人民監督權力：論發展社會主義監督民主的理論邏輯

劉俊祥　曾森

摘? 要：監督民主是人民通過各種方式監督政府以及其他公共機關的權力行為的民主政治形式。監督民主理論主要有西方的超越式民主理論和中國的系統性民主理論。超越式民主理論認為，監督民主是繼大會民主和代議制民主之后的民主新品種，是公民監督公權力行為的“后代議”民主發展的新趨勢。系統性民主理論認為，一個良性發展的政治系統應該全面發展選舉民主、協商民主和監督民主，中國已經形成三大民主共存發展的雛形。政治系統走向良性的政治發展，要求政治構建、政治運行、政治監護（監控維護）和政治更新的全方位民主化。新時代發展社會主義監督民主的理論邏輯及實踐邏輯是：在揚棄西方超越式民主理論基礎上堅持系統性民主理論，以新時代中國特色社會主義人民民主理論為指導，堅持選舉民主、協商民主和監督民主共同發展戰略，推進黨和國家監督體系的民主化與法治化。在我國發展社會主義監督民主有助于避免陷入國家治亂的歷史周期率，確保黨和國家的長治久安。

關鍵詞：監督民主;超越式民主理論;系統性民主理論;系統生命周期理論;人民民主思想;人民監督權力

中圖分類號：D630.9 ??文獻標識碼：A?? 文章編號：2096-3378（2020）03-0001-10

“監督民主”（或稱“監督式民主”）概念由西方學者最先提出并使用。但以“人民監督權力”為本質特征的監督民主理論則是由馬克思、恩格斯最先提出并闡述。中國特色社會主義的人民監督思想和監督民主理論，是馬克思主義人民監督思想和監督民主理論中國化的表現。我國民主政治實踐已經初步形成由選舉民主、協商民主和監督民主這三大民主形式構成的人民民主政治體系。對什么是監督民主、為什么要發展監督民主、怎樣實現監督民主這些問題的不同回答，可以梳理出超越式民主理論、系統性民主理論以及人民民主理論等不同的監督民主理論。本文著力梳理這三種民主理論，并在此基礎上論述我國發展社會主義監督民主的理論邏輯。筆者認為：監督民主是人民監督政府和人民監督權力的民主政治形式，我國的人民民主政治由社會主義選舉民主、協商民主和監督民主這三大實現形式構成。

在國內相關研究中，把監督民主置于民主政治形態層次進行學理考察尚未獲得足夠重視。多數學者把監督等義于民主監督手段，并重點在人民代表大會監督、人民政協民主監督、民主黨派民主監督等分割語境中討論。有的研究認為，民主黨派民主監督既是對執政黨治國理政過程的政治監督，也是民主黨派作為主體參與國家治理的重要內容[1]。有的研究指出，“協商式監督”是人民政協民主監督的新定位，是社會主義協商民主的重要組成部分[2]。筆者前期的相關研究初步論及“監督民主”問題，在中國特色人民政治理論與實踐的研究中認為，新時代要大力發展社會主義監督民主，并推進監督民主的法治化[3]。對“監督”的工具化、局部化認知，不利于立足中華人民共和國開創新型人民民主形態的高度，在民主形態層次定位中國特色社會主義人民民主政治的創新發展與進行話語體系構建。鑒于此，本文運用系統性民主理論，在整體性、形態性層次上論述我國發展社會主義監督民主的理論邏輯。

一、超越式民主理論：超越大會民主和代議制民主的監督民主新形式

“監督民主”概念和理念由美國學者邁克·舒德森（Michael Schudson）最先明確提出。但最早從事監督民主研究并形成系統性和代表性監督民主思想的學者是澳大利亞的約翰·基恩（John Keane）。以約翰·基恩為代表的西方超越式民主理論認為，監督民主是繼大會民主和代議制民主之后的民主新品種，是“后代議”民主發展的新趨勢。可見，超越式民主理論或者說后代議監督民主理論就是西式監督民主理論。

在思想邏輯上，約翰·基恩基于對西方民主（特別是代議制選舉民主）的反思而展開監督民主研究，并闡述其監督民主思想。針對西方代議制選舉民主的思維定勢，約翰·基恩提出了“民主東方論”和“民主多元論”的觀點，認為民主最早不是源于西方而是源自東方，因此，民主是東方饋贈給西方的禮物而不是相反。而且，西方的模式已經不再具有普遍性，因為民主正在走向本土化。“民主的價值和制度從來都不是一個刻板的固定模子，甚至民主的含義也在隨著時間發生變化。”[4]基于此，他將民主的歷史劃分為大會民主時代、代議民主時代和監督民主時代這三個有所交疊的時代，認為民主既是一種決策方式，也是一種公共生活方式。所謂大會民主是相互平等的人以集體會議方式進行自我管治。所謂代議民主則是將政府工作交給在定期選舉中選出的代表去處理的人民治理。所謂監督民主則是“一種政體、一種生活方式，任何生活在這一制度下的掌權者不僅要接受周期性的‘自由而公正的選舉的監督，而且要經受各式各樣獨立監督機構嚴密的監督和制約，這些獨立機構的使命就在于制約和消除專制權力中的腐化性的負面影響”[4]588。在約翰·基恩看來，這種誕生于“后1945”時代的“監督式民主是民主歷史上的新品種，它包含了許多正在迅速成長的‘后議會制政體，其核心是各種在議會之外嚴格審查權的機制”[4]588-589。

這就是說，監督民主是對代議民主的疊加式超越。一方面，監督民主的發展既依賴于代議制，又成就了代議民主制。“在監督式民主時代，代議制民主的原則——公共性，公民之間人人平等，選舉代表——才真正成為代議民主制的精髓。”[4]584另一方面，監督民主作為一種全新型的民主，正在逐漸超越和取代代議民主。這表現為“權力監督組織的數量在增長，分布的范圍也在擴張，其發展的速度說明‘一人一票一代表的老規則，也即代議民主斗爭的核心要求，正在被監督式民主的新原則所取代：‘一人，多重利益，多種聲音、數張選票、數名代表”[4]591。而且，這種“監督式民主是一種全新型的民主，它在運作上與人們常用的教科書所講的‘代議民主、‘自由民主或‘議會民主大相徑庭”[4]603。其顯著特點之一是它逐漸地將監察機制帶進民主之手觸及不到的社會領域，讓權力監督和權力控制機制向整個政治秩序的周邊和下方擴展。在這方面，約翰·基恩與西方不少學者的看法相反，認為“代議制民主的時代正在過去，一個新型的‘后代議民主已經誕生，并在整個民主世界伸展蔓延”[4]15。其發展趨勢既不延續代議民主，也并非回到想象中的雅典大會民主或轉變為協商民主，而是走向一種前所未有的新式民主——監督民主。在這個剛剛開始的監督民主新時代，民主的新含義或者說監督民主的含義，就是“對各種決策者進行公共審查和公共監控，不論他們做出的是國家機構的還是跨國機構的決策，是所謂非政府組織的還是民間社會組織（比如企業、工會、體育聯合會或慈善機構）的決策”[4]15。在約翰·基恩看來，“人民大會的民主和代議機制一直在與公共監督和公共審查權力運作的新手段相互融合。代議民主并不是簡單地在萎縮和消亡……出于種種原因，包括‘二戰帶來的毀滅性影響，以及公眾要求清除腐敗和權力濫用的壓力，代議制民主逐漸地、不聲不響地深化出一種新的、前人無緣得知的民主形式”[4]15-16，這就是監督民主。

基于約翰·基恩的上述思想邏輯，筆者將其監督民主理論歸納并稱為超越式民主理論（或者說后代議監督民主理論）。一方面，監督民主理論已經超越了西方既有的代議制選舉民主理論;另一方面，監督民主是公眾在全球化、信息化和網絡化的新背景下對各種國內和跨國決策者進行的公共審查和有效監督。這在民主模式上是對大會民主特別是代議制民主的超越。因此，監督民主可以看作后代議民主的“新品種”和“新趨勢”。從這個意義上說，約翰·基恩監督民主理論的提出和闡釋，從觀念上打破了“民主西化”的神話和“唯選舉民主”的思維定勢，可以也應該多樣化和本土化地發展各國的民主。而且，在選舉民主之上或之外，還可以發展新型監督民主——由人民（公民）民主地監督公共權力機關及其公權力行為。因此，我國發展形式多樣的人民民主政治以及監督民主，理應具有充分的理論自覺和理論自信。

當然，約翰·基恩的監督民主理論是描述性的，而不是論證性的。對于何謂監督民主、為何要發展監督民主以及如何發展監督民主，約翰·基恩并未進行系統的理論論證。約翰·基恩樂觀宣稱的監督民主能走多遠，能否成為“公民大會民主、代議制民主之后的第三種民主，這已經引起爭議和質疑，同時有待時間來檢驗”[5]。另外，從基本理念上講，以約翰·基恩以及舒德森為代表的監督民主理論，雖然試圖在民主產生和發展方面超越西化思維，但其最終目的仍然是寄希望于美國有能力擔當監督式民主的負責任“領袖”，無視馬克思主義監督民主理論的先在性和前瞻性以及中國特色監督民主實踐的有效性。這種理論在本質上仍然屬于西方的超越式民主理論或者說后代議監督民主理論。

二、系統性民主理論：與選舉民主和協商民主并存的監督民主形式

超越式民主理論的“西方性”注定了其缺乏普遍的分析論證力。于是，筆者嘗試在揚棄超越式民主理論或者說后代議監督民主理論的基礎上，探尋一種新的分析論證理論，即“系統性民主理論”。根據這種系統性民主理論，可以對政治系統的民主化和良性發展進行有效的理論分析與論證，用以證明監督民主是與選舉民主和協商民主并存的高級民主形式。

我國學者除了譯介和述評約翰·基恩等人的監督民主理論外[5]，也論及中國特色的監督民主。燕繼榮從公共決策流程的角度，將民主視為由選舉民主、協商民主和監督民主這前中后三個階段或三個環節構成的系統和過程。其中，選舉民主是選舉精英人物負責制定公共政策并實施管理;協商民主是在決策過程中通過民主協商產生公共政策或為公共決策提供依據;監督民主在性質上是作為決策評價的民主，它的作用是“關注管理效果：民眾對于管理者及其行為（包括公共政策）實施評價監督”[6]。鯤水、敬言在論及中國特色社會主義民主時指出：“一個完整的政治體制包含四個環節：選拔政治領導人、決策、管理（包括政策實施和民眾參與）和監督。”他們認為，只有選舉式民主、協商式民主和監督式民主三者有機統一，才能夠完整覆蓋政治體系的四個環節。他們由此認為，中國特色社會主義民主“既有選舉式民主，又有協商式和監督式民主，本質上是一個‘三合一的民主模式”[7]。周淑真認為，民主形態正隨著全球化、信息化快速發展而發生深刻變化，“繼直接民主、代議民主和協商式民主之后，監督式民主應運而生”。監督式民主框架下，民主不再僅僅意味著選舉，而是表現為各方面對公共權力的監督機制[8]。他們是在相關民主問題研究中涉及監督民主或者民主監督問題，而非對監督民主進行專門系統研究。但是，我們可以從中看出不同于西方超越式民主理論和后代議監督民主理論的中國特色的過程式、新形態民主理論的萌生。筆者認為，他們所講的監督民主是與選舉民主、協商民主相對應的第三個階段或第三個環節，或者說是與直接民主、代議民主和協商式民主相適應的新民主形態，是“系統性民主理論”的雛形。

在此基礎上，筆者嘗試運用“系統生命周期理論”為我國全面發展社會主義民主政治提供理論論證，并為發展社會主義監督民主提供理論支撐。現代系統理論認為，每個系統都是具有生命周期的動態系統，在沒有監控維護的自然狀態下，系統的生命周期一般表現為構建、運行和消亡三個階段;而在有監控維護的狀態下，系統的生命周期表現為構建、運行、監護（監控維護）和更新四個階段。政治系統的生命周期也是如此。政治系統如果沒有監控維護，其生命周期表現為政治構建、政治運行和政治消亡（或消亡重建）三個階段。因此，這種政治系統不可避免地要走向惡性的政治衰退，逃不脫盛衰歷史周期率。但是，如果政治系統構建了監控維護機制，那么，政治系統的生命周期就會表現為政治構建、政治運行、政治監護（監控維護）和政治更新（政治發展）四個階段。于是，政治系統走向良性的政治發展。

政治現代化的實踐證明，政治系統走向良性政治發展與政治民主化正相關。從政治系統民主化的角度來講，民主就是以人民為政治主體進行的政治統治或公共治理，是政治系統運行全過程的人民當家作主。在由人民主體和政權客體構成的政治系統中，民主意味著一方面要保障人民的民主權利能力，另一方面要保證政權系統的民主責任能力，這兩方面結合起來就意味著民主。即政治系統的構建、運行和發展都需要符合民意，要保障人民當家作主，要保證政權系統具有民主責任能力。由此，可以歸納出選舉民主、協商民主和監督民主這三大民主實現形式[9]。其一，選舉民主是指政治系統構建階段即國家政權組建和公務員政治錄用環節的民主政治形式。選舉民主要求通過民主方式選舉公務員并組建國家政權以實現民主建政。其二，協商民主是指政治系統運行階段即國家政權運行和公務員施政環節的民主政治形式。國家政權建立之后，推進國家治理或國家管理的民主化，既需要公務員民主地實施決策管理，又需要人民民主地參與決策管理。公務員民主治理責任的履行與人民民主參與權利的行使相結合，形成合作協商的治理民主（或管理民主），即協商民主。因此，協商民主應該包括民主決策、民主管理、民主參與等多種民主治理形式。其三，監督民主是指國家政權組建、運行和監控維護以及公務員監管等政治系統運行周期全過程的民主政治形式。監督民主不僅指位于政治構建環節的選舉民主、政治運行環節的協商民主之后的政治監護（監控維護）環節的民主監督。實際上，監督民主是一種高級民主形式，它既在政治系統運行的過程環節層面與選舉民主、協商民主并存，又超越統攝著選舉民主和協商民主。監督民主既是過程性民主，又是高級性民主。從這個意義上講，政治更新發展環節的民主化，是選舉民主、協商民主以及監督民主并存的結果與表現。

在現代政治社會，政治系統走向良性的政治發展，要求政治構建、政治運行、政治監護（監控維護）和政治更新的全方位民主化。現代政治系統走向政治發展而不是陷入政治衰退，就不僅要在政權系統設計建構時實行選舉民主（選舉民主理論的觀點），在政權系統運行使用時實行協商民主（協商民主理論的觀點），在政權系統監管維護時實行監督民主（超越式民主理論和過程式民主理論的“監督民主1.0”觀點），而且應當在政權系統建構、運行和更新發展的各環節全過程地實行監督民主（系統性民主理論的“監督民主2.0”觀點），以有效地保障人民享有選舉權、參與權、管理權和監督權等民主權利，并落實政權系統的民主決策、民主管理以及民主治理等民主責任。

根據上文的分析解釋，如果運用“系統生命周期理論”來分析政治系統走向良性政治發展與政治民主化，那么就可以得出全面實行選舉民主、協商民主和監督民主的研究結論和理論觀念。這就是本文所述“系統性民主理論”以及政治系統的民主運行全過程（圖1）。

這種系統性民主理論對政治系統民主化運行的全過程的描述，既可用來分析人類政治系統民主化的歷時性發展，也可用來觀察我國民主政治運行的共時性實踐，還可用來解讀馬克思主義的人民民主思想以及人民監督思想。首先，從人類政治系統民主化的歷時性分析角度可以發現，從古至今已經相繼形成管理（治理）民主、選舉民主和監督民主這三種民主形式。在古代，民主意味著人民的直接管理或治理，表現為管理（治理）民主。在近代，民主偏重于人民的間接管理或治理，表現為選舉民主。在現代，管理（治理）民主已經轉化為（或被優化為）協商民主。而且，現代國家特別是智能化進程中的國家，更重視人民對治理或管理以及政治系統運行的民主監督，由此催生出具有現代性的監督民主。在現代政治系統中，選舉民主、協商民主和監督民主應該是現代民主的三大實踐形式。其次，從我國民主政治運行共時性的應然邏輯來講，中國特色的人民民主不僅要堅持選舉民主，實施協商民主，還要發展監督民主，以全面保障人民當家作主。再次，從我國政治民主化的實踐進程角度來看，社會主義選舉民主、協商民主和監督民主已經在我國政治體系中形成了共存發展的雛形。甚至可以說，新時代的中國已經“形成了選舉民主、協商民主和監督民主這三大民主實踐形式”[9]。

綜上所述，系統性監督民主理論作為一種分析論證理論，與前述超越式民主理論以及過程式、新形態民主理論相比，更能夠為全面推進社會主義選舉民主、協商民主和監督民主提供理論論證，為發展社會主義監督民主提供理論支撐。

三、人民民主理論：人民監督政府權力的監督式民主政治形式

運用系統性民主理論對馬克思主義的人民民主思想以及人民監督思想進行解讀和研究可以發現，人民民主與人民監督相結合的人民民主理論是馬克思主義的監督民主理論，在新時代是中國特色社會主義的監督民主理論。而且，馬克思主義監督民主理論的核心觀念可以概括為：所謂監督民主，就是讓人民監督政府，由人民監督權力。

對于社會主義政治系統構建、運行、監管和改革發展的民主化問題，馬克思、恩格斯、列寧、毛澤東、鄧小平、江澤民和習近平等，在不同時期都闡述了全面保障人民當家作主和發展選舉民主、管理民主（在我國，管理民主已經被升級為協商民主）和監督民主的人民民主政治思想，并且都表達了通過人民監督政府和權力以發展社會主義監督民主的理論觀念。

馬克思、恩格斯都強調，人民當家作主的人民民主制應該保障人民普遍選舉、參與管理和監督罷免的民主權利。在民主的實現形式方面，他們在實質理念（而非概念形式）上已經確立了發展社會主義選舉民主、協商民主和監督民主的實踐原則。在馬克思和恩格斯看來，民主在本質上是人民當家作主的人民民主制;在國家政治時代，選舉民主、管理民主和監督民主都是民主政治的實現形式。馬克思指出，所謂真正的民主制是把全體人民都包括在內的民主制，是人民民主制。在民主制中，國家制度本身是“人民的自我規定”，是“人民的國家制度”，其獨有的特點“就是國家制度無論如何只是人民存在的環節”[10]。這種人民民主制本質是人民群眾獲得社會解放的政治形式;在現實中作為“真正民主制的萌芽”，表現為巴黎公社式“人民自己實現的人民管理制”[11]。馬克思在總結巴黎公社革命經驗時進一步指出，為了實現人民管理的這種民主制，巴黎公社采取選舉民主、管理民主和監督民主等多種人民民主形式。

其一，選舉民主是人民民主的首要實現形式。恩格斯指出：“《共產黨宣言》早已宣布，爭取普選權、爭取民主，是戰斗的無產階級的首要任務之一。”[12]這種爭取普選權的普選制民主的基本內涵和要求是什么呢？馬克思在總結巴黎公社經驗時，概括提出民主選舉的四個要素——普遍、平等、直接和秘密投票。馬克思指出：“公社是由巴黎各區通過普選選出的市政委員會組成的。這些委員是負責的，隨時可以罷免。”[11]55恩格斯對巴黎公社實行的這種普選制給予了高度評價，認為“普選制是測量工人階級成熟性的標尺”[13]。

其二，管理民主是人民民主的重要實現形式。恩格斯曾經預言，人民普遍參與的“管理上的民主”，應該是民主的“更高級形式”[13]179。這種管理民主一是表現為參與民主，即人民參與公共管理的民主。馬克思指出，巴黎公社“這次革命的新的特點還在于人民組成了公社，從而把他們這次革命的真正領導權握在自己手中”，于是“共和國的真正‘社會性質僅僅在于工人們管理著巴黎公社這一點”[11]107。這意味著巴黎公社主要是由普通工人組成，將軍事、行政和政治的公職變成真正工人的職務，將政治權力保持在人民自己的手中，用人民的政府機器去代替統治階級的政府機器，人民在政權運行中列席參與重大問題和方針政策的討論決定。二是表現為自治民主，即人民的自治管理。在馬克思的人民民主理論看來，人民的自我管理或自治管理是人民民主的題中應有之義。巴黎公社的民主管理實質上可以看作工人群眾的自治管理。馬克思的論述還揭示出這種自治民主管理的發展趨勢：如果巴黎公社這種新型的人民民主政權進一步向前發展，它也會要求更多的地方自治和人民自治，即人民自治管理的程度會隨著人民民主政治的發展而不斷提高。

綜上所述，馬克思主義思想家和政治領導人對社會主義民主政治的系統論述表明，民主在本質上是人民當家作主的人民民主。在社會主義政治體系的構建、運行和發展進程中，選舉民主、協商民主（管理民主）和監督民主都是社會主義民主政治即人民民主政治的實現形式。其中，監督民主更是社會主義政治體系的監護保障機制和高級民主形式。因此，發展社會主義監督民主，既是馬克思主義人民民主思想以及人民監督思想的內在要求，也是保障人民依法監督政府和權力的政制之道。

四、結? 語

“監督民主”既不是“民主監督”在語序上的簡單顛倒，也不是民主監督在理論和實踐上的簡單翻版，而是相對于“選舉民主”和/或“協商民主”而言的民主政治的新術語和新理論。監督民主就是人民通過各種方式監督政府以及其他公共機關的權力行為的民主政治形式。基于學理分析的視角，筆者將監督民主理論劃分為西式超越式民主理論和中式系統性民主理論。超越式民主理論是以約翰·基恩為代表的對民主進行描述解釋的理論，認為監督民主是繼大會民主和代議制民主之后的民主新品種，是公民監督公權力行為的“后代議”民主發展的新趨勢。超越式民主理論雖然超越了西式代議制民主思維，但并未超越西方民主理論和西方民主實踐。在研究和發展社會主義監督民主時，要對超越式民主理論采取“揚棄”的立場。系統性民主理論是一種對民主的分析論證理論，認為一個良性發展的政治系統，應該全面發展選舉民主、協商民主和監督民主。這種系統性民主理論既可以有效地論證政治系統的民主化和良性發展，同時可以合理地解讀馬克思主義人民民主思想理論，挖掘和梳理馬克思主義系統性人民民主思想和監督民主理論;還可以為新時代全面發展中國特色社會主義的人民民主政治、大力發展社會主義監督民主，提供有效的學理支撐。

我國發展社會主義監督民主，不能照搬西方超越式民主理論。新時代發展社會主義監督民主的基本理論邏輯及實踐邏輯，應該是在揚棄西方超越式民主理論的基礎上堅持系統性民主分析理論，以馬克思主義人民民主思想特別是新時代中國特色社會主義人民民主理論為指導，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的原則，堅持選舉民主、協商民主和監督民主的共同發展，全面保障人民當家作主，確保人民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權利。發展社會主義監督民主作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略重點，應該推進黨和國家監督體系的民主化和法治化，加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督政府和權力，讓權力在陽光下運行，從而避免陷入國家治亂的歷史周期率，確保黨和國家長治久安。

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責任編輯：林華山