當前緬甸形勢與中緬經濟走廊建設的思考

李天順

1.普洱學院，云南 普洱 665000；2.中央民族大學，北京 100081

一、民盟執政下的緬甸形勢

2015 年11 月，昂山素季領導的全國民主聯盟（以下簡稱民盟）在緬甸大選中獲勝，并于次年3 月30 日組建新政府，民盟在緬甸執政的歷史正式開啟。因緬甸現行憲法的限制，昂山素季無法出任總統，總統一職由其助手吳廷覺擔任。新政府組建的第二天，緬甸國會通過了《國家顧問法》，確立了昂山素季在新政府中的核心地位。2018 年3 月，吳溫敏接替吳廷覺出任總統，但昂山素季仍然是民盟政府實際上的最高領導人。

2016 年4 月，民盟政府剛上臺，昂山素季就提出了新政府的施政原則——民族和解、國內和平、法治、修改憲法、民主鞏固等。在這些原則中，又把民族和解作為最重要的方面。從這幾年的政策實踐來看，民盟政府雖然務實穩健地推進各項改革，但實現民族和解與國內和平確實被置于優先地位。首先，2016 年5 月和7 月，吳廷覺先后2 次簽發總統令，組建了由昂山素季親任主席的“民族和解與和平中心”，并成立了該中心的執行、智囊等機構。其次，在民盟新政府和各方的積極努力下，緬甸先后召開了三屆21 世紀彬龍會議，基本上為推進民族和解與國內和平構建了一個對話機制。但緬甸民族和解與國內和平的形勢依然十分嚴峻，首屆21 世紀彬龍會議，各方訴求差距很大，佤聯軍中途退會。會議結束才3 個月，緬北少數民族地方武裝就和軍方發生了大規模交火，造成大量的人員傷亡。在第二屆21 世紀彬龍會議上，與會代表雖然簽署了聯邦協議文件，但是在安全主題方面并無突破。會議結束之后，緬北少數民族地方武裝又與緬甸軍方多次發生激烈沖突。第三屆21 世紀彬龍會議經多次延期之后，2018 年7 月11 日才正式開幕，雖然多支民族地方武裝參加了會議，但軍方與民族地方武裝的分歧仍然很大。更糟糕的是近年來羅興亞危機持續發酵，民盟政府在推進民族和解和國內和平方面可謂未“按下葫蘆”就“浮起了瓢”。由于民盟政府無法掌控政府軍，民族地方武裝對其并不信任，要實現民族和解和國內和平可謂困難重重。

在經濟建設方面，雖然昂山素季提出了緬甸20年趕上新加坡的宏偉目標，但由于新政府推不出切實可行的政策措施，經濟發展并沒有太大的起色。從世界銀行公布的數據來看，緬甸 2016、2017 財年經濟增速在6.5%以上，但根據該國官方的統計，同期的通脹率分別達6.93%和7%。民盟執政以來，投資增長減弱，貿易逆差攀升，特別是通貨膨脹的加劇使很多人感到生活質量不但沒有提高反而有所下降。

美國等西方國家曾對民盟寄予厚望，認為民盟上臺不但會使緬甸全面倒向西方，還會使其國內發生脫胎換骨的變化，但民盟上臺后的實際表現卻讓他們大失所望。美國等西方國家無論是政府還是民間輿論都認為昂山素季和新政府在削弱軍方權力和推動民主方面動作緩慢。羅興亞問題激化后，美英等西方國家猛力抨擊緬甸進行“種族清洗”，激烈批評昂山素季、民盟政府和緬甸軍方。不但取消了昂山素季此前獲得的多項榮譽、對緬甸高級軍官和政府部分高官實行新的制裁、推動國際法庭對涉及羅興亞人問題的緬甸軍官進行審訊，而且還推動聯合國頒布關于羅興亞人的報告并試圖通過安理會決議[1]。

此外，民盟雖然成為了執政黨，但緬甸現行憲法是2008 年在軍人集團主導下制定通過的，該憲法不僅明確規定“始終堅持軍隊能參與和擔負對國家政治生活的領導”[2]，還具體規定國防部、內政部、邊境事務部等幾個重要部門的部長必須由軍方任命，這些規定確保了軍方對國家權力的掌控。目前,在由11 人組成的決定安全與軍事相關事務的緬甸國家國防和安全委員會中，軍人及有軍方背景的就達6 人。除此之外，該憲法還規定軍方在議會中擁有25%的固定席位、議會投票決定對憲法修正必須得到超過3/4 的贊成票、軍方在國家陷入危機時可以接管國家政權。

二、中緬關系的新變化和中緬經濟走廊建設的提出

1988 年通過政變上臺的緬甸軍人政權遭到了以美國為首的西方國家的嚴厲制裁，為了擺脫困境，努力改善對華關系，中緬關系迅速發展。2009 年1 月，美國奧巴馬政府上臺，進一步加強了對中國的圍堵和遏制。為了更全面地圍堵中國，奧巴馬政府把美國的對緬政策由過去的嚴厲制裁調整為不斷拉攏。美國對緬政策的調整減輕了緬甸政府的外部壓力，緬甸領導人也試圖借助美國平衡中國對緬甸的巨大影響，中緬關系發生波動。同年4 月，緬甸政府軍在事先未向中國通報的情況下猛烈進攻果敢，大量緬甸難民逃入中國境內，嚴重影響到中緬邊界地區的穩定；8 月，美國參議員訪問緬甸；11 月，美緬兩國政府首腦在新加坡實現了會面。2010 年底，緬甸開始政治轉型。2011 年，吳登盛政府上臺，大幅度調整對華政策。同年9 月，緬甸突然單方面宣布擱置中方投資的密松水電站建設。2012 年，又發生了萊比塘事件，這兩次事件使中國企業的利益嚴重受損。隨著緬甸轉型和中緬關系的松動，奧巴馬政府加大了對緬甸的拉攏力度，不但逐步放松對緬甸的制裁，奧巴馬還成為首位訪問緬甸的美國在任總統。隨后，中緬關系繼續發生波動。2014 年，中緬鐵路項目擱淺；2015 年，緬甸政府軍在打擊緬北少數民族地方武裝時，不但軍機多次越境，而且炮彈多次落入我國境內，致使多名中國公民喪生，中國政府表示強烈不滿，并在中緬邊境地區進行實彈演習。此外，緬甸政府取消了對媒體的管制，一些緬甸非政府組織和媒體在西方國家的唆使和挑撥下大肆攻擊中國，“中國在緬投資項目普遍被政治化，民間涉華輿論也日趨負面”[3]。在吳登盛政府執政時期，中緬兩國在各領域的合作停滯不前，就連已竣工的中緬原油管道也無法投運。

2015 年，民盟在緬甸大選中獲勝，由于民盟不但信奉西方民主理念，而且還長期受西方國家的支持，很多人認為緬甸將全面倒向西方。但后來的實際情況卻大大出乎人們的意料，中緬關系不但沒有惡化反而獲得了新的發展。昂山素季不但積極強調發展中緬關系的重要性，而且上臺后首訪的非東盟國家就是中國。為了表示對“一帶一路”倡議的支持，她還出席了中國舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇，此后又參加了中國共產黨與世界政黨高層對話會。2017 年4 月，緬甸總統吳廷覺訪華，重申要積極發展兩國的戰略友好關系，表示緬甸正在研究如何參與“一帶一路”建設，兩國政府代表簽署了多項合作協議，中緬原油管道得以投運，正式成為我國第四大能源進口通道（繼中亞油氣管道、中俄原油管道、海上通道之后）。除民盟領導人之外，緬甸國防軍總司令敏昂萊也高度評價中緬關系，并對中國進行了訪問。與此同時，緬甸民間對華輿論也發生積極的變化。不僅社會各界齊聲贊揚中國在聯合國為緬甸仗義執言，而且把緬甸經濟發展的希望寄托在中國身上，介紹“一帶一路”倡議的文章也開始在緬甸媒體上大量出現[3]。

緬甸地處東南亞與南亞的交匯處，瀕臨印度洋，是我國進入印度洋的最佳陸路通道；不但是“一帶一路”倡議中“一帶”與“一路”連接的重要節點，而且也是該倡議在西南方向實施的關鍵支點。因此，中國向來視緬甸為共建“一帶一路”的重要伙伴，該倡議的“六大經濟走廊”中的兩大經濟走廊——孟中印緬經濟走廊、中國-中南半島經濟走廊都涉及緬甸。

緬甸與我國西藏和云南接壤，與云南的邊境線長達1 997 公里。早在上世紀90 年代，云南就積極構建印度洋國際大通道。在“橋頭堡”戰略實施后，云南與緬甸等東南亞國家的關系得到進一步發展。2015 年,習近平總書記考察云南，要求云南努力成為我國“面向南亞東南亞輻射中心。”在國家的大力支持下，云南經濟社會快速發展，基礎設施建設取得了很大的進展。昆明經瑞麗至緬甸皎漂、經清水河至皎漂的高速公路骨架網形成，中緬國際鐵路境內段的建設也在不斷推進。與此同時，云南與緬甸的經貿、能源等各方面的合作不斷推進，緬甸是云南第一大貿易伙伴、第一大進口來源國和出口目的國，僅2017 年滇緬貿易額就達427.2 億元。近年來，滇緬雙方積極推動中國—緬甸電力聯網項目，先后合作開發了瑞麗江一級電站、緬甸太平江一級電站等項目，各項目總裝機超過100 萬千瓦。截至2017年底，云南已在緬甸設立了51 家農業企業[4]。

2017 年11 月,中國外長訪問緬甸，在與緬甸國務資政兼外長昂山素季共同會見記者時表示，中方視緬方為共建“一帶一路”的重要伙伴，中方提議建設“人字型”中緬經濟走廊，打造三端支撐、三足鼎立的大合作格局[5]。該經濟走廊北起中國云南，經緬甸曼德后向東西分別延伸到仰光新城和皎漂經濟特區（見圖1）。

圖1 中緬經濟走廊示意圖（來源于網絡）

中方建設中緬經濟走廊的提議獲得了緬甸的積極回應。昂山素季和吳廷覺均對該提議表示贊賞，認為這一倡議與緬甸國家發展規劃有很多契合之處，愿就此與中方積極進行對接。2017 年12 月，昂山素季在北京與習近平主席會談時就“一帶一路”框架下共建中緬經濟走廊達成了共識。2018 年9 月，兩國簽署了關于共建該經濟走廊的諒解備忘錄。同年12 月，緬甸聯邦政府成立了“一帶一路實施委員會”，昂山素季親任該委員會主席一職。

三、中緬關系積極發展的原因與中緬經濟走廊建設的前景

緬甸自獨立以來，一直奉行中立主義、大國平衡的外交傳統，雖然政權幾經更迭，但是這一傳統始終沒有動搖。目前中緬關系的積極發展既是中方積極外交努力的結果，也是民盟政府和軍方在當前的困境下維護自身利益的選擇。

民盟在大選中獲勝后，部分學者就認為軍方可能再次發動政變使其無法順利上臺執政，事實上這種情況不可能發生。首先，當時緬甸民眾對長期執政的軍人以及與軍方關系密切的鞏發黨政府早已心懷不滿，大多數民眾認為民盟上臺肯定會使緬甸變得更好，民盟在大選中高票勝出就說明這一點，如果軍方貿然發動政變必然會引發眾怒。其次，大選是根據之前軍方主導制定的憲法舉行的，如果發動政變，軍方不但徹底信譽掃地，而且將面臨巨大的國際壓力。再次，憲法已經保證了軍方的特殊政治地位，只要不修憲，軍方的根本利益就不會受損，而且根據憲法設定的修憲門檻，只要軍方不同意，民盟根本無法修憲。如今執政3 年多的民盟無論是在推進民族和解還是促進經濟社會發展方面所取得的成效都離許多民眾的期望較遠，如果羅興亞問題和緬北問題激化，軍方完全可以根據現行憲法的規定，以國家陷入危機為借口合法地接管政權。在與西方國家關系惡化的情況下，民盟政府只有改善對華關系，才能更好地促進國內經濟發展，改善民眾生活，贏得民眾的支持，為下次大選奠定基礎；也只有借助中國的幫助，才能有效地推進民族和解和國內和平，避免國家陷入危機。

就軍方來講，雖然現行憲法保證了其在緬甸政治中的特權地位，但民盟政府一直將修憲和民主鞏固作為施政原則，其特權有喪失的危險。2018 年初，時任總統的吳廷覺在發表獨立日講話時就倡議修訂由軍方制定的憲法，并強調要為受聯邦制度承認的所有少數民族爭取公道。吳溫敏接任總統后，也仍然繼續倡導修憲。此外，長期以來，緬甸軍方一直與美國等西方國家關系不睦，只是奧巴馬政府為遏制圍堵中國才對其不斷拉攏。近年來，由于羅興亞問題等原因，緬甸軍方與美國等西方國家的關系嚴重惡化。在此情勢下，軍方只有和中國保持良好的關系，才能避免陷入孤立的境地。

研究中緬關系的歷史不難發現，雖然在過去的幾十年中緬甸也曾多次對中國“一邊倒”，但緬甸“偏離中立主義的‘親華時期’都出現在其政權面臨威脅時”[6]。一旦威脅減輕，緬甸往往迫不及待地向中立主義、大國平衡的外交傳統回歸。因此，當前中緬關系的這種積極變化“基礎并不穩固”。事實上，即使在當前的形勢下，緬甸對中國影響過大的擔心仍然十分強烈。

特朗普政府已將中國認定為美國的“戰略對手”，不但和中國大打貿易戰，而且積極拉攏日本、澳大利亞、印度等國推行旨在遏制中國的印太戰略。從克林頓、布什、奧巴馬到特朗普，幾屆美國政府的對華政策雖然各不相同，但在對中國進行遏制和圍堵方面卻是一貫的和不斷推進的。克林頓政府為把美國的戰略重心東移到亞太地區做了理論與思想上的準備，小布什政府則通過反恐把軍力延伸到中國周邊；奧巴馬政府通過“重返東南亞”、“亞太再平衡”在亞太地區對中國進行了全方位的圍堵，而特朗普政府則試圖通過推行“印太戰略”，把對中國圍堵的地域范圍進一步擴大。雖然目前特朗普政府并未將緬甸作為遏制中國戰略支點，緬甸與美國等西方國家要在短期內緩和關系也并非易事。但隨著中國和美國的實力越來越接近，美國政府對中國的圍堵和遏制力度將會繼續加大。此外，日本政府在積極配合美國“印太戰略”的同時，并未在羅興亞問題上譴責緬甸，反而不斷加大對緬甸的經濟援助。長期來看，美國再次拉攏緬甸圍堵中國的可能性很大，而緬甸借助美國等大國平衡中國影響的概率也不小。

同時我們也應該看到，與中國保持友好關系，參與推進中緬經濟走廊建設對維護緬甸的國家利益至關重要。首先，緬甸要真正實現民族和解和國內和平離不開中國的支持。緬北的少數民族地方武裝一直嚴重影響著緬甸國內的安全與穩定，沒有中國的支持緬甸很難真正解決緬北問題；此外，近年來緬甸若開邦羅興亞問題形勢嚴峻，中緬經濟走廊在緬甸的兩端分別為經濟上較為貧窮落后的若開邦和較為發達的東部經濟帶，中緬經濟走廊建設可以把這兩端連接起來，有利于帶動若開邦的經濟發展，進而為從根本上緩和該地區的矛盾和沖突創造條件。其次，目前緬甸基礎設施落后，經濟發展水平低，雖然積極尋求西方國家的支持，但是西方國家“口惠而實不至”，中國目前仍然是緬甸最大的貿易伙伴國和外資來源國；中緬兩國邊境線漫長，經濟互補性強，緬甸要快速發展經濟就離不開中國的資金、技術和市場。再次，中國不僅是在國際上有重要影響力的大國，而且是聯合國安理會五大常任理事國之一，2007 年、2017 年中國曾兩次在聯合國相關會議上否決了美國等西方國家對緬甸發起的制裁，與中國保持友好關系可以使緬甸獲得相對有利的國際環境。最后，中緬是“搬不走的鄰居”，盡管緬甸有可能借助美國、日本、印度、俄羅斯等大國來平衡中國的影響，但美、日、俄均遠離緬甸。印度雖與緬甸接近，但兩國不但有歷史積怨，而且還有邊境糾紛。因此，無論誰執政，中緬關系都不大可能徹底破裂。就目前來看，緬甸內外交困形勢的改變尚需時日，中緬關系在短期內發生大的波動的可能性并不大，中緬經濟走廊建設仍然面臨難得的機遇，我國應該抓住當前的有利時機積極推進。