突出問題導向 堅持系統思維構建貧困農村牧區脫貧與發展長效機制

高志明

摘? 要：當前內蒙古國家級貧困旗縣已全部“摘帽”，繼續完成剩余貧困人口的脫貧問題、確保已脫貧人口不再返貧，必須突出問題導向，堅持系統思維，從物質脫貧與精神脫貧、脫貧攻堅與鄉村振興、基礎設施建設與市場主體培育、做強支柱產業與扶持富民產業、經濟社會發展與生態環境建設保護、加強基層組織建設與增強貧困群眾內生動力等方面系統謀劃，加快構建脫貧與發展長效機制，統籌推進農村牧區穩定脫貧和高質量發展。

關鍵詞：脫貧攻堅? 農村牧區? 系統思維? 長效機制

2020年是脫貧攻堅的決戰決勝之年，脫貧攻堅將取得全面勝利。但是，解決了絕對貧困并不意味著貧困從此徹底消除，還必須建立常態化的貧困識別、精準救助機制，把貧困治理納入制度化、法治化軌道，這既是鞏固脫貧攻堅成果，銜接鄉村振興戰略，推動農村牧區經濟高質量發展的重要舉措，也是提高農村牧區低收入群體收入水平，釋放社會總體消費需求，促進區域經濟增長的現實途徑，還是適應社會主要矛盾變化，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民群眾對美好生活新期待的迫切需要。

一、內蒙古貧困人口致貧、返貧的深層次原因

建立扶貧濟困長效機制，需要突出問題導向，深入分析貧困機理，搞清楚貧困人口致貧返貧的深層次原因。習近平總書記指出，“當前脫貧攻堅既面臨一些多年未解決的深層次矛盾和問題，也面臨不少新情況和新挑戰。”對這些深層次矛盾和問題，總書記在多個場合都有深刻分析和重要論述。學習理解習近平總書記的重要論述，結合內蒙古經濟社會發展情況，本文認為除了通常所說的因病、因殘、因災、因學等表層化的致貧原因外，制約內蒙古貧困地區貧困人口穩定脫貧達小康的深層次原因還有以下幾個方面。

一是內蒙古自然地理、經濟社會、民族宗教、國防安全等因素疊加，脫貧攻堅難度加大。內蒙古部分貧困旗縣集革命老區、民族地區、邊疆地區于一體，57個國貧和區貧旗縣中，有49個屬革命老區旗縣，有22個少數民族人口占比較多，有10個與蒙古國、俄羅斯毗鄰。這些“老少邊”地區在新中國成立之前曾做出巨大奉獻、新中國成立之后又承擔著重大使命，經濟社會發展基礎薄弱、步伐緩慢，后來在改革開放大潮中盡管也有所發展，但相對而言與其他地區差距越拉越大，尤其是一些抵邊居住的嘎查和牧戶因為擔負著守邊固防的重要責任，生產生活條件十分落后，可又不能簡單采取易地移民搬遷措施，發展步伐受到很大影響，長期徘徊在溫飽線上下。

二是內蒙古基礎設施建設成本高、施工難度大，社會基本公共服務覆蓋不夠。內蒙古地域遼闊，東西南北自然條件差異很大，交通、水利、電力、通信等基礎設施和教育、醫療、科技、文化等公共服務水平，總體上與全國平均水平有著不小差距，尤其一些地域偏僻、人口稀少的貧困旗縣差距更大。這些短期內難以彌補的“短板”，嚴重影響著貧困地區經濟社會發展和貧困人口生產生活條件的改善。

三是內蒙古社會發育滯后、文明程度較低，脫貧內生動力嚴重不足。一些少數民族聚集地區特別是“三少民族”地區，盡管在新中國成立后實現了社會制度的重大跨越，但社會文明程度依然較低。這些地方的老年貧困人口漢語交流困難，對外交往受到很大局限;有的地方的貧困群眾文明法治意識淡薄、陳規陋習積重難改，一度不顧自身條件盲目講排場、搞攀比，“一賭五年債”“一婚十年窮”的情況不是少數。

四是內蒙古生態環境脆弱、自然災害頻發，穩定脫貧的不確定性因素很多。內蒙古大部分貧困地區，同時又是重要生態功能區，經濟發展同生態保護、耕地草原保護的矛盾十分突出。絕大部分地方處在干旱半干旱地帶，一度曾“十年一大災、五年一中災、年年有小災、不是白災就是黑災、白災黑災都沒有就來黃災”。這樣的自然條件，使得那些避災能力較弱的地區總是在脫貧和返貧中搖擺。

五是內蒙古產業結構重型化特征明顯，富民產業薄弱，特色優勢產業對脫貧致富的帶動性較差。內蒙古主導產業以煤炭、電力、化工、有色金屬、裝備制造為主，產業鏈條短、附加值低，而且許多項目屬于投資和技術密集項目，主要由央企或區外大集團投資建設，對當地就業增收和配套產業發展的帶動作用不足，更談不上對貧困戶的直接拉動。即便是引以為豪的種養業和農畜產品加工業，龍頭企業不多、組織化程度較低，企業社會責任意識不強，對貧困人口扶持方式、幫扶力度也很不理想。加之，一些貧困嘎查村集體經濟十分薄弱，集體收入沒有穩定來源，連應有的公益投入都捉襟見肘。

六是內蒙古一些基層組織薄弱、基層社會治理能力低下。一些基層干部觀念陳舊、作風不實，應對脫貧攻堅新挑戰的本領嚴重不足。許多貧困嘎查村本身就是基層組織建設的后進村，有的甚至連一個合格的村支書、村主任都選不出來，近幾年脫貧攻堅、社會治理等工作主要依靠選派下去的第一書記、駐村工作隊發揮作用;一大部分貧困嘎查村沒有形成有效的鄉村治理體系，村級組織社會管理主體缺位、方式單一，村民參與村級事務的熱情不高，行政執法沒有打通“最后一公里”，土地草牧場征收、房屋拆遷等領域的矛盾糾紛引發的群訪、越級訪居高不下。

二、系統謀劃、統籌推進農村牧區穩定脫貧和高質量發展

貧困問題，既是經濟問題、社會問題，也是政治問題。建立扶貧濟困長效機制，更需要堅持系統思維，把解決貧困問題置于實施鄉村振興戰略、推動經濟高質量發展、實現國家治理體系和治理能力現代化的總體格局之中，多角度思考、多維度謀劃、多舉措推進。

一是要把物質脫貧與精神脫貧系統謀劃、統籌推進。習近平總書記深刻指出，“擺脫貧困首要并不是擺脫物質的貧困，而是擺脫意識和思路的貧困。扶貧必扶智，治貧先治愚。貧窮并不可怕，怕的是智力不足、頭腦空空，怕的是知識匱乏、精神委頓。脫貧致富不僅要注意‘富口袋，更要注意‘富腦袋。”事實表明，長期的物質貧困，會加劇精神貧困;而各種表現的精神貧困，反過來也會增加脫貧難度。這幾年攻堅下來，內蒙古絕大部分農村牧區已基本實現了物質脫貧，但一些地方精神貧困的問題還沒得到很好的解決，一些貧困群眾“等靠要”表現還較為突出，一些沒有建檔立卡的“邊緣戶”思想認識還不到位。因此，我們在集中力量推動發展產業、完善設施、增加收入、改善生活，解決物質貧困的同時，還必須高度重視抓好扶志與扶智的工作，進一步加強對貧困地區各族群眾的思想教育、技能培訓，讓廣大貧困群眾既有熱情和激情投入到脫貧攻堅中來，又有辦法和本領在經濟社會發展中體現自己的作為。

二是要把脫貧攻堅與鄉村振興系統謀劃、統籌推進。習近平總書記指出，鄉村振興戰略是新時代“三農”工作總抓手，打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務。目前，內蒙古脫貧攻堅戰已進入決戰決勝的關鍵階段，我們在集中力量做好脫貧攻堅收尾工作，保證剩余貧困人口如期脫貧，防止已脫貧人口返貧、防止邊緣人口致貧的同時，還應當統籌考慮脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，加快形成務實高效的政策體系、工作機制，切實把脫貧攻堅中形成的產業基礎、生態成果、精神財富、治理模式、生活需求轉化為鄉村振興的重要依托，全力推動貧困人口持續增收、貧困村莊環境整體改善，進而促進廣大農村牧區經濟高質量發展和人的全面發展，在農業牧業現代化和農村牧區現代化道路上邁出堅實步伐。

三是要把基礎設施建設與市場主體培育系統謀劃、統籌推進。良好的基礎設施是發展條件，活躍的市場主體是發展力量。受自然、歷史等多方面因素影響，近幾年內蒙古貧困地區在改善基礎設施、培育市場主體方面有舉措，也有成效，但相對于先進發達地區仍有不小差距。基礎設施方面，比如錫林郭勒盟幾個邊境旗縣的一些偏遠嘎查村，至今還沒通常電、沒通水泥路油路、沒有穩定水源，也沒有移動信號，這樣的條件不要說發展規模養殖、發展電子商務，就連群眾的基本生活也得不到很好的保障。市場主體方面，相關統計資料顯示，內蒙古農村牧區經營主體普遍總體規模小、龍頭企業少，除了伊利、蒙牛，真正在全國打得響的大型現代化企業鳳毛麟角，不論是脫貧攻堅，還是鄉村振興，都缺乏一支強有力的帶動力量。彌補這兩方面的“短板”，需要堅持系統思維，運用改革力量，統籌起來解決，偏廢一方，勢必會形成單打一局面，造成生產要素和人力資本的浪費。前些年內蒙古大力度推進農村牧區“十個全覆蓋”，迅速改善了農村牧區的面貌，但在培育龍頭企業、扶持專業合作社、培育新型經營主體等方面有效舉措不多，因此在一些地方群眾過的還是“住著新房，端著破碗”的尷尬生活。

四是要把做強支柱產業與扶持富民產業系統謀劃、統籌推進。實體經濟是區域發展的根基，優勢特色產業是區域競爭的依托。現在大家一提起產業扶貧，說的多的是種養業、加工業，有時也會提到電商、物流等服務業，但基本不會涉及其他產業。事實上，內蒙古經濟能有今天的地位，依靠的并不是養牛、養羊、種土豆、種玉米，而是煤電、化工、冶金、建材、裝備制造等主導產業支撐了內蒙古新世紀以來的快速發展。進入經濟新常態，我們在強調扶貧產業、富民產業的同時，一定不能忽視強縣固本產業的發展。今后的發展中，要堅持按照黨的十九大作出的“貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系”的戰略部署和習近平總書記提出的“堅持生態優先、綠色發展”的發展導向，以供給側結構性改革為主線，因地制宜、借勢發力，堅定不移地推動內蒙古優勢特色產業的轉型升級，進一步夯實內蒙古經濟現代化的產業基礎，不斷增強全區綜合經濟實力。

五是要把經濟社會發展與生態環境建設保護系統謀劃、統籌推進。內蒙古作為我國北方最重要的生態功能區，承擔著生態文明建設的國家使命。浙江安吉、福建寧德等地的經驗表明，綠水青山與金山銀山并不沖突，關鍵在于我們的干部群眾是否能把習近平總書記的“兩山”理念和“生態優先、綠色發展”重要指示理解透、貫徹好。近兩年，山西省提出在一個戰場打好兩場戰役的思路值得借鑒：該省的呂梁市全面實施“三個全部”工程，即：2018-2020年，330萬畝宜林荒山荒坡全部綠起來;230萬畝25度以上陡坡耕地全部退耕還林還草;“一方水土養不好一方人”的深度貧困自然村全部從山莊窩鋪搬出來。在實施過程中，他們探索購買式造林、合作社造林等模式，推動造林綠化規模化、項目化、工程化，吸納貧困人口以多種方式參與，既富了群眾又綠了山川，得到了習近平總書記的充分肯定。反觀內蒙古，在生態扶貧方面，只是一些地方有聘請貧困戶做護林員等“小動作”，不論生態效益，還是經濟效益、社會效益都十分有限。

六是要把加強基層組織建設與增強貧困群眾內生動力系統謀劃、統籌推進。打贏脫貧攻堅戰，就黨委、政府各層級來講，市縣是主體;從黨政、社會、群眾各方面來講，貧困人口是主體。從各級黨政這個維度看，目前自治區、盟市、旗縣這幾個層級認識到位、思想統一、行動有力，應該說責任落實是到位的，但是在蘇木鄉鎮、嘎查村兩級仍然存在作風不實、辦法不多、落實不力的情況;從黨政、社會、群眾這個體系看，內蒙古各級黨委政府應當說使出了“洪荒之力”，社會各界也伸出了“友愛之手”，但貧困群眾的內生動力發掘得還不夠。激發貧困群眾脫貧致富的內生動力，上級重視很重要，黨的基層組織和鄉、村兩級干部抓落實更重要。我們要用好“不忘初心、牢記使命”主題教育契機，認真貫徹落實中辦、國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，通過主題教育切實增強樹牢“四個意識”、踐行“兩個維護”的自覺，不斷提高廣大黨員干部的政治站位，通過加強和改進鄉村治理不斷提高基層組織的社會治理能力，教育引導貧困群眾轉變落后觀念、摒棄陳規陋習，弘揚知恩感恩、自立自強的良好傳統和風氣，以主人翁的姿態在脫貧攻堅這場硬仗中發揮應有作用。

內蒙古貧困人口總量不大、占比不高、貧困程度不深，能不能高質量完成脫貧任務，脫貧之后能不能可持續發展，關系著內蒙古能不能在推動經濟高質量發展、實現現代化目標的新征程中繼續走在西部地區前列，呵護好“模范自治區”的崇高榮譽。我們有理由相信，只要全區各級黨委、政府在盡銳出擊、集中攻堅，打贏脫貧攻堅戰之后，加快建立解決相對貧困的長效機制，全面實現減貧戰略和工作體系的平穩轉型，全區各族貧困群眾就一定能夠徹底告別貧窮落后，全方位融入現代文明。

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（作者系內蒙古自治區政協民族和宗教委員會主任）

責任編輯：康偉