如何建立中央統籌公共養老金

胡乃軍

我國現行“三支柱”的養老金制度體系，第一支柱包括城鎮企業職工基本養老保險制度、機關事業單位基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度三大制度，是政府主導的基本養老保險制度;第二支柱包括企業年金和職業年金，由企業和單位主導采取自愿的方式;第三支柱為個人主導的個人自愿參加的稅延養老金制度，包括商業養老保險和個人養老儲蓄計劃。

從1997-2018年，經過多年的改革和制度變遷，我國建立了基本養老保險、企業補充養老保險和個人補充養老金，以滿足不同階段和群體的養老保障需求，但是仍然存在結構性缺陷。在公共養老金繳費率偏高的情況下，企業負擔較重，加上相關政策和制度還不太完善的情況下，作為第二支柱的企業年金發展緩慢，個人養老金計劃啟動不久、個人儲蓄不足、稅延性商業保險市場混亂，社會統籌和個人賬戶混賬管理，個人賬戶資金被統籌賬戶透支，形成空賬，導致養老保險體系結構嚴重失衡。

現行養老金制度體系下，公共養老金一頭獨大，承擔養老保障的主要壓力和負擔，但是在人口急速老齡化的趨勢下，公共養老金充足性和可持續性的問題突出，根據人力資源和社會保障部統計公報顯示，截止到2018年，全年城鎮職工基本養老保險基金收入51168億元，基金支出44645億元。年末城鎮職工基本養老保險基金累計結余50901億元，根據《中國養老金精算報告2019-2050年》預測指出，城鎮職工養老金當期結余將在2028年出現赤字并不斷擴大，到2050年當期結余為-16.73億元，而在更長的未來，隨著深度老齡社會的到來，養老金缺口還將進一步擴大。

除此之外由于基礎養老金尚未實現全國統籌，養老保險區域差異還將進一步加大，雖然2018年7月國家已經出臺和實施了基本養老保險基金中央調劑制度，但是其調劑能力有限，各省份養老保險基金支付能力和累計結余差異仍然明顯。

從學理上來看，公共養老金應該具有統一性的屬性，包括統一制度、統一政策、統一管理，以中央政府為責任主體在全國范圍內統籌，為參保勞動者提供均等的公共物品，作為一項國家制度安排，要保證制度的公平性，保障參保人年老退出勞動市場后的基本生活和融入社會的能力。提升基礎養老保險統籌層次，實現全國統籌，實質上是要確保基本養老保險金的公共物品屬性。目前我國養老保險地方統籌格局之下，基本養老保險金待遇在不同地區和群體之間呈現非均衡的狀態，特別是不同地區的養老保險差異明顯，人口結構年輕經濟效益好的省份，養老金待遇好，企業繳費負擔輕，而勞動力流出省份養老保險財務狀況很不樂觀，只能依靠政府財政補貼和高繳費負擔來維持收支平衡。

例如東北老工業基地退休職工多，養老負擔重，企業要按照工資總額的20%繳納基本養老保險;而廣東省是勞動力主要流入省份，退休人員少，養老負擔輕，企業繳費負擔較輕為工資總額的14%。公共養老金作為保證職工平等權益和完善勞動力市場的基礎性制度，正在固化地方利益格局，形成養老保險制度的惡性循環。

如何建立中央統籌公共養老金

一、要完善公共養老金供給機制

由于存在市場失靈問題，公共物品和有益物品應由政府提供，基本養老保險金作為一種公共物品，其供給責任主體是政府。基本養老保險金應在全國統一的制度安排下，保證其供給有效和分配公平，但在現實中較低的統籌層次決定了地方政府基于自身利益的考量，扭曲統一的供給機制，公共養老金在同一地區內分配不均，不同地區之間差異明顯。提高統籌層次，公共養老金可以在全國范圍內統收統支，中央政府直接承擔供給責任，在統一的制度體系內，為所有勞動者提供基本養老金。

二、破除壁壘，降低養老保險制度交易成本

勞動力的流動要求養老保險關系具有可攜帶性，能夠順利實現轉移接續。我國現行基本養老保險制度存在依人群設計和地區分割的問題，由于制度和統籌層次的壁壘，參保勞動力在區域間流動過程中造成養老保險權益流動性損失，也可以稱作養老保險制度的交易成本。全國統籌后的公共養老金，在統一的制度安排下，縮小不同地區養老保險待遇差異，同時完善供給機制，合理劃分中央與地方政府之間的責任，統一制度安排，降低勞動者在流動過程中的信息成本和談判成本。增強了勞動者養老保險權益的可攜帶性，能夠有效降低制度的交易成本，促進勞動力在各地區之間平滑流動。

三、提高公共養老金投資管理效率

在較低的統籌層次下，所謂的公共養老金在各省份自己的行政轄區內進行統籌調劑，大部分省份實行現收現付的管理模式，累計結余資金投資運作能力弱，目前僅有17個省（區、市）與全國社保基金簽署委托投資協議，共有7062億元到賬投資運營，人社部統計公報顯示，截止到2018年末全國城鎮職工基本養老保險基金累計結存50901億元。根據《中國養老金發展報告》公布的利息收入等信息綜合分析，中國基本養老保險基金的投資收益基本維持在2%左右，而在2000-2015年間的年均通貨膨脹率約為2.35%，同時期全國社會保障儲備基金年均收益率達到8.82%，反差之下表明基本養老金貶值明顯。

雖然有投資穩健性和投資市場不成熟等諸多因素的影響，但總體上結余基金運作管理效率低下，在地方統籌格局下仍有很多小規模的養老基金躺在賬面上造成隱性損失。在當前養老壓力下，維持公共養老金的支付能力，除了要擴大征繳面、完善財政補貼機制，還要依靠基金的投資運作收益，通過全國統籌，將分散的基金統一到中央一級，進行集中管理和運作，提高基金整體抗風險能力，實現公共養老金保值增值。

四、完善頂層制度設計，體現中央政府責任

加快推進全國統籌，建立中央政府統籌的公共養老金，堅持老人老制度、新人創新;全覆蓋、保基本的原則。在統一制度下夯實公共養老金、建立養老金稅，由國家稅務機構統一征收，根據全國平均工資水平統一繳費和待遇，消除不同群體和地區之間的差異，公共養老金作為一種公共物品，由國家生產、中央政府承擔兜底責任，解除國民后顧之憂，讓所有勞動者都能夠享受一份分配公平、待遇適度、長期可持續的養老金。（本文作者系中國科學院大學副教授;文章來源：《北大金融評論》）