改革開放以來糧食市場調控的演變及思考

周竹君 王娟

摘 要：實現更有效的市場調控，是市場化改革下保障國家糧食安全目標的關鍵，更是提高國家治理能力在糧食領域的體現。在簡要回顧改革開放以來我國糧食調控的措施、方式及效果的基礎上，分析了調控的目標演變及存在的問題，總結調控的特征，提出了提高糧食市場調控能力的思路建議，以確保我國糧食安全和市場穩定。

關鍵詞：糧價波動 市場調控 糧食安全 糧食市場演變

糧食市場調控能力的強弱是影響國家糧食安全的重要因素。調控目標既要保護農民利益，防止谷賤傷農;又要保護消費者利益，避免谷貴傷民。回顧近四十年我國糧食市場波動情況，梳理糧食宏觀調控目標與方式的演變及其效果，更充分地了解政府在開放市場中如何發揮作用，如何平衡推進糧食市場改革與保障糧食安全兩者的關系，以期實現更有效的市場調控。

一、文獻綜述

糧食的市場失靈表現為供求或價格的異常波動。姜長云（2006）回顧了1978-2006年我國出現的六次糧食供求失衡，認為歷次糧食供求失衡都與宏觀經濟周期波動、農業政策調整有密切關系[1]。有研究認為，國內應對糧價波動的經驗主要在糧食供不應求階段，而應對糧食供過于求的經驗則較為不足，如溫鐵軍（2001）在回顧糧食供求的六次波動中提出，改革開放后的四次供求波動基本上屬于生產過剩型，其中三次集中發生在90年代[2]。而在糧食供大于求的情況下，制定糧食調控政策往往更注重產后調控，對糧食總量偏多的調控經驗明顯不足（魯曉東，2007）[3]。

宏觀調控主要是解決市場失靈問題。較多研究認為，糧食市場具有發散型蛛網波動趨勢或不穩定均衡的自發波動趨勢，靠市場機制的自發作用不能達到穩定均衡，必須借助政府調控。這對糧食價格干預奠定了重要的理論基礎。現有文獻從糧食調控目標、調控方式、調控工具、調控效果等角度進行了大量的研究，探討和研究了糧食宏觀調控的經驗與不足。對于糧食宏觀調控目標，多數學者（聶振邦，2009[4];程國強，2011[5]，等）認為，基本目標在于力求保持國內糧食供求基本平衡和糧價基本穩定，保護好種糧農民利益和生產積極性，維護市場穩定。也有研究認為，政策目標多元導致糧食宏觀調控存在局限性。如，糧食增產和農民增收是兩個不同的政策目標，農民增收問題應由其他綜合性政策支持體系去實現。糧食宏觀調控存在的問題還集中在過度調控效應、逆向調控、調控滯后，不能及時適應糧食形勢、市場化形勢發展等，導致調控政策的執行能力和保障能力出現下降的趨向（朱滿德，2011）[6]。糧食市場內在的運行規律，將使國家為保持糧價穩定付出較大的調控成本（魯曉東，2007）[3]。

對于糧食市場波動的階段分期，研究者見仁見智，但達成共識的幾次短期波動，如1993-94年、2003-04年、2007-08年，以其偶發性特征推動了糧食調控體系的完善。隨著季節性和周期性因素的蛛網波動特征對糧價的影響逐漸弱化，政策目標與利益主體逐漸多元化，新常態下市場結構變化類似具有突發性的市場波動風險更需要防范。

二、糧食市場調控目標的演變

（一）調控重點演變

保障糧食市場穩定是歷屆政府宏觀調控的重要目標。但在不同時期，糧食調控目標隨著國內宏觀經濟全局的多重目標衍生發散，并與同期的糧食政策相適應。調控目標優先序的界定和應對措施，體現了調控思路的演變過程。

1985年，國內首次提出構建保證經濟平穩發展的宏觀調控體系。當時整個宏觀調控手段建立在生產力不發達、物質基礎相對薄弱、經濟社會處于賣方市場的經濟基礎上，糧食市場也具有類似的特征。1993年正處于經濟體制轉軌時期，國內首次采取經濟手段和行政手段并重的方式調控經濟，同期實施了力度較大的“糧改”，即糧食市場“放開銷區、保護產區”。糧價波動本是“糧改”后市場的正常反應，但由于對經濟過熱等宏觀經濟變化缺乏相應的預期和準備，盡管采取了專項儲備等常規性調控手段，仍然弱化了調控效果。在放開市場不到一年的時間，購銷體制重回“雙軌制”，恢復并加強了糧食購銷、價格和市場方面的控制和干預，通貨膨脹及購銷體制調整拉長了價格恢復合理區間的周期。這一時期通貨膨脹具有“去貨幣化”特征，由此形成的實物儲備思路成為平抑價格、穩定市場預期的重要調控手段，一定程度上起到了抵消貿易政策和國際價格傳導對市場影響的作用。

90年代后期至2003年期間，由于糧食生產維持著較高水平，市場形勢逐漸轉為供過于求，減輕流通環節龐大的財政虧損補貼壓力成為同期的糧改政策目標。流通體制實行“四分開一完善”改革，目標主要是解決“賣糧難”、國有糧食企業虧損掛賬等問題。在供求關系總量較為寬松的情況下，糧食調控的市場化繼續推進，包括擴大糧食退出保護價收購范圍，完全放開八個主銷區的糧食收購，在安徽、湖南、湖北、內蒙古、新疆等五個糧食主產區實行直補試點，為全國全面放開購銷市場創造了條件（杜政、亢霞，2012）[7]。

2003-2007年是我國“入世”后全球化進程最快的時期，國內GDP保持兩位數的高增長率，糧食生產成本剛性上升，經濟開放下的市場風險對糧價調控帶來壓力和挑戰。國務院先后制定《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》，調控目標轉向確保糧食增產與農民增收、促進糧食綜合生產能力保持基本穩定。這一時期，糧食收購市場全面放開，糧食流通引入競爭機制，激活了糧食產業多元主體的發展和糧食產業活力。與之相配套，2004年出臺的《糧食流通管理條例》明確形成以分級糧食儲備制度、糧食風險基金制度、糧食應急機制和臨時性價格干預措施為基本框架的調控體系，調控手段包括托市收購、糧食儲備、競價銷售、進出口調控等。其中，以最低收購價為主的托市政策明確僅在糧食主產區短缺的重點糧食品種供求關系發生重大變化時執行，價格干預措施僅當糧食價格顯著上漲或者有可能顯著上漲時實施。自稻谷、小麥啟動托市收購后，為防范外部市場風險，玉米、大豆兩大非口糧品種也被納入托市收購。為應對隨時可能出現的區域性市場波動，同期鼓勵各地建立重點聯系批發市場，實現資源合理配置。在這一階段的后期，調控重點從促活力向保安全轉變。

開放市場環境下糧食進口規模不斷擴大，2009年我國成為糧食凈進口國，2011年起稻谷、小麥、玉米三大谷物均呈凈進口態勢，進口增加是對需求增長與價格上漲的市場回應。根據消費需求趨勢、經濟社會發展階段、可持續發展要求等基本國情，以及國際市場供給變化等形勢，2013年末，中央確立了新形勢下“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略和“谷物基本自給、口糧絕對安全”新糧食安全觀。2014年以來的調控重點在于改革收儲制度，減少對市場機制的扭曲。根據漸進改革原則，對非口糧和口糧分品種施策，玉米和大豆率先改革，從強調產量向產能安全轉變。2016年《糧食行業“十三五”發展規劃綱要》中明確，糧食宏觀調控重點是堅持市場化改革取向與保護農民利益并重，發揮市場調節作用，搞活糧食流通。這一時期，調控重點再次從保安全向促活力轉變。

回顧上述調控重點的變化，在流通環節確保糧食賣得出是調控的核心，“賣得出”是價格穩定的前提，保護農民利益就是促進穩定，但在調控中并沒有明確涉及增收。在實現這一目標上，降低流通環節成本、提高流通效率是保障糧食“賣得出”的關鍵。

（二）市場波動的影響因素

糧食市場從90年代至今經歷了幾次較為明顯的波動。影響糧價的因素復雜，各因素在不同階段的作用程度存在差異，有時是某一因素主導，有時是多種因素作用，或疊加產生交互作用，造成糧食市場的放大波動。

一是供求矛盾。糧食市場波動的本質因素是供求關系。20世紀90年代以前糧食市場波動較小，一方面是消費需求水平較低，另一方面是計劃經濟體制下的國內商品市場供需定價、定量的特征顯著。90年代初放開銷價后，消費需求迅速提升，供求主要矛盾從總量不足轉為結構性短缺，在主銷區尤為明顯。1993年的市場波動即是由稻谷的產銷缺口引起，發展為全國性的市場波動。敏感品種、敏感區域的供求失衡，在歷次糧食市場波動中都起到了傳導放大的作用。加之跨區域、長距離的流通效率限制，區域供求矛盾的問題進一步擴大。

二是貨幣因素。生產、儲備和貿易均是影響供給的因素，在歷次糧食波動中都起到一定作用，但其根本是受幣值變化影響。在貨幣環境不穩定的情況下，貨幣替代供求關系成為影響糧價的決定性因素。糧食市場波動與國內宏觀經濟的波動具有一定的同步性。如1993年、2003年、2007年、2011年前后的糧價上漲均伴隨較明顯的宏觀經濟擴張和通貨膨脹，其中，1993年是糧食增產、全國庫存充足的時期，2007年也是糧食連續豐收、供求趨于平衡的市場環境。國際市場通過貿易、能源、金融等風險輸入國內經濟體系，成為影響國內糧食市場波動的敏感因素。

（三）糧食調控的幾個特征

縱觀歷次市場波動，對糧食市場的調控始終有“一管就死、一放就亂”的顧慮。糧食市場調控的基本目標是要保障價格穩定。既要保護農民利益，防止谷賤傷農;又要保護消費者利益，避免谷貴傷民。但管住價格，未必能穩定價格。尤其影響糧價的因素日益增多且復雜化，消費市場范圍之廣，在市場能夠自行調節的情況下，對價格的形成、變動進行直接干預將“牽一發而動全身”。在外部環境趨于復雜、市場不確定性增強的情況下，穩定市場價格、防范市場風險的難度加大。評價調控效果，要綜合考慮調控目標、現實可調動資源及條件、調控手段與方式。

一是調控的有效程度取決于調控總量的水平。在競爭性的開放市場中，價格波動是一種常態，特別是與國際市場接軌后更是如此。隨著國內糧食供求格局從總量不足轉為結構性矛盾，市場主體及經濟體量的擴增，開放格局的形成與流通總量的提高，糧食安全的內涵邊界向外延展，調控難度也相應增大，過去被印證為有效的調控方式不能確保產生同樣的效果。比如，在財政負擔較重的情況下，采取價格干預面臨著較高的市場交易費用，勢必影響調控的有效性，使得市場作用驅動政策向調動市場資源傾斜。

二是調控的難度取決于外部因素的復雜性、調控手段與方式的適用性。每一時期的外部經濟變化，都考驗著糧食生產、流通與消費之間的有效平衡，也影響著糧食安全的靜態效果與評價機制。不斷提高的糧食市場開放程度也挑戰著調控手段與方式的適用性。尤其是相對過去較為固定的調控價格，現在的調控對象呈多元化且動態性強，產業結構、市場結構也均發生較大變化。有限經驗支撐的原有調控形式適用性受到挑戰，新舊體制交替過程會面臨調控方式的革故鼎新，必然要求調控形式發生轉換和調整，過渡到以較低成本維護較高糧食保障水平的宏調體制或方法。比如，實物儲備比貨幣更能有效應對的背景是通貨膨脹下的“去貨幣化”。在歷次應對糧食市場波動中，實物儲備僅能在極特殊的短期情況下影響市場，更多則需要發揮市場主導作用。加入WTO以來，外部需求環境的不確定性通過各種方式傳導到國內市場，增加了糧食供給體系的脆弱性。

三是調控受制于也將依賴現有穩定與平衡基礎上的協同配套。目標多元化是調控的難點，也是調控的基本特征。自2003年起十余年內的政策目標是以增產為導向，糧食供求形勢由總量短缺發展為供求階段性、結構性問題，表現為供給能力沒有跟上需求升級的速度。其中，既有品種與品質結構矛盾，如市場優質糧源偏少等;也有區域性結構矛盾，如主銷區糧食自給率長期偏低，過于依賴主產區購銷合作和進出口貿易。在現有穩定與平衡的基礎上無法進一步提高效率，不僅無法解決上述結構性矛盾，更面臨調節市場供求總量與干預微觀經濟運行之間的權衡。一方面，生產周期與社會經濟發展周期不同步，在社會經濟目標面臨的約束條件互為矛盾的情況下，必須協同不同執行部門的調控節奏;另一方面，品種之間、區域之間的政策實施存在溢出效應，可能導致資源配置低效或無效。如改革玉米收儲制度的同時調整大豆生產者補貼，需把握玉米和大豆的比價關系。因此，政策調控體現為漸進式的彈性過程，對目標的制定逐漸以區間值、相對值替代絕對目標值，調控受制于也依賴于儲備吞吐、貿易、價格、加工與運費補貼等手段及信貸、環保、技術標準等協同配套。

其四，調控面臨注重全局和重點突出之間的權衡。隨著國內糧食自給能力和保障能力的提高，全國性的和長期性的缺糧問題越來越少，而局部區域突發性的缺糧成為越來越值得關注的問題。高度集中和多元化的糧食需求加劇了城鎮化較快區域的供給壓力，剛性需求壓縮了相機調控的空間，調控的間接干預逐漸替代直接干預發揮作用。一方面，消費剛性的特征始終要求糧食供給保持在相對較高的水平，以滿足應急需要和不確定的需求變化;另一方面，供求失衡在城鎮化發展較快的大城市具有放大效應和疊加效應，這些都對糧食的流通安全和調控形成潛在的風險。若儲備規模大，則財政負擔加重;儲備規模過小，則難以應對市場風險。實際的供給能力越來越強調區域運輸、協作的有效性，但緊平衡下大宗商品的跨區域流動必然增加社會經濟的發展成本。

三、糧食市場調控面臨的問題

糧食市場調控在發揮作用的同時，也存在過度調控、調控滯后等不能及時適應糧食市場形勢的問題。隨著糧食市場供求和國內外環境形勢發生根本性變化，市場調控能力的進一步提高受到制約。

一是目標多元導致的協調難。糧食安全地位越高，服務于這一戰略地位的主體也越多。糧食問題涉及發改、農業、財政、進出口、工商等多部門的調控主體、具有決策權和執行權的企業主體，難免出現目標不一致，措施不協調的問題。比如，90年代初“保量”的任務由地方政府承擔，卻由于分省決策各自為政，造成了地區間糧食市場的割裂和封閉，加劇了沿海省份糧食市場的緊張。而國營糧食部門承擔著政策性虧損，無力落實平抑市場的調控意圖。2000-2003年糧食連續減產，每年依靠消耗庫存填充供求缺口，但國有糧食企業庫存量居高不下，與市場調控存在節奏不一致的問題。中央與地方分級儲備的制度實行至今，糧源集中在中央、地方政府對糧食儲備的調控能力下降等問題仍然存在。以現行收儲制度的運行為例，政策性收購由糧食部門、中儲糧、農發行三方負責，由于職責和分工不同，三方權責不對等，協調難度大。此外，糧食管理部門、國有銀行、地方政府以及國有糧食企業均是糧食市場調控主體，權力與責任的分散，目標的不一致性，都不利于調控目標順利實現。

二是目標沖突導致調控效率下降。多重目標的調控體系將降低政策的邊際效應。2003年以前的政策包括保護農民利益、減輕財政負擔、化解國有糧企巨額虧損、維持糧食供給和物價穩定等一系列目標，存在調控目標模糊的問題。在生產能力大幅提升的背景下，糧價政策仍然承載了保護農民利益、穩定糧食生產等多重目標。比如，托市收儲政策以促進糧食生產、保護農民種糧積極性為目標，并不具有穩定市場的作用。當糧食整體形勢處于供不應求時，糧食增產與保障農民收益的政策目標具有一致性，兩者不存在沖突。但隨著糧食供求形勢轉向總量供過于求、結構性供不應求，政策目標多元的沖突進而顯現。流通環節“應收盡收”、“調得動、用得上”強調的是儲備能力和儲備體系的高效率，但在增產即增收的生產預期下，流通環節迅速形成巨量庫存，且增產重“量”不重“質”，不僅造成無效增量擠占優質增量的市場空間，更難以發揮流通調節供求的作用。若要同時實現增產與增收的目標，政策調控增加的成本勢必會輸入到流通環節，加大下游環節調控難度。

三是市場實際走勢與調控預期結果形成反差。調控手段隨著糧食供求形勢“松時放、緊時收”的剛性特征明顯，平抑市場并非總是奏效。比如，90年代初“保量放價”政策的目的是為了保證有足夠的商品糧，以供應城市居民生活所需和工業用糧。地方政府為了完成收購任務封鎖市場甚至壓低糧價的行為，加劇了市場價格上漲。1993年的糧價上漲中，靜態管理的儲備和貿易運行機制滯后于市場形勢變化，調控主體不能靈活調控國內糧食市場。而行業的長期發展目標，更難以準確預判糧食市場發展的內在周期與時滯。比如，1996年初確定的生產目標“到2000年糧食總產量達到9800億斤”在當年就順利實現;2008年、2009年制定的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020年）》《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）》，年限跨度均超過十年，后者提出的中長期目標“到2020年糧食生產能力達到11000億斤以上”，僅用了2～3年便提前達成。一方面可能是調控加碼促成了目標實現;另一方面，以歷史經驗為預判基準，低估了市場經濟條件下存量與增量邊際力量的變化，比如流通與生產的相互影響、政府儲備與企業庫存的相互影響。在玉米去庫存調節中，深加工產能的迅速啟動在較短的時間內激活了市場需求，去庫存效果快于預期，但卻可能出現“旱改水”后稻谷去庫存難的引致效應。

四是市場失靈削弱了市場自身調節功能。在市場經濟調節的體量日益擴大的情況下，市場本身能夠自行消化一些不適當的干預，但在對市場波動容忍度較低的情況下啟動調控，將延長或加劇市場波動。最低收購價政策的常年啟動，不僅沒有平抑快速上漲的生產成本，反而出現政策市效果。2012年起玉米拍賣糧出庫難，出現產區運不出、銷區有價無市的現象，華北產區的玉米向東北產區倒流，銷區市場糧源進一步減少。此外，在常年“敞開收購”的影響下，定期定量成規模的儲備輪換抬高了市場價格，既不能如實反映市場需求，也形成產業鏈下游用糧難的“梗阻”現象。托市儲備轉為調節儲備并沉淀為長期儲備，偏離了政策初衷。

總體來看，市場體系和市場功能不完善，將增加市場調控的難度。沿用行政干預思路，難以破解需求約束，完成高效的市場資源配置。如，國有糧企產權制度改革滯后，發揮流通主渠道功能不強;收儲企業沒有輪換經營權，不能根據市場變化適時輪換，往往錯失最佳的市場輪換機會，儲備效用大打折扣，等等。此外，對糧食主產區的利益補償制度尚未建立，市場監測預警制度、監管制度也存在類似共性問題，沒有發揮市場所需的高效調節作用。

四、提高糧食市場調控能力的思路

隨著貿易全球化、系統性風險增加、宏觀經濟周期回歸，未來糧食供應及波動可能更加頻繁。糧食市場調控應建立在充分發揮市場機制的基礎上，適應現代化經濟體系高質量發展的需要，恪守市場經濟合理邊界，把轉方式、調結構置于更為突出的位置，與產業政策、宏觀經濟政策協調配套，構建政府調控與市場調節相結合的調控體系，合力發揮糧食安全保障作用。

第一，強化預期管理，建立相應的預期管理手段。市場調控的核心目標在于平衡供求關系。糧食緊平衡未必是未來發展的趨勢，但卻是宏觀調控的長期目標，因此短期性與不穩定性特征長期存在。針對糧價下跌、去庫存、全社會糧食需求峰值即將到來等情境，要把提高穩定性和保障能力放在市場調控的突出位置。將短期調控措施與長期調控體系的目標相互銜接，區別管理長期與短期、存量與增量、總體安全與相對安全、口糧與非口糧等目標差異，謹慎研判市場波動的類型，避免調控成為市場波動的誘因，注重糧食產業整體效益和長效機制。注重信息預警與公開服務，盡可能多采取公開操作的方式。充分發揮公開競價交易對糧食市場的調控作用，完善糧食應急網絡體系，增強對市場的引導性。

第二，結構性調整應區別于即時性的調控政策。宏觀環境的大體穩定，有賴于以財政與貨幣政策、產業政策、區域政策、投資政策的協調配合，也是保持政策定力的基本要求。針對糧食調控界定范圍泛化的問題，有必要將為了適應經濟發展階段變化而進行的結構性調整與學界規范認知的調控相區別。如，歷次糧食流通體制改革屬于結構性變革，通過與之相適應的調控轉向，緩解了流通體制機制的矛盾;放管服改革中，微觀事項的干預減少為提高調控效率有直接的作用。作為調控體系的一部分，即時性的調控政策與產業政策、財政貨幣政策的區別在于其具有時效性、靈活性和可控性。通過加強不同管理環節的協同性，減少調控目標的內生沖突，有助于發揮調控的相機性，為未來宏觀政策預留空間，增強政策的可持續性。如，市場機制的功能由價格政策承擔，保障農民收益由補貼政策承擔。將最低收購價政策作為相機性政策，配合輪作休耕等彈性的調控工具，減輕路徑依賴效應。

第三，加快需求管理向供給管理轉變，從市場干預向市場引導、市場監管轉變。管理部門轉變職能，減少不合理的微觀干預，有助于促進調控效率的提升。現階段調控解決的主要是區域性、結構性問題。針對供給側結構性矛盾，從以下方面優化整合職能配置，加強系統性和協同性。一是生產環節加強產能安全。完善產區利益補償機制，測算合理的農業支持保護水平，完善生產者補貼政策，提高小農生產者應對市場風險的能力。深化糧食產銷合作，鼓勵糧食企業與種糧農民形成緊密的利益共同體，發展長期穩定的產銷合作關系，提高小農戶與現代農業有機銜接的程度。二是儲備環節加強流通安全。明確界定中央和地方在糧食儲備調節、行業監管等方面的分工與協作，統籌區分中央與地方、產區與銷區的職責定位。合理安排糧食儲備品種與規模，提升成品糧應急供應能力。完善各級儲備糧吞吐調節機制，建立與消費需求相適應的地方儲備體制和輪換方式。強化貧困地區、邊遠山區、休耕輪作試點地區等缺糧地區的糧源籌措、供應和價格易波動地區的應急預案。三是建立協調機制，處理好政府與市場的關系。深化國有糧食企業改革，激發企業市場活力。協調財政扶持、稅費優惠、信貸支持等政策，降低糧食流通環節成本，引導產業鏈上的關鍵主體提高要素配置效率，改變對消費價格的配置影響。加強市場糧情監測預警預報，跟蹤評估糧食價格政策、補貼政策對市場主體產生的行為影響，增強對市場變化的預判，提高調整的主動性。

五、小結

重新審視我國的糧食調控體系，需立足全局，適應階段性特征和經濟形勢變化。隨著糧食產業融合、產業延伸帶來的邊界擴展，宏觀調控政策目標難以相互兼顧。平衡不同主體的利益訴求，合理界定調控范圍的難度較大。實現多維度的政策目標，必然要求政府宏觀調控手段由單一向多元化發展，從配套措施入手，強化糧食調控與其他宏觀調控政策工具配合，創新完善糧食宏觀調控。其中，加快改進完善與市場經濟原則兼容的宏觀調控架構，是政府管理部門切實轉變職能的重要切入點。只有培育市場主體形成相對穩定的預期，才能適應糧食轉型發展的新形勢，提升產業競爭力和社會生產力，確保國家糧食安全和市場穩定。

參考文獻：

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（周竹君、王娟，中國糧食研究培訓中心）