公共應急體系下中國紅十字會組織力建設研究

時立榮 常亮

摘? 要： 在國家公共應急管理體系中，中國紅十字會的地位和作用比較突出，它既是國際紅十字運動的成員國組織，又是中國黨和政府在人道服務領域中的獨特助手。作為一個復雜組織系統，從其權力垂直分層看，中國紅十字會在中國政治體制中的垂直定位具有法定性、歷史性和繼承性，這不僅體現在國際紅十字與紅新月運動和各國紅十字會之間的歷史關系定位，還體現在中國紅十字會同黨和政府之間的責任紐帶關系。因此，中國政治體制性質規定了中國特色紅十字會的政治組織力。但是，在復雜系統中的組織應急張力，即組織聯盟力、執行力和社會動員力等扁平向度的技術管理能力卻因機制問題降低了它應對應急事件的執行能力。為此，應著力增強組織自我革新力，創新社會力量參與應急管理聯動機制，拓展公共應急聯盟共享空間，滿足復雜系統對應急組織能力建設的需要。

關鍵詞： 中國紅十字會;組織結構;應急聯動機制;組織力

在我國突發事件應對中，中國紅十字會作為應急救援隊伍和社會力量的地位和作用非常突出。根據《中國紅十字法》，中國紅十字會既是國際紅十字運動的成員國組織，又是中國大型社會樞紐組織，是黨和政府在人道救助服務領域中的獨特助手。習近平總書記在中央召開的黨的群團工作會議上指出：“群團事業是黨的事業的重要組成部分，黨的群團工作是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作，是黨組織動員廣大人民群眾為完成黨的中心任務而奮斗的重要法寶。”①中國紅十字會不僅是中華人民共和國統一的紅十字組織和國際紅十字運動的重要成員，也是我國從事人道服務的強大的群團組織，助力于黨和政府的群眾工作。紅十字會的組織力是組織結構和機制運行共同作用的結果。

一、 中國紅十字會在復雜組織系統中的垂直分層定位

中國紅十字會是一個復雜程度非常高的組織系統。在組織系統中，垂直指組織在縱向結構中的授權關系地位和層次，它包含了紅十字國際委員會組織對各個政府成員國的授權，還包括政府與紅十字會的權力地位關系以及紅十字會系統內部結構縱向權責位置和關系。

一百多年前發源于國際社會的紅十字運動，得到了各國政府的響應，國際紅十字組織是全世界公認程度最高和公認范圍最廣的人道主義團體。作為《日內瓦公約》及附加議定書的簽約國，中國是國際紅十字、紅新月運動的成員國之一。其法定職責規定，紅十字運動的基本成員和重要力量是各國紅十字會，各國紅十字會按照自身章程及本國立法開展人道主義活動，支持政府當局為滿足各自國家人民的需要，且遵守紅十字運動的任務和基本原則。各國紅十字會是本國內獨立自主的全國性組織機構，支持其志愿工作者和專職人員的活動。除了依據本國立法，各國紅十字會和政府之間保持合作關系，在預防疾病、促進健康、減弱人類疾苦等領域合作，開展有益于教育、衛生、社會福利方面的活動。②

在中國政治體制中，中國紅十字會定位為群團組織，中國紅十字會黨組向中共中央負責，在黨的領導下開展工作。從事紅十字事業的中國紅十字會組織，受國務院的支持、資助、保障和監督，是政府在人道主義服務領域中的助手，其他領導機構在其職權范圍內對中國紅十字會進行相關領導或管理。地方各級政府領導地方各級紅十字會，其他地方各級領導機構在其職權范圍內對地方各級紅十字會進行相關領導或管理。

在中國政治、經濟、文化、社會和軍事組織體系中，中國紅十字會屬于社會組織體系。按照我國相關的法律法規和政策規定，社會組織包括社會團體、民辦非企業單位（包含社會服務機構）、基金會（包含公募基金會和非公募基金會）和社會中介組織以及城鄉社區社會組織。其中，社會團體又包括群團組織和其他社會團體。在我國，中國紅十字會不僅是具有國際性的組織，也是受到黨和政府高度重視和支持的具有中國特色的社會組織類屬中的群團組織之一。中國紅十字會和其他社會組織之間既有聯系又有區別。社會組織、社會團體、群團組織三個概念分層次構成中國紅十字會概念的層級化外延。中國紅十字會的內部治理結構③標示了其概念內涵，包括中國紅十字總會、地方各級紅十字會、行業紅十字會、特別行政區紅十字會、新疆生產建設兵團紅十字會等。

中國紅十字會的組織性質既與社會組織屬性有相通之處，又有特殊之處。社會組織普遍具有非營利性、民間性、公益性的特征。此外，我國堅持黨對社會組織的政治領導。社會組織的第一個根本屬性是區別于企業的非營利性，第二個基本屬性是民間性即非政府性，第三個基本屬性是公益性或互益性。而黨的領導是我國社會組織第四個基本屬性。在這里，作為執政黨的中國共產黨的領導和政府領導的剛性比一般組織要高，具體體現為中國紅十字總會設有黨組，在黨中央領導下開展工作，對黨中央負責。中國紅十字會機關實行參照公務員管理，但紅十字會組織本身是非政治性的。

從垂直定位的實踐依據來看，我國社會主義實踐是在中國共產黨的領導下的國家實踐，是以人民生活為宗旨，以保障和服務實踐為手段的實踐。社會組織實踐是人類實踐的子集，也是國家實踐的子集，在黨的領導下進行。對紅十字會的一切定位都是分類和實踐定位，以保障紅十字會實踐的有效性。中國紅十字會具有普遍性與獨特性共存的組織特質，其普遍性由其國際屬性所決定，其獨特性由中國紅十字會在中國政治體制中的定位所決定。

二、中國政治體制性質賦予了中國特色紅十字會的政治組織力

中國紅十字會在中國政治體制中的合法性、歷史性和國家實踐性特點是由中國政治體制性質所決定的，因此，在人道組織凝聚力、引領人道服務的政治組織力方面，其獨特性使它處于無法替代的層次和地位。

1.中國紅十字會在中國政治體制中的垂直地位具有法律合法性授權

從國際紅十字運動章程文件規定看。1864年的國際外交會議簽署第一部日內瓦公約，第一條規定各簽約國須成立紅十字會機構，“各國均應設立這樣一個委員會——該委員會可依據其認為有效和適當的方式自行組織”。2006年修訂的《國際紅十字與紅新月運動章程》提出承認各國紅十字會的條件：“本國合法政府已依照《日內瓦公約》和國家立法正式承認它為志愿救護團體，擔任政府當局的人道主義工作助手”（第3款）。該章程第二條對“締約國”的相關職責做了以下幾個方面的規定：“《日內瓦公約》締約國遵照公約、本章程以及國際大會決議，同本運動的成員合作”（第1款）;“每一締約國均應敦促在其領土上建立國家紅十字會，并鼓勵其發展”（第2款）;“所有國家、特別是已承認了在本國建立國家紅十字會的國家，應盡可能支持本運動成員工作;本運動的成員也將根據各自的章程，盡可能地支持各國的人道主義運動”（第3款）;“任何時候各國都應尊重本運動的成員信守其基本原則”（第4款）。④由此可見，紅十字會的生成實際上是一個委托-代理、領導-助手關系，由紅十字國際委員會敦促主權國家簽署日內瓦公約且監護主權國家執行。各成員國根據日內瓦公約的責任、權利、義務委托給本國紅十字會（紅新月會），以擔任本國政府人道事務助手，履行《日內瓦公約》的相關職責。

另外，從《中華人民共和國憲法》及其他法律章程看。在我國的政治體制中，以憲法的形式規定了我國的國體和政體，確定了黨的領導地位和權威。我國制定了《中華人民共和國紅十字會法》，確立了“中國紅十字會是中華人民共和國統一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體”⑤。黨對紅十字會的領導地位及紅十字會的職能與責任均有明確法規界定。

2.中國紅十字會在中國政治體制中的垂直層次具有歷史承繼性

中國紅十字會作為國家紅十字會，從一誕生起就帶有政府賦權的基因。經過百年的發展，這一歷史基因始終沒有改變。因此，中國紅十字會同黨和政府之間的紐帶關系是歷史的選擇和必然。從中國紅十字會在國際紅十字與紅新月運動的歷史和關系中的定位看，不同于國內其他任何社會組織，中國紅十字會是須以主權國家的名義、由政府提出申請和對《日內瓦條約》及其附加議定書的承諾，經由以各國政府作為其成員的國際紅十字會委員會的承認和批準，才能合法存在的統一的國家紅十字組織。所以，從它一誕生起，就是政府國際行為的產物，帶有政府賦權的基因。從誕生至今100多年來，無論從戰場救護還是到民間外交，中國紅十字會始終是受政府支持、委托和監督的、獨立自主地開展以人道主義為宗旨的活動的特定組織。國際紅十字會和紅新月運動章程早已將中國紅十字會的法定職責和政府的人道主義工作緊密地聯系在一起。我國紅十字會同黨和政府之間存在的紐帶關系是歷史的選擇，是國家責任的必然。

3.中國紅十字會在中國政治體制中的層次關系具有國家實踐性

在中國，群團組織的規模很大，是對社會有重要影響的社會組織。群團組織政治性、群眾性指明了群團組織是在黨的領導下組織群眾并為群眾服務的性質。群團組織是最具有中國特色的社會組織分類，其特殊之處在于，要明確體現國家實踐的政治約束性。表現在：一是在國際社會中，中國紅十字會要體現出作為國家的象征，即中國紅十字會的名譽會長由具有國家職級的某一職務的領導擔任。二是在我國政治體制定位中，黨的領導是中國特色社會主義的本質特征的原則，在黨的領導下實現紅十字會的使命宗旨。中國紅十字會設立黨組，受黨中央領導，為中國紅十字事業提供可靠的政治制度保障。三是在中國，政府的戰略是黨的路線、方針和政策的具體化，因此，中國紅十字會的人道任務也包含在政府的公共事業之中，政府部門對紅十字會的具體支持、資助、保障和監督是政府的法定職責。由于黨、政府和中國紅十字會在目標職責上存在不同層次的互倚關系，不僅黨和政府領導支持紅十字事業，中國紅十字會也應當將自覺接受黨的領導、協助政府履行人道服務職責、團結服務所聯系群眾、依法依章程開展工作統一起來，責無旁貸地成為黨和政府在人道主義工作中的有力助手。

可見，垂直定位賦予了中國紅十字會組織結構地位上獨特的政治組織力。

三、中國紅十字會組織結構關系、運行特征及其組織執行力

中國特定的群團組織屬性，決定了中國紅十字會的組織關系與結構形態。其中，黨組是中國紅十字會組織關系的內核，居于組織定位的高層，相對獨立性與業務指導性并存的線性關系是其組織結構關系的主要形態。

1.中國紅十字會的組織要素及職能⑥

中國紅十字會的組織構成要素主要包括中國紅十字會全國委員會、理事會、常務理事會、執行委員會（理事會的常設執行機構）、監事會;結構要素主要包括紅十字會總會（對外代表中國紅十字會）、各級紅十字會（包含紅十字會基層組織）、行業紅十字會、特別行政區紅十字會。《中國紅十字會法》和《中國紅十字會章程》⑦對紅十字會組織構成要素的相關職責、權限及產生辦法均給予明確規定，中國紅十字會的最高權力機關是全國會員代表大會。章程對中國紅十字會理事會、常務理事會、執行委員會、監事會、名譽會長、會長職權等各方面進行了詳細規定。

黨組是中國紅十字會性質及其組織關系中的內核。群團事業是黨的事業的重要組成部分。“要切實保持和增強黨的群團工作的政治性。政治性是群團組織的靈魂，是第一位的。”⑧按照《中國共產黨章程》的規定，實現黨對群團組織的領導，保證其政治性和先進性，成立黨組是最有力最得當的方式。主要內容包括：在中央和地方國家機關、人民團體、經濟、文化組織、其他非黨組織的領導機關中，成立黨組以發揮領導核心作用。且黨組服從批準它成立的黨組織領導。⑨中國紅十字會黨組由中共中央委員會批準成立，服從中共中央委員會的領導，是中國紅十字會組織關系中的內核形態。

中國紅十字會內部組織結構的線性關系和相對獨立性主要表現為：（1）中國紅十字會全國會員代表大會是中國紅十字會的最高權力機關，各級地方紅十字會的權力機關是同級會員代表大會。全國行業紅十字會由中國紅十字會常務理事會批準。（2）中國紅十字會全國會員代表大會直接領導理事會中的總會代表、監事會。理事會中的總會代表直接領導常務理事會中的總會代表。常務理事會直接領導執行委員會。執行委員會、監事會接受中國紅十字總會黨組領導。各級紅十字會之間在業務指導關系的基礎上保持相對獨立。

2.任務職能和紅十字事業的組織運行特征

紅十字事業的組織運行包含紅十字事業基本運行模式和組織運行模式，反映了紅十字事業的技術特征。紅十字事業基本運行模式包括獲取資源、核心保障、人道主義救助三個相互關聯的任務職能。獲取資源指獲取滿足工作需求的資源;核心保障包括采購、存儲、運輸，不包含核心保障以外的后勤等常規保障;人道主義救助分為緊急人道救助和常規人道救助，指對服務對象實施的人道行動。紅十字事業的組織運行模式由基本運行模式和領導、保障、服務及其先后關系構成。紅十字會運行模式中的每一項都對應著相關組織職能或職責。總會中層機構和直屬單位作為資源獲取者從資源輸出者（政府、社會、國際）處獲取資源，而對實施者（實施會員與志愿者）和間接對象進行指導、培訓、宣傳并與之合作。總之，總會中層機構和直屬單位、實施者、間接對象都對直接對象實施人道主義救助。現有的組織運行模式的優勢是成熟和穩定，保持程序化規范化操作，缺點是長期在封閉的紅十字系統內部運行，缺乏對系統外部環境變化的敏感性，特別是對現代信息社會中的民間社會組織、基金會、企業的社會責任能力的迅速增長和提升帶來的競爭感到不適，缺乏應對新變化的組織管理策略和信息管理技術，表現在組織聯盟力、執行力和社會動員力等橫向扁平協同管理能力缺失，這些都會降低它的組織執行力。

3.復雜系統中的多元主體、橫向聯結機制與紅十字會組織力建設

中國紅十字系統的組織力，主要指紅十字各級組織為完成其承擔的職責任務，實現黨和政府人道服務領域獨特助手的工作目標，應具有的組織、凝聚、動員等影響基層社會各方面力量的能力。中國紅十字會在復雜系統中的組織應急張力，即組織聯盟力、執行力和社會動員力，是通過運行機制表現出來的。

社會組織蘊藏著巨大的能量，怎樣引領社會力量有序參與是我國應急管理實踐的重大課題。復雜系統觀認為，面對不確定性極大的復雜風險體系，沒有一個最優解，只存在一個關系均衡狀態，因此，在公共應急的各個主體之間當采用多元多態均衡治理。現代社會比以往任何時候都更為復雜，致使現代組織對細微變化缺乏高度敏感性，對伴隨社會關系結構快速調整以及有時造成的災難性后果也完全缺乏預見能力，任何細小的變化都可能影響組織演進的方向，并最終影響組織的均衡。因此，現代組織需要建立復雜系統，并在復雜系統戰略指導下調整組織體制和機制。因為現代社會的重大應急災難救助問題日益呈現出跨界性、關聯性和復雜性增強的特征，所以必然要求主體多元聯結和運行機制聯動。社會力量包含了各種組織種群，財政部負責人就國務院2013年公布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》進行解讀，指出政府購買服務中的承接主體為“依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量”。該政策里的承接主體對應的就是社會力量。而研究中一般意義上的社會力量指社會組織、社區、志愿者團體、企業、社會企業、網絡信息平臺和公共媒體等。

如果各類組織之間能夠形成風險救助共同體，那么，應對危機時就會有足夠的抗風險力量儲備。所以，建立扁平的橫向集成網絡關系是組織社會動員力生成的新空間，以復雜但不混亂的共同體對抗風險需要建立應急聯動機制。中國紅十字會系統需要增強組織自我革新力，創新公共應急多元協同體制機制，建立公共應急聯盟網絡，提升應急管理能力。

四、創新社會力量參與應急管理聯動機制以提升組織力

社會組織應急聯盟是社會動員的組織載體，中國紅十字會應當立足于垂直地位的政治組織力，拓展應急聯盟的橫向關系。如果通過采取邊界開放、聯動共治、多元協同的應急機制增強調節系統的開放性、靈活性、適應性，就可以整合各方力量，優化各類社會資源，形成問題聯治、風險聯控、快速聯動的體制機制，為實現事前、事中、事后的整體系統控制，打造互信互助互擔的整體應急防控鏈，提高風險防范化解的前瞻性、系統性和協同性提供行動指南。

紅十字會的組織力建設重點是組織運行體制機制創新，將政治組織力優勢轉化為行動能力，以社會力量參與應急管理聯動機制創新為突破口，全面提高紅十字會在國家公共應急管理體系中的組織執行力。紅十字會有責任建立一套社會力量參與重大突發事件應急管理協調機制，突破長期以來自說自話的封閉的組織邊界，建立穩固的紅十字會和其他社會力量合作的應急聯動機制，分擔突發重大事件中需要政府承擔的超大負荷的基層保障和服務工作，在政府和社會力量之間架起應急協同橋梁，把垂直結構地位優勢轉化為可操作的運行機制、工作流程和行動方案。

在國家公共應急體系的框架下，建立社會力量應急管理聯動機制涉及多元利益相關者，須遵循有序參與原則、有效參與原則和公平參與原則，多元主體之間要形成差序參與、資源互補、效力對接的應急治理格局。為此，要按照組織運作的授權、協調、溝通程序，進行應急組織聯動機制設計。建立健全基于政府行政體系的授權引導機制、基于專業優長的任務派遣機制、基于網絡結構的分工協調機制、基于共享的信息溝通機制、基于利益的激勵機制和撤退機制。必須明確各類社會力量參與重大應急事件管理的方式、渠道和手段，如通關、物資采購、調配、物流遞送、人力支持、捐贈、服務供給、宣傳和監督等。建立社會力量參與重大應急事件聯動機制，有助于依據中國紅十字會在垂直結構中獲得的政治組織力解決社會力量參與重大應急事件的主體合法性問題，從而解決信息不對稱、對接無序、信息透明度不夠、渠道不暢和效率低下等問題，提升紅十字會的組織執行力、聯動力和社會影響力。

五、結論與建議

中國紅十字會需要回應新時代中國特色社會主義建設的要求，立足于中國社會的特點，創新紅十字會參與公共應急的體制機制，提升組織運行能力和效率。習近平總書記強調：中國紅十字事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分。黨和政府對紅十字會的定位和要求是以“群團是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶”為基準的。國務院要求中國紅十字會要充分發揮在人道領域的政府助手作用。所以，在依法治會的前提下，要將紅十字會實踐和我國公共應急體系建設緊密結合。中國紅十字會法、紅十字章程、黨和政府關于紅十字會的意見、憲法和有關國家法律、國際紅十字與紅新月運動章程等都賦予了中國紅十字會的政治組織力優勢，要將黨和政府賦予的政治組織優勢轉化為組織效能，創新社會力量參與公共應急聯動機制。

通過機制創新將組織的制度結構優勢轉化為組織效能，提升紅十字系統的組織力。作為復雜的組織系統，中國紅十字會在系統垂直結構分層和定位上是明確的，飽有政治組織力，但是，在扁平運行的張力上，存在程度不足甚至缺失問題。為此，應當建立健全和完善同企業、社會組織、志愿者組織、社區和網絡平臺之間的橫向聯結組織設計，打破長期以來紅十字會系統內的封閉管理定勢，改善紅十字會的任務授權機制、協同合作機制、信息共享溝通機制等組織運作機制。

著力加強組織執行力建設，打造紅十字特色的公共應急聯動機制，增強紅十字會對資源的整合協調能力，形成應急服務與保障管理上的人力、物力、財力的有序對接、優勢互補、快速反應。增強與復雜系統相匹配的公共危機要求下的應急組織能力建設，在突發危機中擴大組織應急張力，做到快速反應、快速組織、快速救濟，才能既協助政府又代表社會做好應急保障工作。為此，要以紅十字會的組織職能定位為基礎，擴展視野，創新發展空間。要高度重視組織戰略管理和高素質人才選用，完善科學評價、監管、獎懲制度，加快同企業、社區、民間組織、志愿者等其他公共應急主體之間的聯系，打造社會力量參與應急管理的新格局。

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注釋：

①《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》，2015年7月10日，http：//cpc.people.com.cn/n/2015/0710/c64387-27282531.html。

②④中國紅十字會總會編譯：《國際紅十字與紅新月運動章程》（2006修訂），《國際紅十字與紅新月運動基本文件匯編》，中國紅十字會總會內部資料，2008年，第5-19頁。

③ 參見中國紅十字會官網，2019年9月18日，https：//www.redcross.org.cn/html/2019-01/56089.html。

⑤《中華人民共和國紅十字會法》第二條，法律出版社，2017年，第5頁。

⑥《中華人民共和國紅十字會法》第二章第七條-第十條中對中國紅十字會的相關組織要素的界定，以及結構要素關系進行明確表述。《中華人民共和國紅十字會法》，法律出版社，2017年，第10頁。

⑦《中國紅十字會章程》，2017年6月9日，https：//www.redcross.org.cn/html/2017-06/18.html。

⑧參見習近平在2015年7月6日至7日在北京召開的中央黨的群團工作會議上的講話，2015年7月8日，http：//cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0708/c385474-27271788.html。

⑨參見《中國共產黨章程》第四十七條、第四十八條，2017年10月。

⑩人道主義救助包括應急救援、應急救護、常規人道主義救助（簡稱常規人道救助），獻血（輸血）、獻干細胞（干細胞移植）、獻遺體和人體器官（人體器官移植）等。

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[4]《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》[Z].中國共產黨新聞網，2015-7-9.

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[12]葛道順.“自己人代理”：國家與社會關系的一個解釋[D].上海大學，2013.

Research on Organizational Capacity Building of the Red Cross Society of China under the Public Emergency System

Shi Lirong / Chang Liang

Abstract： The status and role of the Red Cross Society of China are prominent in the national public emergency management system. It is not only a member organization of the International Committee of the Red Cross， but also a unique assistant of the Chinese party and government in the field of humanitarian services. As a complex organizational system， the Red Cross Society of China in the Chinese political system has statutory， historical， and inheritable features in the vertical position institutional system. This is not only reflected in the positioning of the historical relationship between the International Committee of the Red Cross and the National Red Cross Society， but also in the responsible bond onthe Red Cross Society of China， the party and government. Therefore， the nature of the Chinese political system dictates the political， organizational ability of the Red Cross Society of China. However， the lack of organizational emergency tension in complex systems， such as organizational alliances， execution， and social mobilization， has reduced its ability to respond to emergency events. In all， efforts should be made to enhance organizational self-innovation， innovate collaborative system mechanisms for public emergency response， expand the shared space of public emergency alliances， and enhance emergency organization capacity building under public crisis requirements that match complex systems.

Keywords： The Red Cross Society of China; Organizational structure;Emergency linkage mechanism;Organizational Capacity

（責任編輯? ?矯海霞）