淺談發票腐敗及其治理

李艷

摘要：發票是財會、審計人員幾乎每天都要接觸到的最基礎要件之一，也是暗含各種腐敗的關鍵載體。文章僅結合“八項規定”談談發票腐敗的相關問題及其治理措施。

關鍵詞：發票腐敗 管控 預防

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）15-0114-02

2012年12月中央正式公布“八項規定”，緊隨其后出臺了“六項禁令”，全部內容直指各項開支。2013年全國減少政府開支達數千億元規模，僅“三公經費”一項就減少上千億元。據各地公開報道看，各省本級、全省“三公經費”下降幅度在15%至30%之間。“群眾路線教育實踐活動”之后，中央及各部委先后下發了9項規定或條例，具體指向樓堂館所、晚會、“兩節”、會議、賀卡、煙花爆竹、紅白喜事、私人會所等。2016年一季度，中紀委公開查處全國各地違反“八項規定”的案例達131起。從中央到基層，各級、各行業都在極度關注發票載體背后的支出規范問題，這必須引起廣大財會、審計人員的高度重視。

一、發票腐敗的主要類型及特點

（一）收票單位的主要類型與特點

1.“一假到底”型。指發票本身、開票時間、出票單位、內容事項及金額等基本都是假的。這類發票往往是從票販子那里購得、持票人根據需要自填，其目的就是為掩蓋違法違規支出的事實。如在對某單位的領導干部經濟責任審計中，發現該單位報銷的辦公用品、會議費、參展費、培訓費等使用假發票報賬88.97萬元。實際支出是用于發放職工過節費、請客送禮支出、歌廳娛樂支出等，有的甚至用于行賄。

2.“金玉其表”型。即發票是真的，內容是假的。具體表現為真票虛開或假開，報銷的事項與實際的經濟業務不符，再通過虛假發票、虛假合同套取經費。如在對某單位的領導干部經濟責任審計中，發現該單位虛開建筑安裝業發票、虛報冒領建設項目資金65萬元。又如某酒店總經理2015年報銷會議費15萬元。據查實，她通過虛開發票，長期用公款購買名牌奢侈品、辦理五星級酒店萬元水療卡等。

3.“借雞下蛋”型。即發票是假的，但內容是真的。即經濟活動內容真實，但出具或使用的發票虛假。如以勞務發票替代工程發票，所開的發票與事實不符。

4.“一筐多裝”型。即發票是真的，以部分真實內容作掩護，掩蓋腐敗事實。容易出問題的發票主要有：辦公用品、食品、餐費、服務費、培訓費、會議費等。一些單位，或巧立名目，或化整為零，或空手套白狼，將發票“變形記”演繹得“爐火純青”，單位福利、公款吃喝費用在辦公用品中列支；平時不能報銷的支出，在培訓會議時要求住會酒店開“會議費”或“培訓費”發票，一次性解決所有“難題”。

（二）出票單位的主要類型與特點

1.開假票。即從票販子手中購買假發票，業務交易是本單位的，但發票、印鑒卻是其他單位。其目的是掩蓋本單位交易的事實，如煙酒商店開住宿發票等。

2.各聯內容、金額不一致。出票單位在開具發票時，幫客戶隱瞞交易事實和金額，充當腐敗推手。如發票聯開的是培訓費，金額7萬元，實際上是禮品、餐飲和其他消費，而存根聯的實際金額只有5.3萬元。

3.隱匿事實，一票包羅。“八項規定”出臺后，很多單位開始自辦食堂，所有支出均為原料采購，所有收入均只記“餐費”收入。

4.撕票自填。

5.代開票，吃扣點。

（三）無法獲取發票業務的腐敗類型與特點

1.以合同代替發票。特別是以土地使用權、無形資產入股的產權交易中，普遍存在這類問題。

2.以簽字代替發票。這種情況在鮮活農副產品收購時，因農民無發票，以簽字帶發票的現象較為普遍，做假情況也很常見。

3.以物、債抵替，躲避開票。在企事業單位債權債務清理和易貨貿易中，這種做法很普遍，監管難度很大。

二、預防和管控發票腐敗的措施

根治發票滋生的腐敗問題，徹底杜絕“假發票、真腐敗”的現象，亟需引起相關部門的高度重視。具體要做好兩個方面的工作：一方面，要加大監管力度。通過思想上重視、制度上落實、監管上過硬，加大對領導干部的廉潔自律教育，并嚴格按照《中華人民共和國會計法》的規定，強化對各項支出票據的監管，對記載不準確、不完整的原始憑證予以退回，確保支出的合規、合法性，防止資金流失，徹底堵死公款報銷的漏洞。另一方面，要加大問責力度。凡是經濟責任審計中或在財務管理方面出現問題的單位，要嚴肅追究單位負責人、分管財務領導和財務人員的責任，絕不能讓公款為腐敗“買單”。同時，政府行政職能部門對于那些為發票腐敗大開方便之門的餐飲企業、商場、超市等也應嚴厲打擊，并依法追責。具體措施是：

（一）加強預算約束，控制源頭。財政部門要完善“三公”支出預算定額標準，可在年初批復部門預算時，科學、合理地安排“三公”支出預算，明確支出的金額和標準，做到有據可循；年中加大“三公”支出的檢查和追加經費的審撥；年終注重抓好“三公”支出決算工作，通過強化預算約束，真正做到從資金源頭上釜底抽薪，控制“三公”支出規模。

（二）加強國庫集中支付業務知識的培訓，促進預算單位不斷提高財務管理意識和管理水平。同時還要加大財政授權支付的監管力度，不定期進行檢查，及時糾正錯誤，避免不規范行為的發生。

（三）各部門認真遵守國家的有關規定，學習領會中央“八項規定”的精神實質，強化“三公經費”支出管理長效機制，建立健全壓縮支出各項管理制度。同時制定內部控制流程，明確風險點控制措施，在公務活動中完善自我約束，會計人員把好審核關，逐步規范“三公經費”的財務報銷程序，保證會計資料的真實、準確、完整，確保“管得嚴、控得住”。

三、加強政策和制度建設，加大約束與監管力度

（一）在各單位制度建設中，應增加“八項規定”的相關內容。《稅收管理法》第二十一條規定：“單位和個人在購銷商品提供或者接受經營服務以及從事其他經營活動中，應當按照規定開具使用取得發票。”目前我國在經營活動中正常使用的發票有三種：即國稅的增值稅專用發票、增值稅普通發票、地稅的建筑服務業發票，目前基本是機打發票。增值稅專用發票一般只能由增值稅一般納稅人領購使用，普通發票則可以從事經營活動并辦理了稅務登記證的各種納稅人領購使用。

《會計法》規定，對不真實、不合理的原始憑證財務人員有權不予受理，對弄虛作假嚴重違法的原始憑證，財務人員在不予受理的同時應當予以扣留并及時向單位領導報告請求查明原因，追究當事人的責任，對記載不明確不完整的原始憑證，財務人員有權退回，要求重新補齊。

《發票管理法》二十二條規定：不符合規定的發票，不得作為報銷憑證，任何單位和個人有權拒絕。不符合規定的發票是指：開具或取得的發票應經而未經稅務機關監制；填寫項目不齊全；內容不完整；字跡不清楚；沒有加蓋發票專用章；偽造。

“八項規定”出臺后，不允許報銷的規定事項，以及作廢、其他不符合稅務機關規定的發票都應算作“不符合規定的發票”的范疇。

（二）發票基本要素完整性規定。各單位應當明確制訂發票管理、報銷等相關制度，并公示具體要求。發票上開具日期、客戶名稱、商品名稱或經營項目、計量單位、數量單價、大小金額、開票人等項目均按規定要求完整填寫，項目不完整一般要開票單位補填，增值稅專業發票還應具備納稅人稅務登記號、適用稅率、應納增值稅額等內容。

經辦人索要發票時應認真審核以下內容：（1）名稱：××××××（不得簡寫）；（2）日期：年、月、日必須清楚；（3）項目：內容要單列寫清楚（不能籠統地寫某類商品，如辦公用品、機械配件、勞保用品等），單價、數量要據實寫明，多種物品時應分別寫明單價、數量或另付加蓋出票單位財務專用章的清單；（4）金額：大小寫金額要準確相符，不能做任何涂改或蓋章處理；（5）發票必須有開具單位的印鑒（發票專用章）及開票人的簽章；（6）發票不許有涂改痕跡，否則視為無效發票。

關于附件清單問題，在絕大多數情況下可以憑發票報銷，清單等資料可以作為發票付款依據進一步說明付款的必要性、合理性、合法性，如工程材料的結算書等，而對于取得的定額發票則必須附清單。

（三）根據本單位實際，明確其他規定。如規定購買物品無法取得合法發票時（如農民的農副產品），須對方出具有銷貨方印章的銷售清單及收款證明（銷貨方姓名、電話號碼），并且要有經辦人 、驗收人等，領導同意后視同有效憑證辦理報銷，否則視為無效票據財務不予報銷。

（四）報銷流程制度化。（1）整理原始票據：經辦人將所有要報銷的票據按不同類別粘貼整理。（2）購買實物的原始憑證必須有驗收證明，需要入庫的實物必須填寫入庫單，由實物保管人員驗收入庫簽字。不需要入庫的實物，除經辦人在憑證上簽字外，須交給實物保管人員進行驗收，由實物保管人員或使用者在憑證上簽字。（3）辦理簽字手續。簽字是一種權利更是一種責任，不同人員簽字肩負著不同責任。經濟業務的辦理人或采購人簽字：負責該項經濟業務的真實性與正確性，確認已按約定或相應程序提供貨物或服務。分管領導或項目經理簽字：確認貨物或服務與約定情況屬實。最高領導簽字：同意授權財務支付貨物或服務的款項。（4）沒有特殊情況，發票應當當月報銷。