我國小產權房法律規制問題研究

賀娟

摘要：2019年11月底深圳市有關部門結合現行的《土地管理法》和《城鄉規劃法》發布了《關于做好沒收違法建筑執行和處置工作的指導意見》的通知，其表明深圳的所有小產權房均屬于違法建筑。由此可見很多地方性文件已經對小產權房歸屬做了明確規定，但不合格房屋未批先建、未批先售等情況仍舊屢見不鮮，故該問題的解決必須盡早提上日程。本文對小產權房概念進行重新厘定，并多維度探討小產權房的成因，從法律和法理角度分析解決問題的辦法，通過建立農村建設用地流轉制度、完善我國社會保障體系以此來探索小產權房合法化的途徑，從而更好解決小產權房問題。

關鍵詞：小產權房;土地二元結構;合法化

一、小產權房的概述

1.就其含義而言，小產權房不是法律概念，是與完全產權房相對立的一種稱謂，是一種不完整的特殊房屋產權。小產權房即指在農民集體土地上建造，未獲得由國家房管部門頒發的房產證，且無需繳納土地出讓金等費用。由此可知，小產權房相較于大產權房無合法產權、價格低廉、且涉及多方利益主體，建設成本較低，合同效力也存在爭議。

2.就其利弊而言：（1）利：其一，小產權房有利于打破我國現存的土地資源的壟斷局面，從而抑制房價;其二，小產權房符合中低收入群體的購房需求，一定程度上可以縮小貧富差距;（2）弊：其一，我國人口較多但耕地較少，小產權房問題不加以抑制，可能威脅我國的糧食安全;其二，不利于法律的有效實施以及不利于法制建設的穩步推進;其三，小產權房的存在不利于房地產市場的有序發展。

二、當前我國小產權房的立法、司法現狀

（一）小產權房的立法現狀

小產權房的存在具有嚴重的違法性，與我國現存的相關法律及相關政策性文件的宗旨大相徑庭。我國相關法律法規《物權法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》以及國務院頒布的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》、多個部門聯合下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》等相關政策性文件都明確表明國家禁止建設和銷售小產權房。

（二）小產權房的司法現狀

隨著小產權房問題的日益嚴重，法院受理關于小產權房的案件也不斷增多，并且出現了同案不同判的現象，而這些司法糾紛多表現為權利屬性認定、買賣、租賃合同的效力以及合同無效后信賴利益賠付問題等幾個方面。

三、小產權房出現的原因及現存問題

（一）法律維度視角下小產權房的成因

1.二元土地產權制度是小產權房出現的根本原因

我國當前實行城鄉二元化的土地制度，城鄉土地分別歸屬于兩套并行的土地管理體系城市土地使用權轉讓不受限制，而農村集體土地使用權并無完整權能。其主要有以下缺點： 其一，集體土地的產權權能被削弱;其二，由于產權主體資格不對等，補償標準過低，農民權益在征地過程中的權益屢受侵害。

2.現行法律法規不健全是小產權房產生的重要因素

目前我國主要是通過相關政策對小產權房問題進行規制，并無直接的法律規定且我國土地管理立法缺乏針對性和連續性。新修訂的《土地管理法》第六十三條僅就農村集體性經營性建設性用地直接入市進行了革命性的突破，改變了傳統土地流轉二元制并建立統一土地流轉市場，但僅包含了工業、商業等經營性用途的建設性用地，并未將小產權房納入，不能做出擴大解釋，才導致小產權房問題仍無具體規定。加之，各級政府為了填補上位法漏洞，因地制宜的制定相應的法律文件，由于其不具有普適性，便出現了同案不同判的情況，有損社會公平。

3.二元戶籍制度是小產權房產生并蔓延的助推因素

我國長期實行城市和農村相隔離的戶籍制度，二者有著獨立的戶籍管理體系。戶籍分割不利于城市和農村之間的人口流動，阻礙了城鄉之間的交流。具有農村戶籍的進城務工人員因為很難真正融入城市社會，而且由于農村宅基地的轉讓僅限于集體成員之間，存在很多閑置，城鄉各界的需求使得小產權房便應運而生。

4.城市住房保障制度的缺陷是小產權房產生的間接原因

目前，我國的住房保障制度并不完善，未對所有人群實現全覆蓋。如住房公積金制度涉及的主體范圍較小，僅僅只含政府和事業單位等工薪階層;而廉租房和經濟適用房尚并沒有全面惠及廣大的中低收入人群?？傊撝贫仁菍Τ鞘袘艏丝诘囊环N福利保障，但無法惠及中低收入群體，加快了小產權房的出現。

（二）法理維度視角下小產權房的成因

1.政府及其他有關部門監管局不嚴是小產權房產生的間接原因

（1）執法部門經常消極被動執法，行政效率低下。同時地方政府官員可能會為了尋求經濟利益陽奉陰違，故意逃避規制措施。政府監管力度不足，一定程度上放縱了小產權房的發展。加之相關部門監管權限模糊，分工不明確也是小產權房發展迅速的重要原因。

2.城市化的推進是小產權房產生的重要因素

隨著城市的擴張，大量人口涌入城市，住房供給緊張，房價激增。普通民眾的收入和房價相差甚遠，導致價格低廉小產權房備受歡迎，由此也間接的促進了小產權房蓬勃發展，這也是“小產權房”市場得以持續存在的現實基礎。

3.經濟利益的趨勢是小產權房開發的直接原因

（1）由于小產權房的建設無需向向政府交納土地出讓金等相關費用，其開發商的開發成本較低，且建設速度較快更方便盈利; （2）由于政府對農村集體土地使用者的“三農”補貼不高，所得利益較小。各方在利益驅使下便轉向小產權房。

4.農民法律知識匱乏

當前我國多數農民法制觀念淡薄，且消息閉塞，收入較少，對違法后果沒有清晰的理解，易受利益驅使，容易做出一些違反法律的行為，很多人都抱著“法不責眾”的心態，由此便催生了小產權房。

三、解決小產權房問題的對策

（一）法律維度視角下解決小產權房的對策

1.改變我國城鄉二元結構

在我國已經實行了三十多年的城鄉二元化的土地制度是小產權房問題出現的根本原因，由于當前經濟的社快速發展，該制度存在諸多問題。而且當前政府壟斷土地一級市場的模式已經不能與時俱進，故應從根源上解決該問題，應加快農村土地產權制度改革，使得農村集體建設用地使用權入市流通。

2.完善土地管理政策及相關立法工作

（1）進一步完善土地監管體系。“三權分置”政策是我國農村土地集體經營制度的一次較大突破，對于促進土地流轉和流通具有重要意義。但該政策并未突破我國農村現在的土地產權框架，無法從根本上解決小產權房問題。故為了解決小產權房問題應強化法律規制，完善集體土地流轉相關法律制度。

（2）就當前司法問題而言，其一，合同效力方面，在耕地、宅基地上建立的小產權房應分別認定。其二，當事人合理信賴利益賠付方面，雖然小產權房買賣不受法律保護應認定合同無效但由于雙方當事人均有過錯，法院不應僅僅犧牲買受人利益。

3. 完善我國住房保障制度

在我國經濟迅速發展的今天，政府應致力于民生發展，完善社會保障制度、保障性住房建設。具體而言應擴大保障人員范圍，將城務工人員等低收入人群納入住房保障體系，簡化申請程序，完善保障性住房的配套設施，這有助于遏制小產權房的發展。

（二）法理維度視角下解決小產權房的對策

1.規范政府職權和能力，加大有關部門監管力度

（1）監管部門運用多種手段的發揮監督作用、轉化監督方式。如監管機關可通過行政、法律等手段，遏制、管控違法建筑，轉變救濟方式由事后補救變為事前預警和事中監督;（2）明確執法主體，加大執法力度，同時加強對基層群眾的巡查力度，增加曝光力度，避免出現職責分工不明等問題;（3）設立專門機構對合法化的小產權房進行專項管理，由此來提高集體土地的利用率和工作人員的辦事效率。

2.規范引導小產權房，構建合理有序的房地產市場

將現存小產權房從性質上進行分類，具體問題具體對待。（1）將部分小產權房改造為經濟保障性住房。對于符合城市規劃、質量安全和建造條件的部分，重估價格給予優惠。亦可由政府出面收購，將該類房作為經濟適用房、廉租房等保障性住房的有益補充。（2）對于存在非法占用耕地、嚴重違反城市和土地利用規劃、房屋質量有嚴重安全隱患等這些情形，則應采取強制拆除的措施。

3.完善集體土地征收制度，提高賠償標準

按照現行規定，集體土地征收補償標準大都參照耕地征收的補償標準認定，無法滿足農民對土地的期待利益，導致其轉向小產權房。為杜絕濫用集體土地現象的出現，應當完善公共利益的認定標準，由統一定價變更為市場定價，綜合被征收土地的地理位置、發展水平、經濟價值等因素，提高補償標準，彌補被征地農民的損失。

4.提高農民和購買者的法律意識

農民法律意識淡薄，使得小產權房市場不斷壯大。因此，要加強對農民的普法教育，增強公民的法律意識。讓群眾自覺遵守法律規定，讓城市居民對小產權房負面影響和違規購買嚴重后果的認識，引導購買者正確的消費觀，目光長遠理性購房，形成自覺抵制小產權房的社會氛圍。

四、結語

小產權房帶來了諸多問題，如購房者權益難以保障、擾亂了我國城鄉未來發展的規劃、威脅糧食安全，甚至可能可能影響社會穩定。總之，小產權房能否合法化同我國的國計民生、社會的穩定發展息息相關。故為了妥善解決小產權房問題，本文從法律和法理角度出發全方位的看待小產權房問題，并從實踐出發制定相關對策，來解決小產權房問題，避免其再次蔓延。