促進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接

李健 畢國棟

摘? 要：當前內蒙古正處于“兩個一百年”的歷史交匯期，促進鄉村振興與脫貧攻堅有效銜接十分重要，關系到鞏固脫貧攻堅成果，全面建成小康社會，向第二個百年奮斗目標邁進。研究認為，內蒙古脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接還需要進一步完善優化聯動機制，破除銜接中的體制機制障礙，以利于更好地鞏固脫貧攻堅成果，實現鄉村全面振興。

關鍵詞：內蒙古? 脫貧攻堅? 鄉村振興? 有效銜接

今年3月，內蒙古20個旗縣退出國家級貧困旗縣序列，全區31個國貧旗縣全部“摘帽”，國家標準下農村牧區貧困人口由2013年底的157萬減少到2019年底的1.6萬，累計減貧155.4萬人，貧困發生率由11.7%下降至0.11%，標志著內蒙古脫貧攻堅工作取得了決定性勝利。習近平總書記在前不久召開的決勝脫貧攻堅座談會上明確指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。” 貫徹落實總書記的重要講話精神，需要我們認真研究梳理脫貧攻堅建立的體制機制及其效應，超前謀劃，總結經驗，將脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接起來，全面開啟第二個百年奮斗目標新征程。

一、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接是實現第二個百年奮斗目標的內在要求

脫貧攻堅和鄉村振興都是我國為實現“兩個一百年”奮斗目標的背景下確定的重大戰略。脫貧攻堅是為了擺脫貧困、增進人民福祉， 到2020年全面建成小康社會，鄉村振興是在全面建成小康社會的基礎上實現共同富裕， 解決發展中不平衡不充分的矛盾， 到2050年建成社會主義現代化強國，兩者目標相連，依次推進，都是對社會主義本質要求的具體實踐過程。鄉村振興有必要、有可能借鑒和接續脫貧攻堅的政策機制，鞏固脫貧成果向縱深發展，最終朝著農村牧區富強民主文明和諧美麗的方向穩步邁進。

從內蒙古脫貧攻堅的實踐看，在與鄉村振興有效銜接上已經做了成功的探索并取得了不少經驗，不但為全面建成小康社會起到決定性的作用，也為鄉村振興提供了必要的政策支持。一是產業扶貧與產業振興相銜接。脫貧攻堅中大力扶持貧困地區發展玉米、馬鈴薯、肉羊、肉牛、設施農業等優勢特色產業，建設電商、旅游、光伏等項目，推動種養加結合及一二三產融合發展。五原縣把產業振興和產業扶貧兩規合一，制定了同步推進的實施方案，為實現產業振興打下了堅實的基礎。二是教育扶貧與人才振興相銜接。通過實施“雨露計劃”“321人才培養計劃”“511人才培養工程”“少數民族專業技術人才特殊培養計劃”等培養面向貧困戶的鄉村人才培養工程，全區86%的貧困戶勞動力接受了針對性的綜合培訓，有效地提升了職業農牧民的綜合素質，為鄉村振興提供了必要而有力的人力支撐。三是精神扶貧與文化振興相銜接。圍繞“我脫貧、我光榮，我奮斗、我幸福”主題，自治區組織開展了助力脫貧攻堅和鄉村振興“十進村”活動，貧困地區群眾打開封閉大門，接受到來自四面八方信息，發展意識、發展理念在潛移默化中得到轉變和更新，激發出無形巨大的脫貧致富內生動力。四是生態扶貧與生態振興相銜接。自治區將符合政策條件的貧困嘎查村、貧困戶全部納入退耕還林還草項目和農村牧區環境整治項目實施管理范圍，將70%以上的國家重點林業生態工程和建設資金安排到了貧困地區，為1.15萬名貧困人口提供了生態護林員和清潔衛生管理員公益崗位，貧困群眾從生態環境保護建設中獲得了穩定收益的同時，有效改善了農村牧區生態和人居環境。五是黨建扶貧與組織振興相銜接。自治區統籌“抓黨建促脫貧攻堅”與“抓黨建促鄉村振興”，結合嘎查村“兩委”換屆，選優配強負責人。開展“萬名嘎查村黨組織書記集中輪訓”活動，整頓軟弱渙散黨組織569個，選派10472名第一書記扎根農村牧區，基層組織力量顯著增強，有力地指導助力脫貧攻堅和鄉村振興。

二、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中的問題

雖然脫貧攻堅與鄉村振興都是為全面建成小康社會、解決不平衡不充分發展的制度設計，但由于推出的歷史背景和實現愿景不同，兩者的銜接還不夠順暢。

（一）規劃銜接不夠

從自治區到盟市旗縣均制定了與脫貧攻堅和鄉村振興有關的規劃， 但由于主管部門和編制時間節點的差異，兩者沒有能夠很好地統籌考慮，一體規劃，脫貧攻堅與鄉村振興在規劃上存在“各管一攤”現象。有的在脫貧攻堅規劃中沒有為實施鄉村振興預留空間，有的在鄉村振興規劃中沒有充分體現鞏固脫貧攻堅成果內容。規劃內中各項政策措施、制度機制、資源要素、工作力量等還存在“兩張皮”現象，銜接的融合度有待于進一步提高。

（二）思想銜接不夠

推動脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的思想共識和行動自覺還有所欠缺， 打總體戰的工作格局尚未形成。調研中發現，部分地方對脫貧攻堅與鄉村振興的關系認識不到位， 工作思路也不夠清晰，多數時候還是就鄉村振興談鄉村振興，就脫貧攻堅搞脫貧攻堅，對推動兩者有機銜接的思考不深，統籌謀劃不夠。有的只重視眼前盡快完成脫貧攻堅任務，忽略著眼長遠實現鄉村振興;有的把脫貧攻堅與鄉村振興簡單地理解為一個事情， 以鄉村振興代替脫貧攻堅。

（三）政策銜接不夠

脫貧攻堅與鄉村振興在政策上還未做到無縫對接。為打贏脫貧攻堅戰， 各級黨委政府出臺了不少針對性較強的政策，這些政策主要著眼于當前脫貧攻堅，而沒有更多著眼于未來的鄉村振興。雖然地方政府層面已經開始制定鄉村振興規劃實施方案和脫貧攻堅行動方案，但是具體措施上界限分明，目的明確，導致各地的實踐零散化，難以達到有機銜接的效果。

（四）體制機制銜接不夠

脫貧攻堅已經實施多年，形成了較為完善的體制機制。而鄉村振興戰略正處于由宏觀規劃向具體實施過渡階段。因此，在實踐中鄉村振興與脫貧攻堅協調推進的體制機制還未通暢。脫貧攻堅自上而下都有扶貧開發領導小組議事協調機制，而鄉村振興在組織保障方面雖然也建立了鄉村振興領導小組，但組織協調力度不夠。無論是項目規劃，還是項目實施，都沒有做到鄉村振興項目與脫貧攻堅有效銜接。

三、脫貧攻堅與鄉村振興銜接的有益經驗

內蒙古在脫貧攻堅戰略實施過程中，形成了不少好的經驗做法，對于實施鄉村振興戰略具有很強的借鑒作用。

（一）要樹立精準施策理念

脫貧攻堅貴在精準、重在精準、成敗在于精準，這是打贏脫貧攻堅戰的重要啟示。黨的十八大以來，黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和約束性指標，有力地促進了脫貧工作快見成效。從內蒙古的實踐來看，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，確保如期打贏了脫貧攻堅戰。鄉村振興也要繼續在精準上下工夫， 堅持因地制宜，根據各地的資源稟賦和發展基礎，從政策規劃制定到實施的全程化精準施策，發揮地區優勢，補齊地方短板，實現鄉村又好又快發展。

（二）要建立高效有力的體制機制

脫貧攻堅形成了科學有效的體制機制，確保工作強力推進，預期必見實效。從建立最嚴格的考核評估驗收機制， 到中央專項巡視、第三方評估、常態化的督戰，再到推動落實排名通報、臺賬管理、限期整改， 大大增強了各級黨委政府脫貧攻堅責任感和執行力，保證脫貧攻堅成果真正惠及貧困群眾，脫貧攻堅成效經得起歷史檢驗。實現鄉村振興涉及面廣、持續時間長，更需要強有力的體制機制保障，建立起嚴格的督查、考核和評估制度， 強化目標、問題、結果導向， 倒逼各級各部門落實鄉村振興責任，如期實現農村牧區現代化目標。

（三）要強化社會動員和資源整合

脫貧攻堅實踐中， 搭建起以政府為核心、以社會為支撐、以市場為輔助的全方位扶貧格局， 形成跨地區、跨部門、跨行業多元主體共同參與的社會扶貧體系，發揮了集中力量辦大事的社會主義制度優勢，使千萬貧困群眾穩定脫貧，治好了我國幾千年都無法醫治的貧困痼疾，創造了世界奇跡。鄉村振興是農村牧區鄉村產業、人才、文化、生態、組織的全面振興，推動農牧業全面升級、農村牧區全面進步、農牧民全面發展， 同樣需要充分調動各方力量， 匯聚起實施鄉村振興的強大合力。

（四）要培育群眾主體意識

貧困戶強烈的脫貧致富愿望和能力是實現穩定脫貧的根本動力。發揮貧困群眾的主體作用、激發貧困群眾的內生動力是打贏脫貧攻堅戰的力量源泉。脫貧攻堅既要扶貧， 更要扶志和扶智， 幫助貧困群眾樹立勤勞致富、脫貧光榮的思想， 鼓勵貧困群眾依靠自我革新和自我奮斗改變命運， 促使貧困群眾實現物質和精神上“雙脫貧”。在推進鄉村振興戰略中， 農牧民群眾仍然是主體， 必須把農牧民群眾動員起來、組織起來， 發揚自強不息的奮斗精神， 激發農牧民群眾增收致富的內生動力， 避免脫貧攻堅中個別地方出現的“墻根底下曬太陽，等著干部送小康”的現象。

四、脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的重點

實施鄉村振興戰略中要在規劃、制度、政策、組織上與脫貧攻堅有效銜接上下功夫，在鞏固好脫貧成果的基礎上，強力推動鄉村全面振興。

（一）推動規劃有效銜接

脫貧攻堅要對照鄉村振興戰略規劃相關文件精神，細化專項實施方案，保持規劃的一致性、連續性和可持續性。特別是在謀劃產業發展、重大基礎設施建設、農村牧區人居環境整治等重點工作時，既要保障貧困村、貧困戶加快脫貧步伐，又要把脫貧攻堅舉措納入鄉村振興戰略中統籌安排，鞏固脫貧成果，向鄉村全面振興目標發力。鄉村振興要充分吸納脫貧攻堅的經驗和成果，并融入鄉村振興的具體工作方案中，著力在鞏固提升、體制轉化上做好文章，在生態產業、戰略新興產業、農村牧區人居環境整治、生態修復治理等方面向重點貧困地區傾斜，支持貧困地區與其他地區同步實現鄉村振興。

（二）推動政策有效銜接

脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵在于政策的承接和延續。脫貧攻堅戰略實施后，大量的人力、物力、財力向貧困地區流動，形成了從規劃、政策、機制、資金、人才多方面的舉措，要認真梳理，把好的政策延續到鄉村振興戰略中。在短期內，要繼續落實“摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”要求，建立返貧預警機制，對已脫貧人口和邊緣人口進行精確動態監測，防范返貧風險，形成應對機制，尤其要重視因病返貧致貧現象，綜合運用各類社會保障救助辦法，發揮好各項政策措施的疊加效應。從長期看，脫貧攻堅任務完成后，必須以鄉村振興鞏固脫貧成效，注重利用在脫貧攻堅中形成的信息系統，繼續在返貧預警上下功夫，提前謀劃如何將原投入脫貧攻堅的財政資金用于鄉村振興， 對相關項目進行合并管理。

（三）推動鄉村產業發展有效銜接

目前，內蒙古87%的貧困戶通過發展種植業、養殖業、手工業等傳統產業走出了貧困。不少地區探索并形成了初步的產業規模，孕育出擺脫貧困的新動能。要想在脫貧的基礎上進一步實現鄉村振興，就必須實現農牧業現代化發展，從簡單的產業扶貧模式轉換到產業興旺的思路上來，壯大農牧民專業合作社和龍頭企業等新興經營主體實力，在產業扶貧的基礎上進一步推進產業改造升級，盤活各類生產要素，促進農畜產品生產、加工、銷售全產業鏈緊密銜接，完善彼此利益聯結，推進一、二、三產融合發展，建立起產業助力鄉村振興的長效機制。

（四）推動鄉村人才隊伍建設有效銜接

人才是農村牧區發展的核心要素，諾貝爾經濟學獎獲得者西奧多·W.舒爾茨研究倡導將人力資本作為改造傳統農業的第一要素，增加教育投資作為提升發展農業的重要關鍵舉措。從脫貧攻堅到鄉村振興，要繼續注重各項人才培養計劃的實施和延續，創新鄉村人才工作體制機制，開拓人才培養新路徑，鼓勵外出農牧民工、高校畢業生、退伍軍人、城市各類人才返鄉創新創業。大力開展農牧民職業教育，讓廣大農牧民群眾切實感受到新時代農村牧區發展的更高要求，激發農牧民群眾自我培養、自我奮進的內生動力，造就一支懂農牧業、愛農村牧區、愛農牧民的人才隊伍，為實現鄉村振興提供有力的智力支撐，讓農牧業成為有奔頭的產業，讓農牧民成為有吸引力的職業，讓農村牧區成為安居樂業的美麗家園。

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（作者單位：內蒙古研究室 ）

責任編輯：張莉莉