創新“六個堅持”“五個體系”“五步工作法”機制推動188萬搬遷群眾搬得出穩得住能致富

對于貴州來說，188萬人的扶貧大搬遷既是一次千載難逢的歷史機遇，也是一場極不平凡的現實挑戰。“搬遷誰、怎么搬、搬哪里、搬后怎么辦”，每一個實踐命題都面臨艱難抉擇，必須要有清晰的思路、準確的判斷、科學的決策。貴州省緊緊圍繞習近平總書記2016年6月在視察山西時講話提出的“人往哪里搬、錢從哪里籌、地在哪里劃、房屋如何建、收入如何增、生態如何護、新村如何管”等關鍵問題，將國家政策與貴州省情實際相結合，不斷探索創新，以脫貧目標為導向，以城鎮化集中安置為重點，以精準施策為要義，形成了“六個堅持”“五個體系”和“五步工作法”的政策體系和實施路徑，即“655”模式。

一、總體情況

“十三五”時期，貴州省計劃實施易地扶貧搬遷188萬人，其中建檔立卡貧困人口150萬人（最終國家下達搬遷計劃151.1662萬人），占全國總搬遷任務的15%，為全國第一。計劃分3年實施，其中2016年搬遷44.8萬人、2017年搬遷76.2萬人，2018年搬遷67萬人。按照項目基本建設周期，計劃到2019年上半年基本完成搬遷任務，留下一年多時間鞏固搬遷脫貧成果。截止2019年10月底，三年項目統籌實施，壓茬推進，累計建成安置點944個，住房45.51萬套，累計完成搬遷入住186.92萬人，占計劃任務的99.43%，剩余1.08萬人在今年內全部入住。至此，“十三五”時期易地扶貧搬遷任務基本完成。

二、典型經驗做法

（一）怎么“搬”？——聚焦“六個堅持”精準推進易地扶貧搬遷，高質量高標準做好“上半篇文章”

一是堅持省級統貸統還，讓市縣兩級集中精力抓搬遷。按人均6萬元的投資標準，總投資達1128億元，除去由群眾自籌的68.48億元外，其余資金皆由省級統一籌集，將籌資壓力和責任集中在省一級，充分調動基層政府和搬遷群眾“兩個積極性”。二是堅持貧困自然村寨整體搬遷為主，精準落實搬遷對象。貴州制定整體搬遷自然村寨和搬遷對象精準識別辦法和程序，明確搬遷區域5個界定條件、搬遷家庭5個界定條件和11個識別登記程序，規定整體搬遷的自然村寨必須是50戶以下、貧困發生率50%以上（深度貧困地區貧困發生率20%以上）村寨，零星搬遷對象必須是建檔立卡貧困人口，納入搬遷的非貧困人口必須是自然村寨整體搬遷的同步搬遷人口。“十三五”期間，全省整體搬遷自然村寨10090個。三是堅持城鎮化集中安置，從根本上斷窮根換窮業。根據搬遷對象意愿，選擇經濟要素集聚功能強、創業就業機會多、人口承載容量大的縣城和中心集鎮布局安置點，與安置地居民享有同等基本公共服務、同等市民待遇，確保群眾搬遷后有學可上、有業可就、有事可做。3年共建設集中安置點946個，其中城鎮安置點701個180.13萬人、跨縣區搬遷23萬人，徹底挪窮窩斷窮根。四是堅持以縣為單位集中建設，規范工程項目管理。為保證工程建設質量和進度，防止基層因技術力量薄弱或管理水平不足帶來的工程風險，貴州省明確所有安置點須由縣級政府統一建設管理，所有項目必須統規統建，不再允許分散自建。嚴格落實項目基本建設程序和四制要求。嚴格落實安置點項目建設周期18個月和縣委書記、縣長包保安置點建設責任制。五是堅持不讓貧困戶因搬遷而負債，著力控制搬遷成本。采取嚴控住房建設面積、建設成本、個人自籌標準和高層電梯房“四個嚴控”綜合措施，堅守易地扶貧搬遷“保基本”的原則。六是堅持以崗定搬以產定搬，精準落實就業和產業脫貧措施。根據安置地可提供就業崗位和安置容量確定搬遷規模，同步為搬遷群眾配套建設相關脫貧產業，精準落實搬遷對象每戶1人以上就業目標。

“六個堅持”從系統工程的視角，順應人口遷移的內在規律，是符合中央政策、符合省情實際的實踐創新，切實規范“怎么搬”問題，保證了易地扶貧搬遷各項工作規范化、高標準、高質量推進，創造了4年搬遷近200萬人的人間奇跡，對貴州易地扶貧搬遷路徑作出了全面、系統、深刻的回答。堅持省級統貸統還解決了資金有效供給，堅持以自然村寨整體搬遷為主保障了對象精準落實，堅持城鎮化集中安置彰顯了脫貧初心，堅持以縣為單位集中建設促進了項目順利實施，堅持不讓貧困戶因搬遷而負債守住了政策底線，堅持以產定搬以崗定搬拓展了可持續發展基礎和空間。每一個堅持都來之不易，經歷了問題凸現、矛盾交織、以及利益調整到最后思想認識和行動的統一。

（二）搬后怎么辦？——聚焦“五個體系”建設，全面推進易地扶貧搬遷后續扶持，做好“下半篇文章”

搬后怎么辦？一直是備受各方關注的熱點和焦點。2018年，隨著全省搬遷任務大頭落地，省委、省政府及時把工作重心逐步轉移到后續扶持工作上來，研究制定《關于加強和完善易地扶貧搬遷后續工作的意見》及7個配套文件，通過全力構建基本公共服務、培訓和就業服務、文化服務、社區治理和基層黨建“五個體系”，對搬遷后續扶持工作做出全面制度性安排。一是構建基本公共服務體系，努力使搬遷群眾生活上“過得順心”。統籌銜接好搬遷群眾農民和新市民“兩種身份”、遷出地和安置地“兩種利益”，重點完善公共教育、醫療衛生、社會保障、社區服務“四大要素”，確保搬遷群眾享有同等基本公共服務。確保每個安置點有1個衛生服務機構，目前已配套建成學校483所、建成醫療衛生設施580個，轉移醫保107.17萬人、養老保險60.09萬人、低保17.87萬人。二是構建培訓和就業服務體系，努力使搬遷群眾對后續發展“充滿信心”。圍繞推動搬遷群眾生計方式的非農化轉變，切實做到勞動力必須全員培訓、有勞動力家庭必須實現一人以上穩定就業、遷出地“三塊地”資源必須有一種盤活途徑、每個搬遷家庭必須有一份穩定收入“四個必須”，實現搬遷群眾生計保障和可持續發展。全省有勞動力家庭95.97萬人，已實現就業82.25萬人，95.59%的搬遷家庭實現一戶一人以上就業。三是構建文化服務體系，努力使搬遷群眾精神上“感到舒心”。重點聚焦感恩教育、文明創建、公共文化、民族傳承“四進社區”，增強文化引領能力和群眾認同感，激發搬遷群眾內生動力。目前，已組織開展感恩教育6814場次、普法教育4666場次、市民意識教育6004場次，開展評選搬遷群眾文明家庭1.01萬戶、勤勞致富模范戶5053戶、組織社區演出2289場次。四是構建社區治理體系，努力使搬遷群眾在社區里“住得安心”。通過機構設置科學化、社區管理網格化、居民自治規范化、治安防控立體化“四化”建設，強基固本，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。836個管理單元計劃需設置街道辦62個，目前已完成40個縣（市、區）62個街道調研審核，已批復設置街道59個，已成立社區居委會508個。五是構建基層黨建體系，努力使搬遷群眾對未來“堅定決心”。堅持以黨的建設為引領，把每個安置點基層黨組織建成宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動經濟社會發展的堅強戰斗堡壘，確保易地扶貧搬遷后續扶持始終堅持正確的政治方向。搬遷群眾中共有黨員15559人，各管理單元已成立黨（工）委126個、黨總支223個、黨支部481個，從群眾黨員中選舉黨支部（小組）成員2387人，參與社區管理。

易地扶貧搬遷后續扶持“五個體系”的提出，實現了本工作領域的多個創新。一是政策體系創新，貴州是在全國率先出臺易地扶貧搬遷后續扶持和社區管理的政策體系，不管是主體文件，還是7個配套文件都是原創，為國家及有關省份完善政策體系貢獻了貴州智慧、提供了貴州方案。二是工作思路創新，“五個體系”中的每一個體系，都不是喊空口號，也不是漂浮于工作表面，而是具體深入的典范。“基本公共服務體系”推動搬遷群眾在城鎮獲得均等生存發展機會，公平享有公共資源和社會福利;“培訓和就業服務體系”保障搬遷群眾生計和可持續發展;“文化服務體系”激活內在發展動力，強化感恩教育和社會融入;“社區治理體系”能實現居民和社會的良性互動，確保社會的長治久安;“基層黨建”發揮關鍵作用，確保后續扶持始終堅持正確的政治方向。三是組織體系創新，根據貴州全部實行城鎮化集中安置的現實，明確安置人口在1萬人及以上的可設立街道辦事處，并要求適當調整周邊鄉鎮（街道）區劃，街道辦事處黨（工）委書記可由縣（市、區）黨委常委或政府負責人兼任。主要考慮搬遷群眾特殊，需要強化組織保障，確保長治久安。四是權益保障創新，文件首次提出銜接好搬遷群眾農民和新市民“兩種身份”、遷出地和安置地“兩種利益”，明確農戶進城后享受城鎮居民勞動就業、基本教育、醫療衛生、社會保障等同等權益，原農村集體經濟組織成員身份不變、集體收益分配權不變、土地承包經營權不變、依附在原土地上的惠農政策不變。既維護了搬遷群眾合法權益，又保障了安置區可持續發展和社會穩定。五是戶籍管理機制創新，文件明確本著自愿原則，積極引導搬遷群眾轉移戶籍，落戶安置地;對跨縣（市、區）安置的，可通過辦理居住證，納入當地居民管理;對縣內安置暫未遷移戶籍的，由安置地縣級政府辦理“易地扶貧搬遷市民證”，納入當地居民管理。這一要求，主要是保障搬遷群眾與安置地居民享有同等的基本公共服務權益。六是黨建引領創新，以社區基層黨組織建設為主線，把每個安置點基層黨組織建成宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動經濟社會發展的堅強戰斗堡壘。把黨的全面領導貫穿易地扶貧搬遷全過程，做到哪里有安置點，哪里就有黨組織，為寫好易地扶貧搬遷“后半篇文章”提供根本保證。

2019年4月，國務院在貴州省召開全國易地扶貧搬遷后續扶持工作現場會，胡春華副總理出席會議并充分肯定了貴州的做法和經驗。

（三）如何統籌全省齊心協力抓落實？——聚焦“五步工作法”，抓具體抓深入，有效推進易地扶貧搬遷政策和工作落實

188萬人大搬遷不像科學試實驗，失敗一次可以從頭再來，失敗99次只要一次成功，還可能獲諾貝爾獎。扶貧搬遷工程一旦失敗就沒有翻盤的機會，稍有差池將會造成不可逆轉的嚴重后果，必須要有系統的政策、有力的領導、有效的方法、明確的責任，才能保證目標任務高質量完成。正是看到問題的本質和規律，貴州在推進易地扶貧搬遷工作落實中，大力推進政策設計、工作部署、干部培訓、督促檢查、追責問責“五步工作法”，讓各項工作任務有章可循，將工作和責任落細、落小、落到實處。一是高起點規劃，著力抓好頂層政策設計，讓地方清楚地知道怎么干，才能干得好。自2015年底啟動實施至今，結合國家政策，貴州已經出臺易地扶貧搬遷各類政策57個，包括4個綱領性文件、21個操作性文件和32個部門協作文件，全面系統解決“搬哪些人”“怎么搬”“搬到哪”“搬后怎么辦”等問題，全省上下一盤棋、制定了一套完整的、閉合的、系統的政策。二是高規格推進，著力抓好工作部署，形成“五級書記抓搬遷”格局。貴州省委、省政府把易地扶貧搬遷作為我省脫貧攻堅的重中之重，主要領導親自謀劃、親自部署、親自推動，定期聽取脫貧攻堅和易地扶貧搬遷情況匯報，解決存在問題;省級成立由省委書記、省長任“雙組長”的省扶貧開發領導小組，省、市移民局長兼任黨委或政府副秘書長增強實施部門協調能力，縣級移民局長實施高配由縣委常委或副縣長兼任，形成省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓易地扶貧搬遷工作格局。三是高標準實施，著力抓好干部培訓，切實提高干部政策掌握和政策落實的工作能力。充分利用新時代學習大講堂、新時代農民（市民）講習所等培訓載體，及時、全面、到位地開展大學習、大培訓，把各項政策部署培訓到位。2016年以來，組織開展了覆蓋省、市、縣、鄉、村五級干部82473人次的政策宣講，培訓市（州）、縣政府和移民部門領導干部200多人。四是高頻率監管，著力抓好督促檢查，真正壓緊壓實各方責任。將易地扶貧搬遷實施情況納入市、縣政府年度目標績效考核，層層簽訂責任狀。每半年一次項目全覆蓋督查、每年一次項目全覆蓋審計;省委對66個貧困縣開展脫貧攻堅全覆蓋專項巡視;省委、省政府、省人大、省政協不定期組織開展明察暗訪;開通省委省政府扶貧專線，了解民情、聯系群眾。通過建立問題發現和糾錯機制，不斷解決問題，在實踐中不斷完善政策設計和工作措施。五是高強度執紀，著力抓好追責問責，全力保障搬遷工作健康有序推進。以較真促認真、以碰硬逼過硬。2016年以來，全省脫貧攻堅領域立案7312件7840人，其中涉及易地扶貧搬遷675件712人，移民系統干部185件196人。

2019年4月，國務院領導同志在全國易地扶貧搬遷后續扶持工作現場會上指出，貴州省在搬遷安置上實行“六個堅持”，大大地提高了搬遷的建設效率。在后續扶持上，根據易地扶貧搬遷工作發展變化，及時調整工作重心，著力構建完善“五個體系”，全面促進搬遷貧困群眾后續發展。特別是在推進落實上，按照“五步工作法”，抓實抓細各個環節的工作，走出了一條具有貴州特色的搬遷安置和后續扶持的路子，為搬遷群眾實現穩定脫貧打下了堅實的基礎。

三、取得成績

貴州省這場搬遷硬仗，時間之短、規模之大，創造了貴州歷史之最，不僅為按時打贏脫貧攻堅戰奠定了具有決定性意義的基礎，而且對推動鄉村全面振興，對助力城鄉和區域經濟高質量發展，都具有十分重大而深遠的意義。盤州市民主鎮滑石七組貧困戶湯修能在給政府的信中寫道：“這樣的幸福、這樣的扶持，只有偉大的中國共產黨和決策英明的習主席能做到，這樣的恩情我們永遠不忘。”

一是徹底改變近兩百萬農村群眾的世代命運。貴州歷史上規模空前的易地扶貧搬遷工作，使居住在深山區、石山區的貧困群眾走出大山，搬進城鎮，生產生活條件顯著改善，不僅自身獲得感、幸福感、安全感明顯增強，而且也徹底改變了子孫后代的命運。隨機入戶調查結果顯示，群眾對搬遷政策、配套基礎設施及公共服務設施、住房和就業脫貧措施的滿意度達97%以上。

二是有力推動城鎮發展和鄉村布局優化。188萬人全部完成搬遷，將為全省提高城鎮化率貢獻約5個百分點。同時，按照“搬不了就通、通不了就搬”的原則，沒有進行整體搬遷的村莊，完善建設規劃，優化空間布局，實施“組組通”硬化路、農村飲水安全、“通村村”農村出行服務平臺等軟硬件服務設施建設，大力提升農村基礎設施配套水平。

三是增添城鄉經濟增長新引擎。易地扶貧搬遷工程建設直接投資達1000多億元，消化了大量鋼材、水泥等建材產能，極大地帶動了相關工業、建筑業、生產性服務業的發展，創造了大量就業崗位，增加了農民務工收入。近200萬搬遷群眾進入城鎮后，形成龐大的消費需求，又促進了生活性服務的發展。

四是改善農村自然生態環境。大規模人口從生態脆弱的深山區、石山區遷入城鎮，大大減輕了遷出地生態環境承載壓力，修復和增強了自然生態系統功能。舊房拆除對宅基地進行復墾復綠，利用退耕還林政策對25度以上坡耕地進行生態修復，防止水土流失和石漠化，“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環正在改變，搬遷脫貧與生態修復雙贏效果日益顯現。

五是錘煉過硬的農村基層干部隊伍。易地扶貧搬遷是創造奇跡的過程，也是錘煉隊伍的過程。大批基層黨員干部在易地扶貧搬遷戰場上沖鋒陷陣、攻堅拔寨，推動政策落地、工作落實的能力得到極大提升。同時，黨群、干群關系更加密切，搬遷群眾發自內心感恩總書記、感恩黨中央，感謝各級黨委政府、感謝為他們辦事的基層干部。

在國家發展改革委等部委的有力指導下，貴州易地扶貧搬遷取得“一舉多得”的實踐成果，工作成效得到國務院及有關部門的充分肯定。2016年8月全國第一次易地扶貧搬遷現場會在貴州召開，肯定和推廣貴州“圍繞脫貧抓搬遷”的做法和經驗。2017年4月，貴州作為易地扶貧搬遷工作積極主動、成效明顯的省受到國務院辦公廳表揚激勵;7月，在國家發展和改革委員會、國務院扶貧辦2016年易地扶貧搬遷工作成效考核中，貴州省排名第一;9月至10月，中央在黨的十九大召開前夕舉辦《砥礪奮進的五年》大型成就展，以貴州為樣板展示全國易地扶貧搬遷成效，使易地扶貧搬遷的“貴州樣板”成為全國脫貧攻堅的一面旗幟。2019年4月全國易地扶貧搬遷后續扶持工作現場會在貴州召開，對貴州易地扶貧搬遷的“六個堅持”“五個體系”和“五步工作法”給予了很高評價和充分肯定;5月，國務院辦公廳印發《關于對2018年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》（國辦發〔2019〕20號），貴州省作為易地扶貧搬遷工作積極主動、成效明顯的省受到國務院辦公廳表揚激勵。美國庫恩基金會主席、中國問題專家羅伯特·勞倫斯·庫恩率領《中國脫貧攻堅》攝影組多次到貴州采訪，向世界報道貴州易地扶貧搬遷工作的政策與經驗，稱貴州模式具有“世界意義”。