新冠肺炎疫情對市級國土空間總體規劃的啟示

駱 悰 劉 龍 LUO Cong, LIU Long

0 引言

新冠肺炎疫情暴發以來迅速席卷全球，各大城市首當其沖。這些原本屬于社會經濟發展中心的“天之驕子”成為疫情重災區，引發社會各界對城市安全防災能力的廣泛討論和反思，議題涵蓋公共衛生、社區韌性、健康城市和信息化建設等諸多領域，都有待未來的城市規劃系統去面對。

實際上，城市安全（包括公共衛生安全）一直是城市規劃中從不缺席的組成部分。既有的城市總體規劃框架基本囊括了傳統意義上的城市防災減災內容，包括公共衛生、防洪除澇、抗震、消防、人防、氣象災害防治、地質災害防治等內容；與城市安全相關的內容也一直是城市規劃審查中重要的強制性要素。

近年來，安全要素作為城市發展的底線型約束條件已是城市規劃領域的共識，取得了一 出應加強定的建設成效。“上海2035”總體規劃就將“安 些研究也全保障”作為城市發展的4大底線約束要素之 的嘗試。一，在其編制過程中即系統地開展了關于超大 防治專項城市韌性提升路徑的探索，通過綜合性的城市 防疫領域安全專題研究、綜合防災專項規劃研究和近10健康城市項專業系統的安全防災規劃研究，對城市總體 城市規劃規劃提供支撐[1-2]。 間規劃中

但從眾多專家學者對新冠肺炎疫情的反 康城市空思來看，城市規劃中的安全防災工作需要改善 但在的不只是個別專業系統和個別環節，而是涉及 劃內容仍理念內涵、技術方法和體制機制等方方面面。 災害防治與此同時，我國城市規劃正處于重要的發展轉 對象的范型期，2019年發布《中共中央國務院關于建 超大城市立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》 （包括疾（以下簡稱“《若干意見》”），2020年1月發布 時，城市《省級國土空間規劃編制指南》（試行），當前 超出城市正在開展《市級國土空間總體規劃編制指南》 規劃應對的深化工作。在新冠肺炎疫情凸顯城市安全防災面臨的新問題和新挑戰之際，有必要總結相關問題和經驗，為新的市級國土空間總體規劃提供助益。

1 既有城市安全防災規劃的短板

盡管我國城市已在安全防災領域加大投入，但城市安全保障能力依舊是城市系統中最明顯的短板之一。以上海市為例，雖然城市建設水平和治理水平居于國內前列，但根據《上海市城市總體規劃實施年度監測報告（2018年度）》，城市安全韌性（包括城市防洪除澇系統、應急避難場所、公共消防和應急救援力量等方面）在5大目標的完成度方面敬陪末座，而且與其他目標的差距較大（見圖1）。

究其原因，結合本次新冠肺炎疫情觀察和已有研究，本文認為當前城市安全防災規劃存在以下短板。

1.1 傳統防災領域研究基礎扎實,但對新興 城市安全問題缺乏準備

本次新冠肺炎疫情暴發后，許多專家即提衛生防疫和健康城市方面的研究。這是對改變城市規劃中安全防災范疇張帆[3]、劉奇志[4]等提出應加強傳染病規劃，彌補當前城市規劃體系中衛生的短板；周素紅[5]、王蘭[6]等建議深化相關規劃研究，探討建立系統的健康標準、規范和導則，在不同層面的空融入健康城市理念，營造可持續的健間。既有的城市規劃管理中，安全防災規以抗震、防汛防臺、消防、民防、地質等規劃審查的強制性內容為主，研究圍逐步固化。在氣候變化、全球化和進一步集聚等背景下，發生重大災害病傳播、人群踩踏）及預防次生災害能源、交通與生活必需品供給安全等常規設防能力的新型安全問題成為的空白，而這些恰是今后城市安全防災需要重點關注的問題。

1.2 專業防災系統擅長后期設施建設， 鮮少參與城市前期決策

重大災害暴發時，安全防災系統就從“后衛”變成“前鋒”。鄭德高[7]提出需在城市留白機制中充分考慮生態和安全要素，希望寶貴的規劃留白空間不僅能聚焦重大事件或重大項目建設的空間需求，也能在城市應急響應安排中迅速轉化成為安全性較高的防災減災設施，從規劃源頭提高城市應對不確定性安全事件的彈性。

然而，在大量城市規劃實踐中，其重心往往是發展愿景、空間布局、土地指標等內容；安全防災系統僅為作為配套專項，只需完成強制性要求、滿足上位標準規范即可，并未真正參與城市前期決策；當空間愿景與安全防災要求存在沖突時，也往往是后者做出妥協和調整。長期的“配角”定位，使得安全防災系統在面對重大災害時，很難勝任“主角”的重任；安全防災系統角色的配套化也可能導致結論的合理性出現偏差，從而降低對城市可持續發展的保障能力。如西北邊疆某城市片面跟風學習大連的大廣場建設理念，不顧當地地形地貌因素和汛期降水特征，執意在荒漠山地照搬內地平原地區的方格路網和廣場布局模式。結果當汛期來臨時，新建成的城區被短時間暴發的洪水淹沒，造成巨大的經濟社會損失，以至于必須將城市規劃和建設安排推倒重來，不僅給地方平添災害，也造成了很大的社會經濟損失。

1.3 與設施建設能力相比， 安全防災綜合治理能力薄弱

新冠肺炎疫情暴發初期，疾控防疫專業部門基于原有經驗來處理新問題，是造成疫情擴散的因素之一；歐美眾多國家的硬件建設不可謂不完備，但沒有結合中、日、韓等國經驗及時應對，也是導致現階段疫情快速蔓延的重要原因。“火神山醫院”“雷神山醫院”的建設速度堪稱奇跡，但利用學校、體育場館、會展設施等設置“方艙醫院”更被認為是普遍值得借鑒的高效模式。顯然，重大災害面前，綜合治理能力的應急響應表現優于特定領域、特定設施的建設能力。

在城市傳統安全防災規劃中，受城市各部門事權范圍、研究方法等限制，規劃編制考慮的因素相對簡單，更多依賴專業領域的經驗判斷；一旦面臨災害，主管部門難以精準預判災害事故的情況，也缺乏與其他專業安全防災資源和應急響應措施的互動，導致臨災決策被動、事倍功半，無法充分發揮安全防災資源的效能。

1.4 現有安全防災規劃建設標準體系完備，但部分標準陳舊以及資源配置能力不足

安全防災標準體系是城市規劃中落實重要安全防災設施的基本依據，對近年城市安全防災能力提升起到了重要作用。然而標準、規范帶有鮮明的強制性、嚴肅性，在規范引導安全防災系統建設的同時，在更加復雜的城市安全形勢、日益緊缺的空間資源約束背景下，暴露出標準陳舊、管控要求僵化等問題。

圖1 2017年上海城市綜合運行體征示意圖

圖2省級國土空間規劃技術路線中安全防災內容強化示意圖

新冠肺炎疫情發生以來，突發事件背景下的醫療資源不足成為制約防疫工作的關鍵性因素之一。我國湖北省以外地區的新冠肺炎病死率約0.85%（數據統計截至2020年4月8日，下同），而疫情嚴重的湖北省病死率達到4.74%（武漢市達5.15%），高達數倍的病死率差異，其一部分原因就是疫情中心地區的醫療系統在超負荷狀態下超飽和運行甚至出現崩潰所致。從世界范圍來看，全球新冠肺炎病死率約5.92%，而疫情比較嚴重的意大利和西班牙這一數據分別達到12.67%和9.92%，同樣暴露出常規醫療體系建設無法有效應對重大突發疫情的問題；相比之下，醫療資源（尤其是重癥監護資源）配置標準較高的美國、德國等國家，疫情病死率相對更低。

此外，專業標準在指導具體安全防災設施建設過程中，暴露出資源配置能力不足的問題。以城市消防系統建設為例，消防站建設標準希望打造功能完備（包括戰備執勤、訓練、生活、辦公、倉儲等）的公共消防站，因此提出較為剛性的消防站用地需求。但在消防站規劃和選址工作中，一方面，大量消防安全隱患集中的老舊城區受空間資源緊張的客觀條件限制，難以落實標準消防站用地需求；另一方面，在標準規范約束下，難以對消防站設計功能進行調整刪減，無法做到在保證滅火能力前提下適度降低用地需求。因此，導致部分老舊城區的消防站建設長期處于無法落地的困境，成為城市消防管理中的大難題。根據標準規范“按圖索驥”，強調專項資源的最優化而忽視系統整體的安全性，可謂城市空間資源配置的負面典型。

2 對市級國土空間總體規劃的啟示

2.1 安全防災能力是檢驗市級國土空間總體規劃科學性、戰略性、協調性和約束性的重要依據

2019年國務院發布的《若干意見》明確要求建立全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，強調了規劃的戰略性、科學性、協調性和操作性，強化了規劃的權威性，明確要求“任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃”。規劃地位和技術要求的提升，為城市安全防災體系的升級提效提供了契機。

2020年1月發布的《省級國土空間規劃編制指南》（試行）明確提出將風險評估作為規劃編制的基礎，對重點安全問題開展專題研究，要求制定主要災害的防治標準和應對措施等（見圖2）。

相比國家級、省級國土空間規劃對同級發展規劃的“基礎性”作用，作為一個城市的發展藍圖，市級國土空間總體規劃既非國土規劃的加強版也非城鄉規劃的空間版，而是一定時間期限內指導城市發展的施政總綱；是反映城市綜合治理能力的重要載體，應體現科學性、戰略性、協調性和約束性。其中，“國土空間”為其載體，“多規合一”為其手段，公共政策為其主要屬性，科學指導城市規劃建設為其核心職責。

新冠肺炎疫情凸顯了城市安全風險防范在規劃編制中的地位。國土空間規劃體系的建立和實施，為重新審視既有城市安全防災規劃的定位、內容和實施保障，改變過去“末端配套、被動應對、條線割裂、機械粗放”等問題，探索更科學的城市安全防災治理路徑提供了難得的機遇；反過來，系統、高效的城市安全防災能力也將成為檢驗市級國土空間總體規劃科學性、戰略性、協調性和約束性的重要依據。

2.2 安全防災規劃的重心應從設施布局向綜合治理轉變

市級國土空間規劃中的安全防災規劃應從傳統的設施布局向系統性綜合治理轉變。這包括兩個維度：一是橫向覆蓋多專項，城市安全防災已涉及城市的方方面面，這折射出現代城市治理的綜合性；二是縱向貫穿規劃編制和實施的全過程，安全防災內容既是規劃的“后衛”，更是規劃的“前鋒”和“中衛”，特殊時期還是規劃的“守門員”。

2.2.1 橫向覆蓋多專項

本次新冠肺炎疫情折射出單一部門和行業無法獨立應對如此重大的災害，就目前情況來看，對抗新冠肺炎疫情僅在各城市系統內就涉及公共衛生、醫療、應急管理、交通、物流、能源、信息建設、生活必需品供給、環境建設等諸多方面，幾乎涵蓋現代城市運行的所有相關領域。

規劃編制應綜合考慮城市自身特性和安全防災領域發展趨勢，在傳統安全防災問題基礎上，考慮增加動植物疫情防控、建筑安全（尤其是密集城區高層、超高層建筑老化風險）、食品安全、恐怖襲擊、突發環境事故（含核、生化污染）等一系列新興和潛在的城市安全風險，進一步豐富綜合防災規劃的內涵，為多變的城市安全問題儲備充足的空間應對智慧。

比如紐約市的規劃體系中設有年度綜合減災規劃（NYC hazard mitigation plan）[8]，綜合考慮城市特點和氣候變化等趨勢，對海岸侵蝕、沿海風暴、地震、洪水、極端高溫、大風、寒潮、生化污染和核污染、網絡威脅、新興傳染性疾病、具有大流行特征的呼吸道病毒等城市安全問題做出了系統性的梳理和分析。更全面的研究范圍支撐了更充分的規劃準備，從而為實現“更綠色、更偉大、更可持續”的“紐約2030”發展目標提供了可能。

2.2.2 縱向貫穿規劃編制和實施的全過程

市級國土空間規劃不是規劃管理部門的一家之責，與城市安全相關的部門需要比以往更深入地參與規劃的編制和實施。安全議題應在規劃決策的各個環節扮演重要的支撐性角色：在規劃前期研究中，通過識別影響城市中遠期發展的重大安全問題、提前預判風險等級并提出風險應對策略，從規劃源頭降低城市發生重大安全問題的概率；在規劃編制過程中，應同步深化重點安全問題的專題分析或專項規劃研究，對規劃愿景、空間方案提供準確的安全保障底線；在規劃實施環節，安全防災工程應與城鎮建設保持同步，甚至適度超前實施，為特定地區的開發建設創造基本的安全環境。簡而言之，安全防災的相關要求應跳出綜合防災章節限制，需在市級國土空間總體規劃的目標愿景、發展模式、空間布局、綜合交通等各領域均有所體現。

以上海市臨港地區發展為例，2003年提出在該地區建設新城設想時，當地的實際條件并不能支撐實施大規模開發（見圖3），濱江臨海的防洪防臺壓力、相對不良的地質條件、陸域水網末端的水質隱患成為制約新城遠期發展的重要因素。在新城總體規劃編制過程中，當時的規劃主管部門充分認識到安全要素對地區發展的重要性，要求優先處理水安全等關鍵問題；并在規劃編制制度上創新，要求與規劃編制同步開展重要的專題要素規劃，并作為總體規劃附件同步實施。這確保了地區河網水系（見圖4）、重要安全防災骨干工程等系統落地不走樣，為支撐地區開發提供了堅實的安全基礎。臨港新城總體規劃實施10余年來，水安全等重大基礎設施系統從未發生顛覆性調整，各類開發活動在安全保障的大框架下有序推進。事實證明，安全防災要素全過程參與規劃決策，對支撐臨港地區開發建設起到了科學的引領作用，也為如今打造中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區提供了堅實的基礎。

臨港地區的案例表明，傳統總體規劃所側重的愿景勾勒、空間描摹和景觀塑造等都可以隨城市的發展而逐步完善，但與城市安全相關的主要規劃舉措卻需要在城市全面建設前一步到位，否則就會帶來難以估量的損失。因此，全新的市級國土空間總體規劃非常有必要將安全防災的目標、理念、對策貫穿于規劃編制和實施的全過程，由此也對規劃自身的科學性提出更高、更嚴的要求。

2.3 安全防災規劃的技術方法應從粗放式的經驗主義向精細化的系統評估轉變

從粗放式的經驗主義向精細化的系統評估轉變是對安全防災規劃提升自身科學性的要求。具體而言，應以科學定量的分析評估為基礎，將壓力和響應兩方面的評估相結合，包括對不同風險災害的壓力評估和對市域空間資源的應急響應潛力評估，由此才能支撐合理、高效的安全防災決策，在城市治理中對潛在的安全挑戰做到知己知彼、有的放矢。

2.3.1 風險評估：“知彼”

科學掌握各類風險源和可能災害情景、風險發生過程、空間影響范圍、不同風險敏感受體的潛在損失、經濟社會影響效應等信息，將不同專業的量化風險分析整合到國土空間規劃信息平臺，將多樣化的安全挑戰輸出為直觀的空間表達，從而輔助綜合性安全防災資源的配置，并在突發事件暴發的早期迅速精準地提出空間應對策略。

圖3臨港地區土地使用情況示意圖（2003年）

圖4 臨港新城水網系統規劃圖（2003年）

如今越來越多的量化評估方法被引進到安全防災管理中，例如東京市為提高城區應對大暴雨的防汛能力，制定《東京都豪雨對策基本方針》，對地區暴雨風險壓力、現有防汛工程有效性進行精細評估，在此基礎上開展重點地區的防汛安全策略研究，將地下雨水調蓄池、調蓄管道、河道等建設安排與地區城市更新計劃相結合（見圖5），并在地下空間開發安排中同步實施，逐步建成世界領先的地下雨水調蓄設施體系[9]。與單專業風險評估方法日漸成熟相比，市域綜合風險評估仍處于探索性研究階段；未來依托國土空間信息平臺，在空間大數據的安全應用、重大災害情景分析、應急預案智慧化管理等領域大有可為。

2.3.2 響應評估：“知己”

在市級國土空間總體規劃中，應系統梳理市域空間資源，并對多樣化的城市空間資源在安全防災方面的綜合利用策略開展研究，以掌握城市應對突發事故災害的承載潛力。成熟的城市本身就是具備一定“韌性”的有機體，可以通過合理的應急響應組織安排，發揮比較可觀的人員安置、醫療衛生保障、物資供應支撐能力；但只有做好充足的準備，才能在應急狀態下迅速發揮出城市復雜系統的抗沖擊能力。

例如，在緊急狀態下，城市中大量學校、綠地廣場、體育場館、會展設施等現有設施均可迅速轉換為人員安置場所、物資集散地乃至醫療保障基地。但在國內主管部門的建設計劃和日常管理中，“應急避難場所”是一個相對狹窄的概念，遠不能發揮出城市空間實際的應急避難和災時轉化潛力（見圖6）。也就是說，安全防災設施不完全等同于應災能力，而后者才是關鍵。相比之下，日本城市對應急避難空間的潛力挖掘得更加充分[10]，對各類具備條件的場地情況掌握得更加精確（見圖7），只有這樣才能在大規模災害（如地震）發生時迅速有序地組織城市應急響應。

2.4 安全防災規劃的標準體系應從靜態約束向服從資源優化配置轉變

科學合理的規劃標準體系是規劃策略得以具象化落實的關鍵抓手。如果標準體系自身無法適應當前城市安全治理需求，則應及時作出調整，做到規劃標準與時俱進、常變常新，為探索構建防護水平更高、兼容性更好、效率更出色的安全防災設施體系提供專業依據。

安全防災標準體系的轉變首先應該考慮對不合時宜的資源配置標準進行校正、補充。在新冠肺炎疫情應對中，不同國家、不同城市的醫療設施建設標準高低與疫情防控效果好壞呈現出顯著的正相關性。認清我國醫療資源建設與國外先進水平的差距，在疫情后及時探索提高醫療設施規劃建設標準成為提高大城市應對重大公共衛生安全挑戰的重要途徑。近期，中國城市規劃學會已著手啟動《城市防疫專項規劃編制導則》的組織編制工作。這項工作必然會對既有的公共衛生設施規劃標準提出合理的反饋，促進城市衛生和疾控防疫能力不斷提升。

安全防災標準體系轉變的另一個重點是摒棄部門條線約束，服從城市的資源優化配置，探索提出更靈活的管控要求，增強安全防災設施建設的彈性和兼容性。例如，為適應大城市空間資源緊張的約束，在城市消防規劃中可以適度放寬公共消防設施的建設要求[11]，更多地采用小、微型消防站的建設模式，并鼓勵消防設施與其他用地、建筑結合設置，提高空間利用效率；甚至在消防問題集中的區域，參照新加坡輕型快速消防車機動執勤經驗，通過設置消防駐防車位等形式，推動城市消防安全保障水平和綜合應急救援能力的提升。

3 結語

圖5東京重點地區雨水調蓄設施建設策略示意圖

圖6上海市2019年已建應急避難場所與具備疏散避難潛力的用地空間對比示意圖

黨的十九屆四中全會提出推進治理體系和治理能力現代化的總要求，要求構建職責明確、依法行政的政府治理體系，要求堅持和完善共建、共治、共享的社會治理制度，強調健全公共安全體制機制等。新冠肺炎疫情則直觀印證了這些要求的重要性和急迫性，疫情集中在大城市暴發，顯示了城市將是我國未來一段時間內推進治理體系建設的重要戰場。

因此，市級國土空間總體規劃的科學性本質上應是城市治理水平而非建設水平的反映。規劃也理應成為所在城市實現治理能力現代化和落實城市各項治理目標的關鍵抓手。規劃的各項目標的實現不再是簡單的專項規劃分解實施，而是有賴于對各部門、各利益相關方的綜合統籌與資源配置能效。

安全保障能力是檢驗城市治理能力現代化的重要標尺。在城市治理體系中，城市安全防災既是城市各領域發展的前置條件也是基礎保障，既是獨立的專項也需覆蓋多元領域。推動安全防災規劃從設施布局向綜合治理轉變、從建設落地向提升應急響應能力轉變、從指標約束向資源配置優化轉變，對于提升市級國土空間總體規劃的科學性、充分發揮其作為城市發展藍圖的作用具有重要意義。

圖7東京二十三區避難要素空間布局示意圖