自然資源離任審計問題與對策研究

朱璽睿 許延明

摘 要：隨著“對各級領導干部實施自然資源離任審計，建立完善的生態環境損害責任終身追究制”要求出臺，審計工作擴展到自然資源體系，相關的離任審計也被納入正常審計工作當中。我國實施該政策時間較短，很多流程、內容、機制都處于完善階段。從經濟責任審計、資源環境審計、自然資源離任審計等概念界定入手，明確自然資源審計要素、流程及存在的各種問題，提出了提升自然資源離任審計績效的對策。

關鍵詞：自然資源;資產;離任審計

文章編號：1004-7026（2020）09-0100-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：F239.47? ? ? ? 文獻標志碼：A

自然資源過度消耗對經濟社會持續健康發展產生了惡劣影響，逐漸成為社會的焦點。為有效化解自然資源危機，我國開始全面實施自然資源離任審計制度，為自然資源合理使用提供有效的引導。十八屆三中全會首次提出自然資源離任審計概念。自然資源只要符合稀缺性與所有權條件即可視為資產，但如果想明確定義自然資源離任審計，必須從審計目標、主體、內容等方面入手研究。初步定義為國家審計部門通過對經濟組織及其領導人員所在轄區內自然資產配置、管理、使用的責任履行情況進行監督和評價，推動生態文明制度建設的管理過程[1]。

1? 自然資源離任審計要素及流程分析

1.1? 自然資源離任審計要素

自然資源離任審計包括4種要素。一是審計主體。國家審計機關為工作組織實施者，根據國家審計、社會審計、內部審計功能分工合作，解決“誰來審”的問題。二是審計對象。黨政主要領導干部為自然資源離任審計對象，無論“內管”還是“外管”，都要承擔相應的責任，解決“審計誰”問題。三是審計內容。自然資源審計包括管理戰略決策情況、管理戰術決策情況、重審決策執行情況等，主要解決“審什么”問題。四是審計目的。學者對自然資源離任審計目的的概括不同，集中于國家治理觀、責任觀、資源管理觀、機制完善觀和免疫系統觀等方面，最常使用的是責任觀。

1.2? 自然資源離任審計流程

自然資源離任審計流程分為準備階段、實施階段、終結階段，3個階段具有持續、連續、穩定的特征。準備階段包括制訂方案、選配人員、掌握審計對象單位及個體情況。實施階段包括掌握內控制度、開始測試、獲取數據、選擇評價指標及標準、確定責任等步驟。終結階段包括編制報告、提出意見、監督跟蹤等流程，確保審計結果全面落實。

2? 自然資源離任審計存在問題

2.1? 制度機制不規范

自然資源離任審計缺少立法支持。一是法規制度缺位?！秾徲嫹ā返?2條規定審計機關有權對政府投資項目進行監督審計，雖然該條款也涉及自然資源資產，但卻沒有細化，審計監督范圍也存在局限性。二是細化解釋不足。由于法規制度缺位，即使審計人員的自然資源離任審計工作再細致，也無法達到預期效果。這是因為目標、內容可能存在偏差，影響實際操作效果。

2.2? 審計目標不清晰

審計目標決定自然資源離任審計效果，由于審計目標不清晰，導致審計結果存在偏差。一是目標偏移。從自然資源離任審計來看，大多數審計部門仍然將資產政策執行情況作為評價標準，忽略了執行效果的審計。二是目標設置模糊。從自然資源離任審計來看，審計目標脫離績效性、合規性審查，部分單位無法掌握有效政策，導致審計過程中存在“曲高和寡”和“淺嘗輒止”的現象。三是目標范圍相對寬泛。審計目標決定審計范圍，審計目標過大會增加工作量，也不利于合理使用審計資源[2]。

2.3? 審計范圍內容不清

自然資源審計范圍及內容包括執行國家自然資源管理政策和法規的情況;對任期內自然資源重大經濟決策的有效性進行審計;對自然資源專項資金征收、使用及管理情況進行審計;對自然資源相關管理制度進行審計;對自然資源生態文明發展及建設情況進行審計。審計工作存在如下問題，一是審計范圍錯位。雖然自然資源離任審計應當覆蓋全面，但在具體處置過程中仍以資金審計為主，影響了審計效果。例如A市海洋與漁業局挪用、擠占專項資金660.7萬元，下屬單位挪用1 123.09萬元，根據《財政違法行為處罰條例》，給予A市海洋與漁業局通報批評，負責人B給予行政記過處分。從審計機關的處罰意見可知，財政財務審計仍是自然資源審計的重點，發現的問題和處罰依據都具有針對性，但對單位和領導的處罰都比較模糊，存在審計錯位問題，一定程度上影響審計質量。二是內容區分不清。審計工作通常遵循“權責對等”原則，但由于國家行政權限存在關聯性，同樣的工作可能由多個行政主體配合完成，審計內容也存在內在聯系，無法有效區分，審計過程會出現矛盾集中點。例如對A市海洋與漁業局負責人決策責任與決策執行責任區分不清晰，在歸類時將其全部視為領導責任，這種處理方式顯然是錯誤的。

2.4? 審計隊伍培訓不足

自然資源審計工作與傳統審計有本質區別，我國審計人員超過80 000人，但需要組織自然資源離任審計的單位超過230萬個，數量和質量都存在問題[3]。一是在職培訓不足。自然資源離任審計一般由國家審計機關負責，工作人員大多由傳統審計工作人員直接負責，審計能力較低，在職培訓時間相對較少，沒有起到應有的培訓效果。二是人才吸納不足。大數據體系不斷完善，為提升審計效率提供了幫助，但相關工作人員對于數據載體的應用較少，導致審計工作在低層次徘徊。

3? 提升自然資源離任審計績效的對策

3.1? 建立健全離任審計規范制度體系

建立健全責任審計體系對提升自然資源離任審計效果有重要意義。一是完善自然資源離任審計立法，為自然資源離任審計提供高階法的支持，確保審計工作能有效執行，達到預期目標。二是加強細化解釋和審計工作的規章制度，擴大《審計法》的適用范圍，提高其效果。自然資源離任審計工作越來越豐富，涉及的內容越來越多，必須完善現有的審計體系，提升其適用性。三是反饋機制完善具體。在自然資源離任審計工作有效執行的前提下，反饋審計流程、內容、范圍等存在問題，有意識地進行完善。

3.2? 持續優化自然資源離任審計目標意識

自然資源離任審計必須要有目標意識，有明確的審計目標。一是端正目標意識。自然資源離任審計主體必須要有目標意識，明確審計對象和范圍，一切審計工作圍繞目標運轉，避免出現目標偏移現象。所有審計工作必須要做到精準。二是明確審計目標。自然資源離任審計前，明確審計對象、范圍和內容，以便開展審計工作。自然資源離任審計有專項特征，審計時既要與其他工作結合，又要做專項的梳理和審計。只有目標明確，才能圍繞目標確定審計內容，做到有的放矢，避免審計偏差。三是細化目標范圍。自然資源離任審計工作的目標必須要細化，做到責、權、利相對等。處理審計事宜時，既不能無限上綱上線，也不能“重拿輕放”，要按照既定的審計范圍組織審計。在審計范圍方面，越細致越深入，就越容易發現存在的問題，因此要優先確定審計范圍，確保審計的科學性、合理性。

3.3? 科學界定審計范圍

國家審計機關必須明確自然資源審計對象及權限，提升審計工作的實效性、針對性。一是界定審計權限。自然資源離任審計必須要有明確的權限，不允許出現擴大化或精簡化現象，做到“盯著責任審計”，實現權責相當。

實施審計時，必須要將審計對象任職時間作為審計范圍，例如2015年7月至2019年11月。二是清晰區分審計內容。只有明確“審什么”，才能讓審計人員找到抓手，圍繞審計內容進行全面審計。審計內容的確認與審計對象崗位責任密切相關，要本著實事求是的原則確認審計內容。

3.4? 加強審計人員專業素養建設

審計隊伍是自然資源離任審計的基礎，必須全面提高審計人員素質。一是組織在職培訓。對自然資源離任審計工作人員進行培訓，確保他們具備良好的審計素質和能力，能夠完成基本的審計工作且不會出現偏差。要保證每季度至少開展1次在職培訓，培訓內容以審計政策、制度及業務為主，將培訓重點放在實踐經驗交流上，確保所有培訓對象都有發言的機會，讓大家有更多的機會互相學習。二是組織合作培訓。審計干部培訓學校要肩負起應有的責任，每年至少組織全體審計干部輪訓1次，確保他們掌握必要的審計技能，順利完成各種審計工作。合作培訓的重點在于研討，每名審計人員要懂得本職業務，能透過業務審計夠識別具體的業務流程及存在的問題，為有效決策提供依據。培訓必須要有對應的考核，考核成績與工作評估掛鉤，激勵審計人員自主學習和研究。三是應用數據載體。審計人員必須學會應用大數據服務功能，有效處理各類數據統計工作，提升自然資源離任審計效率，避免因邊緣模糊、工作交叉出現問題。隨著審計數據日益增多，為了能夠更好地在復雜的信息條件下工作，必須要學會使用數據載體，提高審計的效率和精準度[4]。

4? 結束語

從自然資源審計要素及流程入手，分析存在的問題，研究提升自然資源離任審計績效的對策，例如建立健全離任審計規范制度體系、科學界定審計內容、明確自然資源離任審計范圍等。自然資源離任審計是審計工作的重要構成之一，但其屬于審計工作的創新與擴展，必須要加大研究、創新和實踐力度，提升審計效果。

參考文獻：

[1]劉世林.自然資源資產離任審計問題與對策研究[D].南京：南京審計大學，2017.

[2]譚真，許亮.對自然資源資產離任審計的再認識[J].中國內部審計，2017（3）：79-81.

[3]薛芬，李欣.自然資源資產離任審計實施框架研究——以創新驅動發展為導向[J].審計與經濟研究，2016，31（6）：20-27.