國外關于監督職責立法與權力運行模式的經驗啟示

馮敏

【摘要】國家監察體制改革正處于改革推進階段，總結腐敗治理中的得失，反思既往反腐治理中的痼疾，鞏固已有成果，更新反腐理念，完善監察委員會的各項制度與權能運行，是當前中國反腐治理縱深發展的重點戰略思路。國外關于監察機構監督職責的立法和權力運行模式的成功案例為提高我國監察監督的時效性提供了借鑒。

【關鍵詞】監督職責;預防;監督制度

世界各國都非常重視對腐敗的打擊和治理，縱觀各國的反腐經驗，雖然很多國家和地區都成立了職業化的反腐機構和治理體系，但反腐敗效果差異很大，這意味著反腐治理效果與反腐敗機構制度設計的科學性與合理性密切相關。學術界衡量腐敗程度的一個重要指標是“透明國際”發布的全球清廉指數的排名，從2017年的排名來看，丹麥排名第2，新加坡排名第6，成為亞洲最清廉的國家，英國排名第10，而俄羅斯排名在第135，上述國家的清廉指數排名，一定程度上折射了他們反腐敗治理模式與反腐敗國家機構運行實效的差距。俄羅斯與中國在監察體制改革前的反腐治理模式類似，多以懲罰為主要預防手段，對預防型監督多口號式的規定，難于實施，監督效果不好。此次我國監察體制改革，意在實現監督端口前移，推進預防型監督制度的有效實施。借鑒有代表性的預防型監督立法模式國家和地區的成功經驗，可給我國監察監督職責的法律規制以啟示。

一、預防型監督職責立法模式

（一）英美國家監督職責立法模式的特點

英美國家在工業革命過程中因“內生型”現代化模式的現代化進程而最早遭遇了現代化腐敗的困惑。面對腐敗，英美國家采用了制定法形式，并逐步形成了“預防型”的立法模式對公權力行使監督。英國很早就創制了相關腐敗罪名和規范，用懲治的威懾力抑制腐敗，但治理效果卻沒有達到預期目標。進而，英國發現，僅依靠懲罰治理腐敗的道路行不通，必須轉變治理道路，將治理重心從懲治轉向預防，從而發展為預防型腐敗治理立法理念。隨后，英國頒布了多部預防型反腐立法，以立法的形式將官員的選任、政黨的競爭等都納入到防止腐敗的立法體系中，加上刑事立法的呼應，將私營部門的腐敗行為也納入到刑法規范的范疇中，逐步建立和完善了明顯的預防型腐敗立法模式。在反腐機構的設置上，英國實行的是道德委員會的監督制，這種監督不具有調查權，僅依靠委員的聲望，站在道德的制高點，對整個社會，上至首相議員，下至公共服務機構的行為表現、道德操守進行調查并接受民眾的舉報等，向議會提交反腐建議報告，為防貪、改進工作作風等提供咨詢和幫助。

（二）新加坡監督職責立法模式的特點

新加坡是世界上廉潔指數名列前茅的國家。其反腐治理理念具有以下特點：第一，制度嚴謹，先后頒布了《防止貪污賄賂法》《沒收貪污腐敗法》《公務員守則和紀律條例》等法律規章，將反腐工作規定得極為細致，也給監督工作提供了直接的依據，無論是群眾舉報監督還是政府專門監督部門都能依法行使監督權。第二，反貪污調查局具有強大的職權和獨立性，直屬內閣總理，保證了反貪污調查局的權威性和獨立性，避免受其他權力的影響。第三，嚴厲地執行與懲處，加上“沒有特權，沒有僥幸”的肅貪倡廉理念和行動，共同構成了嚴密的反腐治理體系。反貪污調查局的主要職能包括：一是接受舉報，既包括對公權機構貪污的舉報，也受理對私營機構的舉報;二是調查，該局的調查權力非常大，在特定情況下可以不經審批直接使用相當于警察調查的權力;三是審查并提供建議，審查公權力機構的工作并對其存在的腐敗傾向提出廉潔建設建議。反貪污調查局的反腐理念是真正的“零容忍”，哪怕只是腐敗傾向也不允許;并將預防型監督作為工作的中心，在全社會形成廉潔文化氛圍，重視廉潔文化建設。

反貪污調查局的監督職能實行的是不告不理制，這與新加坡國情是相適應的，新加坡國家小，人口少，反貪污調查局雇傭人員不多，還有一個重要原因是，新加坡法律對腐敗的“零容忍”規定，無論大小腐敗只要被舉報都會被調查，用新加坡法律的詞語是“任何”，直指任何職位、任何禮品、任何報酬等，同時還將腐敗意圖也算作犯罪。只要有腐敗行為和腐敗意愿，只要被舉報，反貪污調查局都會介入調查。反貪污調查局非常重視群眾舉報，對每個舉報都認真對待，認真分析并做出積極回應。

同時，新加坡強化反腐廉政文化的建設。新加坡能夠在短時間內成功實現政府清廉，不僅僅只是依靠法律的約束，還大力加強廉政文化建設，一是自上而下地根除領導階層的腐敗信念，不是口頭上的空談。二是在聘任公務人員時就首先審查其品德和學業情況，只有品學兼優者才能進入公務人員序列。三是強化廉政建設，調動全社會人員力量，將反腐敗行為轉化為全體成員的廉政文化和廉政思想。針對不同群體、不同對象進行有針對性的廉政教育，尤其是每年鼓勵學生積極參加反貪污調查局的專題廉政教育。

（三）丹麥監督職責立法模式的特點

丹麥被稱為世界上最清廉的國家。其反腐敗法律制度值得我國借鑒。總結起來，包括以下幾個方面：一是健全的反腐預防機制，丹麥有著完善的財產公開和申報制度，因此稅務部門對包括公職人員在內的所有民眾的財產狀況了如指掌。丹麥的公務員管理制度非常完善，公務員中法學專業人才居多，他們在學生時期就接受了深刻的廉政教育。另外，丹麥還有公開透明的監督制度，使權力在陽光下運行，丹麥將一切可以公開的信息全部公開，比如政府信息、政務運行、非涉密政府文件、官員財產狀況等情況都公告給全體國民。二是丹麥有專門的反腐機構、監察官機構，監察官由議會選拔任命，直接對議會負責，監察官負責監察除法院以外的所有公職人員及其行政部門的活動。民眾可以直接接觸監察官并向其反映問題。三是丹麥非常重視反腐敗教育。丹麥有著重視廉潔教育和文化的傳統，政府重視宣揚平等的理念以及道德、廉潔和法制教育。從學校到公務員系統都非常重視廉潔教育、法制教育和思想道德教育。同時丹麥還注重對企業的員工進行反腐敗教育。四是丹麥擁有完善的反腐敗法律體系。丹麥在反腐法律體系建設中，不僅有明確和嚴格的刑法制度，還有明確的廉政規范性立法和完善的司法體制。為了加強廉政建設，丹麥設立了多部法律，從不同層面和角度對政府和公職人員進行了規范和監督。如丹麥的《公務員法》規定了公務員要為國家和公民服務而非為政黨服務，公職人員要遵守相關的行為規范，公職人員每年要與其所在單位簽訂廉政合約，以此承諾廉潔奉公等。同時，《公共行政法》《地方政府法》等都對行政權力的行使作出了相關規定，政府部門不得擅權、越權和專權。

二、對我國監察委員會監督職責立法規制的啟示

（一）重視事先預防腐敗立法與監督職責的構建

單純地依靠刑罰懲處威懾腐敗行為的立法理念已經不能適應當前的反腐敗形勢。多數國家都有預防性的制度規范，注重運用法律手段約束公權力的行使，防止腐敗滋生蔓延。從對公權力的規制和對公職人員的道德約束雙向入手，做到權力制度化與道德義務法律化。英美國家以監督職能為中心構建預防型反腐敗立法，創建公權合規計劃，將權力的行使范圍、方式等明確化，明確監督機關的監督依據，為監督職能的有效實施提供了強有力的支撐;新加坡則采用了精細化的立法思路，將所有可能產生腐敗的行為都進行立法規制，盡可能詳細地預見所有違法違紀行為，將腐敗扼殺在萌芽之前;丹麥不僅有嚴格的刑法規制，還有明確的廉政規范性立法。

（二）給予監督職責較高的地位和權威

以法律確定的形式給予監督職責較高的地位和權威以及足夠的人員，以支持監督職能的有效實施。新加坡的反貪污調查局直屬內閣總理，不受其他權力干擾，將監督置于相對較高的地位，為充分發揮監督的有效性提供了有力的支撐;丹麥的監察官直接對議會負責。

（三）擴大監督范圍

不僅要對政府部門和公共機構進行日常監督，也要為私營機構提供防貪建議，甚至主動為其提供多渠道防貪幫助，包括提供技術支持、改進意見等。新加坡的監督范圍是全民，不僅是公職人員，還包括其他非公職人員，哪怕是國外居住的新加坡國籍的人員也在監督的范圍內。

（四）重視監督效果的發揮

第一，在對監督舉報人的保護上，采取多種舉措保護舉報人，所以，舉報人既可以實名也可以匿名，既可以使用信函的方式也可以以郵件傳真的方式，這樣不僅可以極大地提高民眾參與反腐的積極性和主動性，而且可以得到民眾對監督的支持和滿意度的提升。第二，對舉報做到件件有回音，無論是對涉嫌腐敗進行下一步的調查還是沒有腐敗問題不予處理，都有明確的回復。第三，對監督中發現的問題提出監督意見書或者反腐建議。英國的監督機構專門提供監督報告建議，向首相和議會進行反腐建議。

（五）提高監督人員的素質

英國的諾蘭道德委員會成員都是德高望重、大名鼎鼎的人員，在政治內外都具有很高的影響力。而新加坡在選任公務人員時從學生時期就開始培養和層層選拔，對專門監督機構的人員要求更高，根據不同部門，要求不同專業專才，不僅要求人員專業過硬，同時對自身的道德操守、身體健康狀況、精神抗壓能力、語言表達能力都有很明確的要求。

（六）加強廉政文化建設

利用多種手段宣傳推廣肅貪倡廉信息，充分發揮多種監督的合力，助推反腐機構的反腐行動。廉政文化建設是反腐的重要利器，同時，為監督職責的行使提供了群眾基礎和思想意識支撐——舉報監督和對腐敗的自發監督。英美國家將公職人員道德準則引入法律，將道德上升到法律層面，讓廉政思想成為日常思維。

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（作者單位：中共南陽市委黨校）