我國少數民族預科教育招生政策的現實困境與發展路徑

楊立昌 楊躍鳴

（貴州省教育科學院 高等教育研究所，貴州·貴陽 550081）

少數民族預科教育是我國高等教育的一種特殊辦學形式，也是高等院校招生優惠政策的重要部分，更是納入《中華人民共和國民族區域自治法》依法實施的民族政策。政策實施70年來，在保障民族地區農村貧困家庭子女依法享有公平而有質量的高等教育發揮了積極作用，培養了大批少數民族人才，取得了巨大成就，有力促進了我國民族教育事業健康發展。進入21世紀以來，隨著我國高等教育規模擴張，我國高等教育已由精英化教育邁入大眾化教育階段，并即將跨入普及化階段，上大學已不是難事。在此背景下，民族預科教育陷入困境，其招生政策備受質疑和爭議。據此，本文通過實證方法分析政策面臨的現實困境，并試圖提出與時俱進的民族預科招生政策發展路徑，為民族教育健康發展提供一定決策參考。

一、少數民族預科教育招生政策面臨的現實困境

（一） 政策行政約束力存在弱化傾向，政策執行存在一定程度偏差

依據國家少數民族預科教育招生政策，分析我國西部12個省（區、市） 公布的高考招生政策文本（以下統稱《招生規定》） 情況。結果顯示，各地基本按照國家少數民族預科教育招生政策執行，但也面臨如下困境。第一，部分省（區、市）少數民族預科教育招生政策不明晰。在12個省（區，市） 的《招生規定》 中，僅有7個省（區，市） 列出了具體的少數民族預科教育招生政策，而其余5個省（區，市） 均未找到具體政策。第二，少數民族成分作為生源的唯一條件。在列出具體招生政策的7個省（區，市） 中，有3個省（區，市） 對少數民族預科教育招生政策規定為“少數民族預科班只招收少數民族考生”或“全省少數民族考生均可報考”。第三，分高校類型制定差別化招生政策。在列出具體招生政策的7個省（區，市） 中，有4個省（區，市） 將招生高校分為國家重點院校及省外高校與省內高校兩大類制定差別化招生政策，其中，國家部委重點院校與省外高校生源為當年參加高考的全部少數民族考生；省內院校生源則限定為當年參加高考的老、少、邊、山、窮等貧困州、縣（市、區） 少數民族考生或少數民族農村考生，具體政策有“優先招收聚居地少數民族考生，在未完成計劃時可適當招收散居在漢族地區的少數民族考生”或“省屬院校免費少數民族預科班招收同時具備以下條件考生：一是應屆高中畢業生；二是農村戶口；三是老、少、邊、山、窮縣（市、區） 的少數民族”等。

綜上，大部分省（區，市） 均按照國家政策執行，但仍有部分省（區，市） 公開發布的《普通高等學校招生工作規定（或通知、志愿填報指南）》政策文本無有關少數民族預科招生內容，政策不明確、不透明，缺乏法定權威性和行政約束力。部分省（區，市） 在制定政策時缺乏一定的科學性、嚴謹性和針對性，“一刀切”政策較普遍，未能體現國家少數民族預科教育招生政策的價值取向。說明在當前招生管理體制下，地方在執行國家少數民族預科招生政策方面還面臨責任分工不明確、政策執行存在偏差、政策法定權威性和行政約束力存在被弱化傾向、政策執行效益有待提高等困境，國家少數民族預科教育招生政策在指導和監督地方執行政策方面還有待加強。

（二） 政策補償作用存在淡化趨勢，降分錄取不明顯

針對“本科預科班錄取分數不得低于在有關省、自治區、直轄市本科相應批次各有關高校提檔分數線以下80分”的降分錄取政策要點，在上述12 個省（區，市） 中選取A省（分部屬及省外院校和省內院校制定兩種不同招生政策）、G省（全省統一招生政策） 和Y省（未查到具體招生政策） 共3個省（均為我國少數民族8省區），統計分析2016-2018 共三年民族本科預科投檔分數情況，結果見表1。

由表1所示，各高校少數民族本科預科班在該三省招收的考生中，有84.56%的高校以平均超出該省當年劃定的投檔分數線33.76分錄取，而僅有15.44%的高校平均降分11.28分錄取。從各批次錄取情況來看，有90.39%第一批次高校以超過該省當年劃定投檔分數線34.83分錄取，僅有9.61%的第一批次高校平均降分10.41分錄取；有78.72%的第二批次高校以超過該省當年劃定的投檔分數線32.7分錄取，僅有21.28%第二批次高校平均降分12.16分錄取。從三省錄取情況看，平均超過劃定投檔分數線錄取分最高為A省，而G省和Y省接近，平均降分錄取最多的為Y省，降分最少的為G省，A 省則在G省和Y省之間，由此說明，劃分部屬重點院校與省外高校和省內高校兩種類型制定差別化招生政策的A省加劇了少數民族考生競爭，不利于執行國家政策，而以“民族成份”作為唯一報考條件的G省，不僅降分幅度最少，且降分幅度逐年減少，到2018年無一所高校降分錄取，這一現象值得深思。此外，從三省招生錄取降分幅度看，降分幅度平均為11.28分，與國家政策規定的不超過80分還有較大差距。

表1 A、G、Y三省民族本科預科投檔分數

綜上，少數民族預科招生超過劃定投檔線錄取以部屬重點院校與省外院校為主體，降分錄取主要以省內新建一般院校為主體，且降分幅度較少。有部分省（區） 將少數民族預科招生計劃投放給獨立學院，實現了降分錄取，且降分幅度較大，但獨立學院學費昂貴，貧困地區農村少數民族考生根本無法就讀，降分無實質意義。說明，在當前高校招生錄取制度下，少數民族預科教育招生政策優惠性被淡化，降分錄取的補償性體現不充分，保障教育薄弱地區少數民族農村家庭子女均等受教育機會還不明顯，在擴大少數民族學生高等教育入學機會方面還有提升空間。

（三） 政策精準度面臨“落伍”難題，政策目標群體與受益群體存在偏差

綜上分析，選取錄取降分幅度最少的G省為研究對象，收集該省舉辦有少數民族本科預科教育的12所高校2018級在校少數民族本科預科學生基本信息，得到完整有效信息共計4589條，占全部預科在讀學生比例98.7%。同時，為便于分析，將高校劃分為A層次高校（即“一流學科”建設高校）、B層次高校（辦學歷史較長的“老牌”地方本科高校） 和C層次高校（專科升本或新建的地方本科院校） 三個層次。

統計該省三個層次高校就讀的少數民族本科預科學生的生源地（即城鎮或鄉村） 以及所在地區貧困類型（即國家扶貧開發工作重點縣、深度貧困縣、深度貧困鄉鎮） 情況，結果見表2。

表2 學生生源地情況 （%）

如表2所示，從城鄉生源結構來看，75.71%學生來源于鄉村，24.29%來源于城鎮。A層次和B層次高校學生來源于鄉村占比接近，為66%左右，而C 層次高校學生來源于鄉村占比高達91.3%。從生源地貧困類型來看，61.26%學生來源于國家扶貧開發工作重點縣，38.74%學生來源于非國家貧困縣；22.15%來源于省級深度貧困縣，77.85%學生來源于非省級深度貧困縣；1.53%學生來源于省級深度貧困鄉鎮，98.47%學生來源于非省級深度貧困鄉鎮。C層次高校學生來源于國家級貧困縣、省級深度貧困縣和深度貧困鄉鎮比例均高于A層次和B層次高校。28.15%學生來源于建檔立卡貧困戶，71.85%學生為非建檔立卡貧困戶，且C層次高校遠高于A層次和B層次高校。

學生是否就讀重點高中很大程度上已決定其獲得高等教育機會情況，而是否進入重點高中則主要取決于義務教育階段接受教育情況。為此，我們統計了學生義務教育就讀學校城鄉分布，結果見圖1。

圖1 義務教育階段就讀學校城鄉分布

如圖1所示，80%預科學生小學階段在鄉村學校完成，而進入初中階段，這一比例下降為61.91%。A 層次高校預科學生在城鎮學校完成初中教育比例遠高于C層次高校。由此說明，接受義務教育情況直接影響和決定少數民族學生獲得什么樣的高等教育機會。

統計少數民族預科學生父母文化程度及職業情況，結果見圖2。

圖2 學生父母文化程度及工作情況

圖2所示，少數民族預科學生父母文化程度主要以初中及以下為主，分別占比85.22%和93.98%，且母親文化程度總體低于父親。但不同類型高校有差異，A層次高校學生父母文化程度為大專及以上占比分別明顯高于B層次和C層次高校。學生父母職業以外出務工、在家務農和從事其他工作為主體，占比分別為92.39%和95.66%，其中母親留在家務農占比高于父親。但不同類型高校有差異，A 層次高校預科學生父母工作為機關事業單位占比高于B層次和C層次高校。71%學生家庭經濟年總收入在0.5萬元及以下，但A層次高校低于B層次和C層次高校。鄭雪松對中央民族大學2010級預科生調查顯示，學生多來自城市,農村只占27.80%，年總收入在0.5萬元以下家庭占比低于15%[1](P89,116)。吳亞男對中南民族大學2013級預科生和大連民族學院2014級預科生調查顯示，學生來自農牧民及外出務工人員子女只有不到20%，80%的預科生生活在基礎設施建設良好，教育資源優良的大城市[2](P28)。梁晨等研究也表明，弱勢階層的子女進入精英大學的比例呈下降趨勢[3]。由此說明，在競爭優質高等教育方面，農村貧困少數民族家庭子女明顯弱于城市少數民族家庭子女。

綜上，面對高等教育發展新形勢和少數民族教育新要求，當前民族預科招生政策具體實施效果的應然和實然還存在一定差距，表現在城市家庭少數民族考生享有優質高等教育機會明顯優于農村貧困家庭少數民族考生，農村貧困家庭少數民族考生在上“好大學”方面仍明顯不足，且有被拉大趨勢，政策實施精準度存在“落伍”難題，不能適應少數民族地區發展新形勢要求，政策目標群體與受益群體與政策設計初衷還存在較大偏差。說明，在當前公平競爭的高考招生制度下，民族預科教育招生政策在擴大少數民族弱勢群體享有優質高等教育機會方面還有待提升。

二、少數民族預科教育招生政策發展路徑

（一） 強化政策頂層設計

當前，我國已經進入了全面依法治國的新階段，但我國的民族教育政策體系還不完善，尤其是綜合性法規嚴重不足，使得民族教育政策層級不高，政策剛性不足，政策效力發揮不理想[4]。新時代做好民族預科教育政策的頂層設計，首先，應從國家層面盡快修訂和完善現有少數民族預科教育招生政策。當前沿用的招生政策已有10多年歷史，政策已不能完全適應少數民族教育的新變化、新形勢和新要求，需要結合高考招生綜合改革，修訂、完善現有少數民族預科招生辦法，進一步明確國家政策的價值取向和受益群體，形成更具有法定權威性和行政約束力的少數民族預科招生政策，強化國家政策的指導和監督職能。其次，應推進招生政策制定民主化。國家行政部門在制定、調整、豐富、充實和完善少數民族預科教育招生政策過程中，應讓更多社會成員與社會組織參與決策，特別要充分關照少數民族邊遠地區、高寒地區、農區和牧區等少數民族弱勢群體的訴求與意見，并根據不同訴求對政策進行調整和完善。第三，應健全招生政策的高效運行機制和激勵約束機制。在當前高考分省定額制背景下，應建立健全國家調控省級統籌的少數民族預科招生運行機制，推進各地結合實際制定招生制度，確保國家政策精準執行，高效運行。建立少數民族預科招生計劃傾斜機制，將招生計劃增量部分優先用于高等教育資源相對匱乏的少數民族邊遠地區及民族預科招生制度執行較好的省（區、市），擴大少數民族預科招生規模，切實發揮民族優惠政策效益。建立健全激勵機制，激發舉辦高校辦學活力，推動招生高校針對少數民族預科教育特征制定切實有效的招生錄取辦法，進一步擴大邊遠、欠發達少數民族地區農村家庭子女高等教育入學機會。

（二） 健全地方招生管理機制

我國是統一的多民族國家，民族眾多，處境不同，訴求各異。受歷史、自然、文化傳統等多種因素的制約，我國少數民族地區教育資源內部不平衡和不充分矛盾依然突出。西部民族地區基礎教育與本地區中心城市相比，還存在較大差距[5]。主體民族和少數民族之間發展的二元結構還十分明顯[6]。“大雜居、小聚居、交錯雜居”多民族居住格局更為凸顯[7]。農村少數民族與城鎮少數民族學生的境遇截然不同，享有優質教育資源差距較大，高等教育入學機會仍不均等。對于不均等問題，如果在控制戶籍身份后，民族高等教育不平等有較大幅度下降，說明我國少數民族內部教育機會的差異很大程度上來源于戶籍制度所致的城鄉二元結構[8]。因此，各地應建立健全地方民族預科招生管理體制機制，修訂完善現有招生管理辦法，在保證程序公正與結果公正前提下，充分考慮招生條件的靈活性，確保國家優惠政策惠及更多少數民族弱勢群體。首先，地方教育主管部門應按照“精準扶貧”思路，制定符合本地區實際的少數民族預科精準招生政策，運用大數據手段，精準識別高考招生錄取中的少數民族弱勢群體，保障少數民族弱勢群體享有更多的高等教育機會。其次，建立招生計劃動態調整機制。將少數民族預科招生計劃由全省統管統招調整為省管縣招，即根據省（區、市） 內各縣當年農村少數民族考生報考比例將少數民族預科招生計劃直接投放到縣，并按照投檔線下80分以內從本縣報考的少數民族農村家庭考生中擇優錄取，充分保障弱勢少數民族考生依法享有高等教育機會。第三，創新民族預科招生類型。根據少數民族地區對少數民族人才需求，依托各專業院校辦學優勢，開設鄉村教師、鄉村全科醫生、駐村干部、鄉村振興產業發展等少數民族預科班，通過定向招生、定向培養、定向推薦就業方式為少數民族貧困地區培養專門人才，服務民族地區發展。

（三） 健全政策執行監督機制

公共政策是政府對整個社會的價值作權威性的分配，而這種分配絕大部分取決于政策的有效執行。由于政策系統內部和外部雙重因素的影響，教育政策的執行同樣出現執行結果偏離政策預設目標的情況[9]。少數民族預科教育招生政策作為一項公共政策自然面臨執行偏離問題，這就需要建立健全公開透明和多方參與的政策執行監督機制。首先，國家應建立健全少數民族預科教育招生政策執行情況督查機制，加大對各地少數民族預科教育招生政策執行情況的督查考評力度，對未嚴格執行國家政策或落實不力的省（區、市） 給予通報或約談，對違反招生規定、弄虛作假、違紀違規等相應責任人一律追究法律責任，推動國家民族政策高效執行。其次，地方政府需要建立各部門協調配合的少數民族預科考生資格審核管理機制，運用信息技術手段整合建檔立卡貧困戶、考生戶籍信息、學生學籍信息等政務數據，運用大數據對考生進行資格審查，防止高考移民、戶籍和民族成份篡改等方式占用少數民族預科教育資源。第三，地方招生部門應建立健全少數民族預科招生制度、考生資格審查、招生錄取等信息公示制度，通過適當方式向社會公開民族預科錄取考生信息，接受社會監督。

三、結語

習近平總書記在2019年全國民族團結進步表彰大會上發表重要講話時指出：“中華民族是一個大家庭，一家人都要過上好日子。要加快少數民族和民族地區發展，推進基本公共服務均等化。要全面貫徹落實民族區域自治法，完善差別化的區域政策。要大力培養選拔少數民族干部和各類人才。”[10]依法落實民族政策，促進民族平等，切實保障少數民族學生特別是少數民族農村家庭學生享有公平而有質量的教育，這是我黨一以貫之的政策。實施好新時代少數民族預科教育招生政策，不僅關系少數民族學生高等教育入學機會均等的問題，還關系中華民族大家庭的民族團結問題，更是關系鑄牢中華民族共同體意識的問題。