方面，如果不采取與市場行情相當的“協議工資”，就很難吸引“高精尖”專業技術人才進入公務員隊伍;另一方面，如果讓聘任制公務員與常任制公務員的身份類別和管理方式相同，則容易引發常任制公務員由于薪酬待遇的不同而產生的不滿。故此，在各種結構要素制約之下，政府唯有選擇聘任制來滿足政府用人的需求、聘任制公務員高薪的需求以及常任制公務員心理公平的需求，如圖1所示。

2.配套制度支撐公務員聘任制的順利運行

制度的內生變量，尤其是制度自身屬性、內部要素序列的調整，以及不同制度之間的互動關系或匹配程度將作用于制度預期功能的發揮，從而推動或阻礙制度變遷發展。公務員聘任制作為我國公務員制度的重要組成部分，其運行和發展也受制于其他配套制度的影響。

首先，公務員職位分類管理改革與公務員聘任制相輔相成。中共十三大報告指出，應當改變國家干部集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體系。1993年，《暫行條例》規定行政機關實行職位分類制度，2005年，《公務員法》將公務員劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類三種類型，并根據不同職位類別設置獨立的職級劃分方式、考核方式和晉升通道。2016年，我國發布《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》，深入推進公務員職位分類管理改革，為公務員聘任制的發展鋪平了道路。一方面，將專業技術類公務員與行政管理類和綜合執法類公務員進行區分，符合公務員聘任制對專業能力強的人才需求導向，有利于聘任制在專業技術類職位上的深入推行。另一方面，隨著公務員分類管理改革的平穩運行，聘任制公務員能夠擁有獨立的職級序列、發展通道和晉升空間，避免了與常任制公務員競爭數量較少的行政管理崗位，有利于激發聘任制公務員的工作積極性，提高工作效率，維護公務員隊伍內部的和諧穩定[20]。

其次，公務員考核評價機制的完善為公務員聘任制的發展提供了關鍵支撐?！豆珓諉T法》和《公務員考核規定（試行）》明確規定，公務員考核應當以職位職責與工作任務為基本依據，“全面考核德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”。這不僅能夠提高公務員的整體素質和行政效率，也在公務員聘任制的發展中發揮了關鍵支撐。其一，考核評價機制通過對能力和實績的考核來確定公務員的晉升與發展，將“績效管理”這一基本理念嵌入公務員管理體制中，契合了公務員聘任制中的“合同管理”“工作考核”等核心要素，為其順利推行掃清了思想障礙。其二，歷經20余年發展，在常任制公務員隊伍中已經形成了一整套包括考核內容、考核標準、考核程序、考核結果運用等較為成熟的考核評價機制，而這一套機制也比較適用于聘任制公務員的考核評價。將其借鑒過來，有利于減緩公務員聘任制在推廣過程中的阻力，也有助于促進公務員系統內部各項制度要素的匹配與磨合。

再次，公務員養老金并軌體系建設為公務員聘任制的推行提供了重要保障。長期以來，我國實行城鎮職工養老金與機關事業單位養老金雙軌并行的社會保障體制，導致公共部門與私人部門之間的人才流通渠道難以打通，行政部門冗員無法裁減。據調查顯示，部分公務員認為，應當提供公務員與企業間養老金續接的可能性，才能夠為公務員退出提供良好的保障機制，從而實現人才在勞動力市場上的自由流動[21]。2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，逐漸開始實行公共部門養老保險與私人部門的并軌[22]，逐漸消除了聘任制公務員對于聘任合同解除后社會保障難以為繼的后顧之憂。

三、行為要素助推公務員聘任制制度變遷

制度通過對權力、資源的分配對占據不同政治空間的行動者的利益范圍產生影響，進而形塑行動者的話語理念與價值偏好[23];而不同行動者的互動、話語過程或博弈將重新解釋、調整或建構制度[24]。公務員聘任制涉及中央政府、地方政府和社會公眾三個行動者，并界定了不同行動者的利益范圍、政治空間和社會能力;各方主體則根據價值取向選擇自身的行動方案。這種“制度-行為”之間的結構互動呈現為一個復雜過程，推動著公務員聘任制的制度變遷。

中央政府是國家利益的代表，其行動的主要目的在于通過履行制度供給和法律建設等政治職能，促進高素質公務員隊伍建設。20世紀90年代，中央政府全面建設公務員制度，開啟了以改革干部人事制度為起點的結構資源的重組與行政部門的重新劃分。進入21世紀后，中央政府陸續頒布《公務員法》《聘任制公務員管理試點辦法》《聘任制公務員管理規定（試行）》等法律法規和部門規章，積極推進公務員聘任制頂層制度設計。這種自上而下的供給主導型制度變遷方式以行政命令、法律規范為驅動，能最大程度地調動社會資源、降低改革成本、縮短改革周期并取得良好的效果[25]。其劣勢是可能受“有限政府”“信息不對稱”等因素制約，致使制度運行出現低效率[26]。

地方政府是公務員聘任制的執行機構，在授權范圍內行使人事管理職能。一方面，地方政府具有推行制度創新的意愿和能力，尤其是改革開放后，通過憲法秩序變動和中央政府放權改革，地方政府提高了作為制度創新主體的地位和能力[27]。因此，當公務員管理的遲滯成為發展經濟的阻礙時，地方政府便萌生了在既有制度框架內進行邊際修正或制度創新的動力，進而推行聘任制改革，上海浦東和深圳當屬典型。另一方面，作為一級行政管理者，地方政府有擴大預算規模、膨脹行政機構以謀求自身利益的意愿。因此，在行政編制壓縮和應付不斷出現的例外公共事務時，地方政府更愿意選擇“不具有行政職務、不行使行政權力、不占有行政編制”的雇員管理模式以擴大機構規模。此外，地方政府有動力成為政策試點單位以獲得改革優先權，從而獲得中央政府給予的各項優惠政策以及改革先發優勢。因此，在中央政府鼓勵深化公務員聘任制改革的前提下，各地方政府紛紛試點，出臺地方聘任制公務員管理辦法進行制度創新。

社會公眾作為制度作用的對象，其制度偏好與制度選擇不直接決定制度變遷的路徑選擇，但能夠通過影響其他行動者的利益而形塑制度路徑和發展方向。如社會勞動者能夠通過職業選擇來表達自身的制度偏好和利益訴求，從而影響政府的制度供給，間接形塑制度的變遷路徑和發展方向。以深圳市聘任制改革為例，在制度推行之初，受缺乏社會保障、專業要求過高等因素影響，勞動者大多持觀望態度，導致招聘職位空置，公務員聘任制一度難以為繼。隨著相關配套制度的不斷完善，聘任制得到了社會公眾的廣泛認可和支持，在2010年共吸引了40253人報考[28]，創該市聘任制公務員報考人數新高，進一步強化了聘任制公務員作為深圳市公務員招錄的主要形式。

綜上所述，中央政府的制度供給、地方政府的制度創新、社會勞動者的制度偏好三者之間的行為沖突和互動塑造了制度形態，推動了公務員聘任制由萌芽、探索到深化發展的制度變遷。如圖2所示，在中央政府和地方政府的互動關系中，中央政府在制度供給過程中多從宏觀視角出發進行頂層制度設計，出臺指導性的規章制度和管理規定，形成了一種抽象的、模糊的制度供給方式。而這種模糊性為地方政府推行公務員聘任制的具體實踐過程預留了行為空間和新的發展思路，地方政府能夠利用自由裁量權重新解釋，甚至根據地方實際進行制度創新。如果這種制度創新具有普遍性和實踐意義，則可能作為一種政策選擇方案反饋到中央政府，進而再造新一輪的制度供給過程。從而表現為中央出臺政策，地方試點，中央總結地方經驗再次出臺政策，地方進一步試點等一系列循環往復的過程。

在地方政府和社會公眾的行為互動關系中，一方面，地方政府作為聘任職位的提供者，直接發布招聘公告，與聘任制公務員簽訂勞動合同，進行日常管理并發放薪酬;另一方面，作為勞動者的社會公眾能夠通過自身的職業選擇成為或拒絕成為聘任制公務員中的一員，或是以一名聘任制公務員的身份來爭取自身的合法權益。這種微觀層面的實踐過程不僅能夠實現公務員聘任制的落地生根，更能夠通過地方政府與勞動者間的博弈與互動來不斷完善制度的缺陷與罅隙，推動公務員聘任制向前發展。

在中央政府與社會公眾的行為互動關系中，作為制度供給的主體，中央政府扮演著政策制定者與提供者的角色，直接或間接地參與公務員聘任制相關法律法規的制定、執行、評估和監控過程。而作為制度客體的社會公眾，則有根據個體偏好選擇表達對公務員聘任制贊成或反對、接受或拒絕的權力，并聚集形成對于該制度的社會情緒與公眾輿論。這種社會公眾輿論反過來會以理念的形式影響或塑造政府的制度實踐過程，從而反作用于中央政府下一階段的制度供給過程。

四、變遷邏輯：我國公務員聘任制的層疊式變遷

根據制度變遷中新舊要素變化軌跡的不同，可以將漸進式制度變遷劃分為替代、層疊、偏離和轉化四種模式[29]。公務員聘任制變遷過程是一種將新要素引入舊有制度過程中，使得新舊要素并行，從而逐漸強化或偏離制度功能或效用的層疊式過程。具體可以從制度實施主體、制度實施內容、制度實施范圍和制度要素間關系這四個維度進行分析，如表1所示。

從制度實施主體上看，在萌芽階段，中央政府是制度供給的主要行動者，承擔著公務員聘任制頂層制度設計的角色與職能。隨著制度的變革與發展，在初步探索階段中，省級政府開始承擔制度設計的部分職能與制度執行的全部角色，一方面統籌、批準本級或下級單位的聘任制試點工作;另一方面制定適用于本地區的聘任制管理條例，并承擔相應的日常管理工作。而在深化發展階段中，中央政府除頂層制度設計外，還對全國的聘任制推行進行宏觀調控與綜合管理;省級政府則承上啟下，負責對該轄區聘任制的統籌規劃與協調發展;而具體組織實施與日常管理工作則由新主體——縣級以上政府主管部門承擔。在這一過程中，管理權限逐級下放，各級政府的功能與定位趨于平衡合理，能夠充分調動各方工作積極性;同時，央地權責逐漸清晰明朗，有利于提高行政效率，促進聘任制又好又快地發展。

從制度實施內容上看，萌芽階段僅在簡單的理念上認同聘任制作為公務員任用體系中的一個組成部分而存在，缺乏具體的制度安排。初步探索階段則從宏觀視角出發，初步規定了聘任制的職位設置、合同管理、薪酬福利等內容，基本建構了公務員聘任制的大體框架，且制度要素間關系基本上能相互銜接和支撐。深化發展階段則填充了聘任制的血肉，使之成為一個富有生命力的制度實體。具體來看，在適用范圍上，在初步探索階段詳細闡釋聘任職位的具體指向后，深化發展階段更進一步補充了職位內涵和比重劃分;在人員招聘上，由缺乏規定轉向包含職位設置、招聘方案、上級審批、公開招聘、特殊情況處理在內的一整套完善的招聘程序;在管理方式上，由單一合同管理轉變為詳細規定合同內容、時限、接觸方式等，并增添了日常管理中的考核管理和續聘方式等;在薪酬福利上由缺乏保障到建立工資、補貼、保險俱全的福利保障制度;在人事爭議上，也逐漸補充了人事仲裁管理辦法和紀律監督條例等?？梢园l現，公務員聘任制的制度變遷過程是對現有制度不斷進行補充、矯正和完善，走向系統化的過程，這也契合我國的公務員制度與行政機構改革發展趨勢。

從制度實施范圍上看，聘任制產生的結果體現出制度變革的層疊性與漸進性。在制度萌芽階段中，聘任制多停留在制度設計階段，缺乏地區實際的試點經驗。在初步探索階段中，我國開始在小范圍內推行聘任制的試點工作，各地實踐效果不一，學界眾說紛紜，未能形成一致的觀點。而深化發展階段中，隨著試點地區的改革成效逐漸顯露，更多的地區加入到聘任制試點行列中，開始在全國大范圍推廣公務員聘任制，最終獲得社會公眾的廣泛認可。

從制度要素間關系上看，在萌芽階段中，我國更加注重委任制、選任制、考任制等公務員常任制的制度建設，以保障政府管理工作的連續性與國家機器的正常運轉。聘任制建設與常任制在功能實現上形成了相互補充、相互完善的發展態勢。然而此時聘任制缺乏具體的制度安排，制度要素間關系較弱。在此基礎上，進入21世紀后，我國開始逐步推進相關配套性制度的建設，如公務員分類管理改革、績效考評機制建設等，促進了聘任制的進一步完善;而聘任制的推廣試點也能夠反作用于公務員系統中其他子制度的發展。各項子制度之間能初步相互銜接，通過制度匹配產生的作用機制最終獲得事半功倍的效果。而在深化發展階段中，公務員聘任制與分類管理改革、公務員養老金改革、績效考核機制建設、公務員日常管理建設等諸多公務員制度協同并進、共同發展，各項改革牽一發而動全身，共同形成了一套完整的公務員制度系統。

總之，現有的公務員聘任制皆呈現出層疊式變遷的發展特點。這種變遷過程在制度運行中逐漸添加新的要素，通過新舊要素并行以實現制度功能的強化或偏移。例如在聘任制的制度設計上，通過不斷增添新的規章條款或制定新的法律法規，一方面能夠完善制度體系，實現聘任制功能和效用的最大化;另一方面，新的理念要素也隨著制度的豐富而填充進來，從而實現制度的與時俱進，如現階段聘任制的價值取向中更加強調聘用人才的專業性而非綜合性。在制度主體的互動上也表現出類似的特點，隨著地方各級政府的逐漸加入，不僅中央政府進行頂層設計、宏觀調控的職能得以加強，各方職責的歸屬也有了更加清晰明確的界定。層疊式的變遷過程在我國的改革發展歷程中具有非常深厚的現實意義：其一，通過不斷引入新的制度要素，能夠彌補舊有制度可能存在的空白與缺陷，從而促進制度朝著更加完善健全的方向發展;其二，在引入新要素的同時承認舊要素的存在，能夠最大程度地減少社會各界對于改革的抵觸情緒，確保制度變遷時國家機器的平穩運行，維護社會的和諧穩定。

表1 公務員聘任制漸進變遷過程

五、結? ?論

本文闡釋了公務員聘任制中“制度萌芽-制度初步探索-制度深化發展”的變遷歷程，對不同發展階段聘任制進行了分析，揭示了影響公務員聘任制變遷動因、歷史邏輯對聘任制的變遷形式。公務員聘任制的變遷經歷了國家力量驅動制度生成、國家力量保障地方試點、國家主導與地方實踐相結合三個階段，環境壓力、配套制度等結構性因素與政治相關者等行動者因素相互交織，共同作用推進了公務員聘任制的生成發展，且在變遷過程中表現出層疊式的漸進特征。這與韓博天總結的中國之所以具有較強的韌性是由于政府采取分層級實驗[30]的決策方式緊密相關。當前，我國公務員聘任制的制度框架已基本搭建，相關法律法規和管理體系也在不斷完善，逐步形成了常任制與聘任制有機結合的公務員管理體制。

然而，公務員聘任制在發展中也暴露出一些問題。其一，精準招聘機制有待強化。部分地區由于認識不到位，盲目跟風、為了試點而試點。也有部門由于崗位資格設置不科學、招聘規則不嚴密等引發因人設崗的招聘現象和“考不進來聘進來”的變通行為發生。其結果導致人崗不匹配、退出阻力大等問題[31]，未能有效發揮公務員聘任制的制度優勢。其二，分類管理措施有待優化。部分地區未能將聘任制公務員和常任制公務員分開管理，造成常任制公務員的抵觸情緒和聘任制公務員的身份歧視，無形中增加單位內耗。其三，有效激勵機制有待完善。公務員聘任制的核心要義是引入市場機制，利用“鲇魚效應”激發公務員體制活力，提高行政工作效率。然而，囿于當前晉升渠道不夠通暢、績效考核趨于形式、激勵措施缺乏效力等諸多限制，難以有效地調動聘任制公務員的工作積極性。為此未來應該以需求為導向實施精準招聘，推進項目型聘任制，強化分類管理措施，完善激勵機制。這樣才能將公務員聘任制的制度優勢轉化為治理效能，從而助推國家治理現代化。

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Research on the Formation Mechanism and Changing Logic of Civil Servant Appointment System in China

Wang Hui / Yi Yating / Zhang Bizhong

Abstract： As an important part of the civil service management system in China， the smooth operation of the civil servant appointment system is conducive to deepening the reform of the cadre and personnel system， so as to improve the national governance capacity. Taking institution as the key element， our research elaborates the history and the characteristics of China`s civil servant appointment system. From the perspective of historical institutionalism and structure-actor analysis method， our research shows the emergence and change of the civil servant appointment system. The civil servant appointment system is promoted by both structural factors （e.g. environmental pressures and supporting systems） and behavioral factors （e.g. political stakeholders）， and shows a kind of laying characteristics in the process of institutional change. In the future， it is necessary to take demand-oriented recruitment， promote project-based employment system， strengthen classified management measures， and improve the incentive mechanism， so as to contribute to the modernization of national governance system and governance capacity.

Keyword： Civil Servant Apointment System; Formation Mechanism; Institutional Change;? Historical Institutionalism

（責任編輯? ?王玉）