“城市大腦”需求下政府數據“三化”中資源化與共享化的機制研究

馬健

摘要：“信息爆炸”時代背景下，以提高信息資源的使用效率為基礎，從政府層面尋求應對社會問題的治理之策，各國均大力進行信息化政府的建設。政府數據資源化、共享化是目前政府的重要職能之一，為大數據發展和“互聯網+”戰略實施提供了數據基礎和底層支撐。本文分析國內外在政府數據資源化、共享化的研究成果，介紹了政府數據資源化以及共享化的概念，并引申了數據開放和共享的不同之處，分析當前我國政府存在的問題，借鑒國外在促進政府數據資源整合和共享開放方面的經驗，提出針對性策略，促進政府數據在政府治理層面的體制化發展。

Abstract： Under the background of "information explosion"， we seek the governance strategies to deal with social problems from the government level based on improving the use efficiency of information resources. All countries are vigorously carrying out the construction of information-based government. Resource utilization and sharing of government data is one of the important functions of the government at present. It provides data base and underlying support for the development of big data and the implementation of "Internet +" strategy. This paper expounds the concept of government data resource and sharing based on the practical experience and research results of government data resource and sharing at home and abroad. It also expounds the differences between data opening and data sharing， and analyzes the relevant problems existing in the current China government. Then it draws on the experience of foreign countries in promoting the integration and sharing of government data resources and puts forward targeted strategies in order to promote the institutionalized development of government data at the level of government governance.

關鍵詞：大數據;政府治理;資源整合;數據共享;數據開放

0? 引言

隨著當前交通、資源、環境等城市問題的日益突出，各級政府面臨著巨大的管理壓力，如何建設一個以服務社會，整合各行業信息資源為目標的政府數據平臺的社會訴求日趨緊迫。我國目前正處于大數據高速發展的關鍵時期，預計到2020年，我國將成為世界第一大數據資源大國和全球數據中心，數據總量將達到全球的1/5左右。值得一提的是，大數據技術的大規模發展也得益于經濟與信息技術的融合，并且逐漸成為了國家基礎性的戰略資源[1]，因此很多城市政府開始嘗試借助大數據技術來提高城市管理水平。自杭州市政府于2016年開始實行“城市大腦”這一概念，表明了未來城市的高速發展離不開信息化技術的支持，建立“城市大腦”是必然趨勢。但是“城市大腦”在提供便利的同時也面臨著如何將所收集的龐大數據資源進行有效地整合以及開放共享的問題，這也是政府建設“城市大腦”所要考慮的重點問題。

1? 相關概念

1.1 城市大腦

“城市大腦”即城市數據大腦，它將收集的數據經過復雜計算形成集中的數據庫，然后與其他終端設備進行數據交換，將優化后的數據廣泛應用于各行各業的日常管理、決策，使得城市不斷進行自動思考、調節、決策，從而保證政府所做出的決策更加合理，使城市實現更加高效、科學化管理，提高城市的舒適度和人性化水平。

1.2 政府數據

政府數據是一切由政府行為產生的，對政府、公眾有價值的數據資源的總稱[2]。政府數據對于政府的治理可起到提供輔助決策的作用，可提高公共服務的質量與人民群眾對政府的滿意度。當這些政府數據經加工處理分析后，也可對經濟社會產生巨大的商業價值。

從數據采集方式來看，可將政府數據分為環境數據、調查數據和業務數據，其采集方式與相應的采集內容如表1所示。

根據政府職能，可以將政府數據分為自然資源數據、個人數據、組織數據以及事務管理數據，詳細歸屬部門如表2所示。

1.3 政府數據“資源化”

政府數據的資源化，代表著政府數據將逐漸顯現出其促進國民經濟發展的關鍵作用，政府數據源源不竭，對其進行融合共享，開發利用，將賦予政府數據更多意義，助力政府數據發揮預警、智能預測及分析和輔助決策的作用，推動數字中國的建設[3]。

1.4 政府數據“共享化與開放化”

1.4.1 政府數據共享理論

政府數據共享是指政府各行政機關之間出于職責所需互相提交本部門的政府數據資源的行為[4]，而以大數據技術為平臺和媒介，政府數據共享則被賦予重要的價值。大數據時代，建設服務型政府的基本要求便是以人為本、高效便民，提高效率是政府數據共享的內在動力，是建設現代法治政府的重要指標。

1.4.2 政府數據開放理論

政府部門在管理各項事務的過程中積累了海量的數據資源，英國政府將政府數據開放定義為可開放給公眾使用的政府公共信息[2]，政府數據開放的對象僅限于公眾，實行政府數據開放有助于公共更方便地獲得所需數據從而創造更大的價值。在研究政府數據開放時，有必要區分其與政府信息公開的區別，兩者相互聯系，又有所區別，本文分別從以下幾個方面進行討論：

①開放程度：傳統的政府信息公開側重于信息層面的公開，大多是信息文件或者經分析處理后的統計數據;然而政府數據開放是將信息公開推進到數據層，數據和信息的開放程度不同，因此，政府信息公開不完全等同于數據開放。

②開放目的：政府信息公開的目的是提高政府的透明度，保證工作知情權，而政府數據開放的目的是提高數據的利用率，發揮其價值。

③實施過程：政府信息公開是對于政府層面而言，公開信息即可;而政府數據開放還需進一步關注使用者層面以及之間的互動，其目的是數據得到充分利用并產生最大價值。

1.4.3 政府數據共享與開放的區別

政府數據共享是在政府內部進行的，側重于推進國家數據資源和信息系統的跨部門和跨區域共享，而數據開放則是政府面對外界社會進行的，即向外界統一開放公共數據資源[5]。如圖1所示。

2? 政府數據“資源化”存在問題與對策建議

在當今這樣的大數據時代背景下，未來政府、企業及個人的工作與生活都將受到大數據的影響，因此政府應最大化地利用數據資源，提升政府治理能力，提高政府管理效率，建立服務型政府[6]。

2.1 當前我國政府數據“資源化”存在的問題

通過深入探索政務數據資源利用，實現政府數據資源化，提高政府管理能力，這是新時代我國改革創新發展的需要，也是提升政府治理能力的要求。當前我國政府在推進數據資源化進程中主要存在以下問題：①無法明晰政府數據資產總賬。目前各級政府在管理信息系統投入很大，但是系統間的關系錯綜復雜，究其原因，則是缺乏合理的前期規劃，再加上后期人員和廠商變動頻繁、技術更新快等原因，使得數據資產總賬不清、關聯性不明。②跨部門的數據缺乏統一管理。因為各個部門的系統無法統一，導致無法統籌安排數據化建設，容易出現大量的碎片信息，將這些信息進行拼接整合對于政府大數據的發展至關重要。

2.2 對當前政府數據“資源化”提出的建議

2.2.1 管理好數據庫，提升政府治理水平

有效管理政府數據資源有助于全面整合政府不同部門之間的信息資源，充分利用已有數據資源，使得效益最大化，同時要加強部門間的協同合作，提升政府管理能力。第一，全面掌握數據資產信息。對于政府數據總資產及其分布和使用情況等信息必須全部核查到位，摸清底細，為了加強對政府數據資產的管理及研究，可進一步完善資產數據庫。第二，詳細了解數據資產賬務。理清政府數據資產，具體到系統建設資金、運營資金等信息化建設的資金投入和使用情況，綜合分析資金與系統、業務，防止出現重復投資的情況。第三，建立輔助決策分析。利用所整合的政府數據生成數據資產庫，全面管理和分析數據資產，深入研究數據資產之間的關系，提高信息化建設工作的效率。

2.2.2 成立數據管理部門，優化政務服務平臺

成立專門的大數據管理中心可有助于綜合政府各部門已有的數據庫，系統安排政府內部的信息化建設工作，防止浪費數據資源。此外，對于政府部門間的信息交互共享，管理層必須轉換思路，考慮公眾的實際需求，改變傳統的政府職能部門條塊分割，統籌安排與管理跨部門的綜合數據。對于政府的數據管理部門，最為重要的兩個因素分別是效率與安全問題，政府必須提前規劃布局信息資源共享平臺的基礎設施建設，如網絡中心、數據中心、備份中心、安全中心等，防止影響后期使用。在建設過程中，可對一個或多個信息基礎設施中心進行集約化建設，這樣可減少投資，也便于集中部署基礎設施。同時還可提供云服務，利用虛擬化技術將資源形成云數據中心。

3? 政府數據“開放共享化”存在問題與對策建議

3.1 當前我國政府數據“開放共享化”存在的問題

3.1.1 缺乏廣泛性的合作和有效的反饋

我國政府數據開放的整個環節都是由政府機構獨立完成[7]，而公眾并未能意識到自身對于政府數據開放的作用，很少參與其中，導致政府數據開放出現數據資源缺漏、配套機制落后以及反饋不及時等問題，從而導致我國政府數據開放發展事倍功半。

3.1.2 各級政府部門間數據共享觀念缺失

各級政府部門間無法做到資源的和諧共享，也沒有實現政府信息統一共享的平臺，主要是由于各級政府負責人缺乏正確的共享觀念，不配合共享部門數據。

3.1.3 缺乏統一的建設標準與平臺

各地方政府都是根據自身的實際發展情況制定目標，沒有統一的數據開放共享平臺，沒有統一的標準，一定程度上也造成了資源的浪費[8]。

3.2 國外政府數據開放共享機制建立經驗

近年來，隨著全球智慧城市建設的迅猛發展，各國政府逐漸將目光放向了政府數據的共享與開放。2016年4月21日，萬維網基金會發布了“開放數據晴雨表”的全球性報告，報告顯示歐美國家在數據開放排名中總體靠前，歐美等國在政府數據共享與開放方面的相關做法值得我國借鑒和學習[9]。

3.2.1 完善法律政策

美國從克林頓政府時期就開始了政府數據開放建設工作，當時啟動的跨部門間合作機制就是政府績效評估的一項內容[10]。奧巴馬簽署的《透明與開放的政府備忘錄》為了提升政府工作效率，鼓勵政府各機構間或政府與私人機構間進行合作[11]。之后發布的《聯邦大數據研究與開發戰略計劃》進一步推動了美國透明政府的建設，加強了政府數據共享與開放[12]。歐盟至今也頒布了一系列數據開放的政策，2010年歐盟委員會發布了“歐盟2020發展戰略”，該戰略主要目的是激發公眾對于政府開放數據的創新能力，從而促進經濟增長，之后歐盟委員會又提出了一些具體措施來應對政府數據開放共享中可能出現的問題[13]。

3.2.2 統一數據平臺

回顧國外智慧城市的建設過程可發現，數據的成功開放共享離不開統一的數據開放平臺，數據開放平臺對于數據共享至關重要。2009年美國正式發布了政府數據開放門戶Data.gov，其不僅可以提供政府部門原始數據的開放服務，還可以提供一些公共數據，如國家地理信息等，而且用戶不僅可以查詢數據，還可以使用數據，為了方便用戶下載，網站同時提供了機讀格式。不僅如此，為了方便用戶開發利用政府開放數據，網站還提供了多種數據分析工具，這樣不僅不會出現原本的公眾信息滯后問題，還能夠使公眾獲得更多新的就業方向[14]。目前絕大部分歐盟國家都已建立了政府數據開放門戶，有力促進了歐洲地區政府數據的流通性。

3.2.3 訓練運作方式

美國主要采用了政府合作、政企合作和政民合作三種運作方式來推動政府數據開放共享，通常在運作過程中政府會考慮公眾的實際需求，根據不同情況變換不同方式，整個數據開放行動包括政府主導、企業運作、公眾參與，這樣不僅可以激發企業和公眾參與政府數據開放共享的積極性，還可以減輕政府的工作壓力，有效推動美國的數據開放共享建設工作又好又快發展。歐洲則建立了跨國共享模式，通過統一的政策引導，保障機制進一步完善，儲備充足的資金保障，重視數據門戶的質量評估，整個歐洲的政府數據開放以這樣的共享模式為基礎逐漸形成了一套成熟完善的數據管理體系[15]。

3.3 我國政府數據“開放共享化”思路

3.3.1 實現政府數據開放化，需擴大利用主體

城市大腦的建設離不開公眾和社會的積極參與，一個平衡的社會生態體系是城市大腦運行的重要支柱。要實現政府數據開放，需擴大數據開放的利用主體，通過政府主導，積極引入第三方組織，如社會機構、科技企業等，探索數據開放共享新合作模式。公眾獲取政府提供的開放數據后，鼓勵其創新利用數據，從數據的使用者變為開發者，成為政府的合作伙伴。在數據開放過程中，要堅持政府的主導地位，同時也要聽取公眾的意見，通過豐富數據開放內容和提高數據質量等方式吸引全社會力量參與到數據開放利用中，為了充分鼓勵和激發公眾使用和開發數據的熱情，政府可完善數據下載和服務方式。

3.3.2 實現政府數據共享化，需健全組織機構

我國可借鑒國外成熟的政府數據共享管理架構，首先是國家層面的數據共享，對于政府各部門之間的協調和相關組織機構的工作，以及制定數據共享的標準，考核檢查與指導等工作，可設立專門的信息官員，同時成立數據共享綜合領導小組，將相關權利直接賦予地方管理機構，促進地方政府數據共享工作的有效開展。對于地方政府，設立政府數據共享辦公室是一個加強政府各級部門聯系的有效措施，保證政府各級部門間的有效配合和合作，管理政府數據共享工作，保障各環節工作的有序進行[16]。

3.3.3 統一開放共享平臺

統一的數據開放平臺能夠消除不同部門間的數據隔閡，通過向用戶提供可供下載的符合標準的數據，降低用戶下載使用數據的難度，增強數據的可用性;統一數據開發共享的條件，明確公眾在使用政府開放數據時應該遵守的法律規定和義務;為了防止涉密數據外流，統一數據開放共享的安全邊界限定，利用一些技術手段保障用戶隱私，如數據清洗等;將公眾反饋的意見和申訴內容進行統一管理，政府數據開放共享必須及時考慮用戶意見，在此基礎上不斷提高開放共享數據質量[16]。

4? 結語

大數據的浪潮拍打著世界的每個角落，數據成為影響社會經濟發展的重要資源之一，在政府治理中扮演著無可替代的強大地位，為城市的良性發展提供強有力的支撐。政府不僅僅是大數據的受益者，同時也應是大數據的倡導者與踐行者。如今，政府利用數據建立“城市大腦”，開啟了用大數據改善城市管理的探索，推動城市功能的最大化發揮與城市資源的最佳利用。未來，我國還將繼續走在大數據治理的大道上，道阻且長。

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