黨內法規和國家法律的銜接與協調探討

摘 要：關于黨內法規與國家法律協調還存在較多問題，由于二者之間缺乏工作協調機制，且黨內法規的法律性意識不強，主要表現在黨內法規不規范，缺乏審查性法規以及機制不健全等問題。在實施期間出現碎片化、表面化和選擇性等弊端。所以必須建立黨內法規與國家法律之間的協調銜接機制，并且認識到黨內法規制度的體系，建立基本原則，以此促進黨內法規和國家法律的銜接和協調發展。

關鍵詞：黨內法規;國家法律;銜接;協調

對于黨規與國法銜接與協調問題來說，不僅存在于我國，已經成為世界各個國家所面臨的難題。然而，中國是由中國共產黨長期執政，因此導致該問題具有個性特點。在黨的十九大會議報告后，明顯突出了黨內法規和國家法律銜接和協調問題的重要性，必須深入進行探究和討論。從調節生產關系角度分析，能夠為國家治理以及現代化發展提供重要理論基礎，還能夠推動民主社會與法治社會的建設，最終實現和諧社會。

一、黨內法規存在的法律性不足問題

當前，黨內法規與政府法制部門、立法部門之間缺乏協調溝通機制，且法律性不足問題比較突出，主要表現在以下方面：

（一）黨內法規結構缺乏規范性

國家法律規范性主要體現在以假定、行為模式和相應后果為主的條款結構，按照黨內法規條文所示，黨內法規的內容采用條款方式表達。此條規定表明了黨內法規采用條款結構表現形式，屬于黨內法規規范性的體現與要求。相比于國家法律來說，黨內法規所應用的結構形式不具備規范性和嚴謹性，且此種典型條款內容比較少見。大部分黨內法規停留在政策層面，且多數條款體現為指引性、號召性等規范，沒有規定具體的行為規則。部分黨內法規只是限定了黨組織和黨員的權利與義務，不具備相應的責任要素，從而影響了黨內法規的完整性，在落實和執行期間缺乏保障性措施。

（二）缺乏程序性黨內法規

黨內法規所制定的內容比較注重實體結構，忽視程序結構的重要性。過多關注義務和權利等實體內容，卻沒有考慮到程序性規定，包括義務承擔和權利行使等，且極度缺乏獨立的程序性黨內法規。按照現代法理學理論可知，程序性規定能夠為實現實體性規定制定相應的操作步驟，且程序正義與實體的重要性相等，屬于正義的維度。所以黨內法規的實體性與程序性規范，可以有效維護黨內法規的有效實施，避免對黨內法規制度體系功能造成影響。

（三）缺乏健全的實施機制

在制定黨內法規時，只是將其作為黨規之治的邏輯，后續環節是實施黨內法規的關鍵因素。所以在黨內法規制定期間，必須確定實施機構，并且準確劃定機構的職責與義務，確保其能夠盡職盡責。在實施期間，還應當檢查和評估黨內法規實施效果，及時處理存在的問題，并且進行黨內法規的修正與廢止處理，按照黨內法規的內容，嚴肅處理破壞黨內法規實施的行為。

（四）缺乏審查性黨內法規

為了確保黨內法規的體系化實施，需要確保黨內法規的自治性和協調性，防止出現相互抵牾問題。所以，必須制定審查性黨內法規，并且建立獨立的審查機構，對黨內法規制定到實施的全過程進行審查，保證黨內法規內容不會與國家法律相抵觸。在審議通過黨內法規后，審查機構或者黨組織成員發現存在問題時，則應當啟動審查程序對黨內法規的內容進行審查，并且將審查結果技術反饋給審查申請人，并且向社會公開。

二、黨內法規與國家法律協調銜接的有效途徑

（一）確保黨內法規的協調性

對于黨內法規協調性問題來說，需要注重協調和銜接制度體系，這樣能夠為國家法律的協調奠定重要基礎。應當建立一套完整的黨內法規體系，確保內容科學性、內部一致性。由于國家法律比較成熟， 因此黨內法規在確保協調性的同時，可以借鑒和學習國家法律體系。在黨內法規內應當突出黨章的主體地位，體系內的其他規范效力應當低于黨章。此外，黨內法規應當具備位階高低之分，按照不同主體可以將其劃分為不同類別。

在黨內法規建設期間，注重自體協調性，可以不斷完善黨內法規體系，并且實現黨內法治的要求。由于黨內法規屬于規范體系，應當必須確保內部的統一協調。其次，在協調黨內法規與國家法律關系時，考慮到國家法律之上因素，確保國家法律的優先性。所以維護黨內法規的自體協調性具備重要作用，注重黨內法規的審查與評估，從根本上加強立法質量，將黨章作為金字塔頂端，其他黨內法規位于金字塔的不同位置，這樣能夠避免黨內法規與黨章之間存在矛盾沖突。

（二）黨內法規制定過程注入合法性審查

在處理黨內法規與國家法律之間的關系時，必須注重國家法律高于黨內法規的問題。在保證黨內法規協調性的同時，還應當防止其出現合法性障礙問題。通過應用合法性審查，能夠實現黨內法規的雙重效用，并且將合法性審查貫徹到黨內法規的各個環節。

首先，在規劃期間，應當防止黨內法規發生合法性障礙問題。因此必須將合法性審查融入到黨內法規規劃環節。比如，不同通過黨內法規規范社會公共事務管理。在黨內法規規劃階段，還應當注重協調雙體。因此必須注重合法性審查，制定黨內法規，并且確保其與國家法律規劃高度統一，以此降低黨內法規合法性障礙問題。

其次，黨內法規制定階段。應當規定合法性自審等內容，在制定黨內法規時，合法性審查的重點在于審批和備案，審批屬于事前審查，備案屬于事后審查，通過上述規定能夠保障黨內法規的合法性。針對黨內法規審批問題來說，應當由相關機構進行初審，之后由審議批準機關批準。然而從當前所實行的規定來看，需要按照相關意見進行修正。審核機構在提出相關整改意見時，當制定主體不采納時，則可以出現被緩辦和退回問題，這樣就會導致存在合法性障礙的黨內法規被實行。所以在審批階段進行合法性審查時，應當確保審核機構全面落實自身職責，排除規定中的影響因素，提升審查環節的合法性有效性。針對通過審批備案的黨內法規來說，也應當注重合法性審查。針對沒有在規定時間內報送的黨內法規，極易影響備案的合法性自審效果。

黨內法規合法性自審屬于國家法律協調的重要內容，盡管屬于自我審查，但是必須考慮到國家法律，因此對于法律專業知識的要求比較高，能夠保障功能的實現。因此，還需要進一步分析和討論提升黨內法規合法性自審的專業水平。

（三）黨內法規與國家法律的動態配合

按照我國當前發展情況能夠看出，黨內法規與國家法律都形成了獨立體系，為了確保二者在國家法治體系中良好運行，必須通過連接機制支撐。黨中央對于立法工作的審查與決定，應當體現在黨內法規規劃環節，處理黨的領導與自主立法關系。黨的領導必須建立在法律程序性規定上，并且將黨的政治問題轉變為立法問題，以此實現黨內法規與國家法律的協調與銜接目標。

首先，注重制定階段的配合。在協調黨內法規與國家法律時，應當防止出現由于體系自閉性所致不銜接問題。注重制定階段的協調與溝通，建立相關機制，以此促進黨內法規與國家法律之間的交流，注重規劃協調性，以此確保黨內法規與國家法律的歸家一致性。

其次，注重實施過程的配合。在制定和發布黨內法規之后，就開始落實和實行。需要注意的是，黨內法規在實施期間存在滯后性和僵硬性問題，不管是對于黨內法規還是國家法律來說，都需要在制度設計期間考慮到實施效果問題。注重修改與廢止的通報機制，該機制要求國家法律運行期間，當出現修改或者廢止問題時，主體之間應當通報。在黨內法規與國家法律自體評估期間，當發現不協調問題時，則應當啟動通報協商機制，就具體問題進行溝通和協商。

三、結語

綜上所述，在處理黨內法規所存在的問題時，能夠有效實現黨內法規制度的一體化發展，還能夠建立和完善于黨內法規與國家法律銜接協調機制，補充黨內法規所存在的不足問題，防止出現“木桶理論”效應。此外，還應當對接黨內法規和國家法律，并且進行優化組合，從根本上處理二者之間存在的運行協調與銜接障礙問題，充分發揮出法治建設的同向合力。

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作者簡介：王宏飛（1980.12- ），男，河南通許人，講師，中共鶴壁市委黨校法學部，研究方向：法學。