健全完善穩(wěn)定脫貧長效機制推動全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接

內(nèi)蒙古自治區(qū)扶貧辦政策法規(guī)處

摘? 要：今年是決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅收官年，脫貧攻堅已取得決定性進展，歷史性地整體消除絕對貧困現(xiàn)象的目標即將實現(xiàn)。鞏固提升脫貧成果、有效防止返貧致貧已擺上重要議事日程，健全完善穩(wěn)定脫貧長效機制勢必成為推動鄉(xiāng)村振興的重要保障和有力抓手。本文從堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、鞏固和擴大脫貧攻堅成果、接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接方面，提出工作思路和政策建議。

關鍵詞：脫貧攻堅? 鞏固成果? 鄉(xiāng)村振興? 政策? 機制? 銜接

習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要針對主要矛盾變化，理清工作思路，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長短結(jié)合、標本兼治的體制機制。”黨的十九屆四中全會提出，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的機制。”《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》提出，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固和擴大脫貧攻堅成果。”根據(jù)黨中央決策部署和脫貧攻堅形勢任務變化，今年脫貧攻堅工作的重心要由注重脫貧向脫貧和鞏固提升并重轉(zhuǎn)變，有效防止返貧致貧已擺上重要位置。要健全完善穩(wěn)定脫貧長效機制，接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，用鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧攻堅成果，確保貧困群眾當期能脫貧、長期可持續(xù)。

一、鞏固擴大脫貧成果是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必由之路

隨著脫貧攻堅深入推進，現(xiàn)行標準下貧困人口絕大多數(shù)實現(xiàn)脫貧，由于多方面原因，一些貧困人口存在返貧風險，一些邊緣人口存在致貧風險，必須把防止返貧擺到更加重要的位置，健全完善穩(wěn)定脫貧長效機制，鞏固擴大脫貧成果，推進與鄉(xiāng)村振興有效銜接。

（一）脫貧攻堅取得的重大成果，是推進鄉(xiāng)村振興的有力保障

黨的十八大以來，內(nèi)蒙古全面貫徹落實精準扶貧精準脫貧基本方略，脫貧攻堅取得決定性進展。脫貧攻堅目標任務接近完成，貧困人口從2013年的157萬人減少到2019年的1.6萬人，貧困發(fā)生率由11.7%下降到0.11%，57個國家和自治區(qū)貧困旗縣全部摘帽、3681個貧困嘎查村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決。貧困群眾“兩不愁”質(zhì)量水平明顯提升，“三保障”突出問題總體解決，收入水平大幅度提高，31個國貧旗縣農(nóng)牧民人均可支配收入由2013年的6545元增加到2019年的12272元、年均增長11%，全區(qū)建檔立卡貧困人口人均純收入由2015年的3019元增加到2019年的10473元，年均增幅36.6%。貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件明顯改善，水電路訊等基礎設施和教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務日益完善，貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展明顯加快，貧困治理和自我發(fā)展能力明顯提升，既為決勝全面建成小康、決戰(zhàn)脫貧攻堅提供了有力保障，也為健全完善穩(wěn)定脫貧長效機制、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實基礎。

（二）脫貧攻堅形成的體制機制，是農(nóng)村現(xiàn)代治理模式的重要抓手

脫貧攻堅以來，各地各部門堅持以習近平總書記關于扶貧工作的重要論述為指引，堅持精準扶貧精準脫貧基本方略，貫徹“六個精準”“五個一批”“四個切實”理念，堅持自治區(qū)負總責、盟市旗縣抓落實管理體制和五級書記抓扶貧工作機制，堅持省級領導干部聯(lián)系貧困地區(qū)和定點扶貧、駐村幫扶工作制度，堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”大扶貧格局，建立健全了基層減貧治理一整套科學機制。更為難能可貴的是，經(jīng)過各級各部門的改革創(chuàng)新、大膽實踐，全區(qū)脫貧攻堅責任體系、政策體系、投入體系、動員體系、監(jiān)督體系、考核體系全面建立，產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、易地扶貧搬遷、生態(tài)、教育、健康、危房改造、社會保障兜底、貧困殘疾人、智志雙扶等到戶到人幫扶舉措扎實有效，交通、水利、電力和信息網(wǎng)絡、貧困地區(qū)人居環(huán)境整治等基礎設施短板加快補齊，貧困治理形成了一整套對于鄉(xiāng)村現(xiàn)代治理可借鑒、可延續(xù)的體制機制和工作模式。

（三）堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務

如期實現(xiàn)脫貧攻堅目標任務的標志，是現(xiàn)行標準下農(nóng)村牧區(qū)貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。鞏固脫貧成果、研究建立解決相對貧困長效機制、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，在理論邏輯和工作方法上是有機統(tǒng)一的。首先，全面完成脫貧任務，緊盯脫貧攻堅重點對象、重點任務，強力推動突出問題徹底解決、剩余1.6萬貧困人口全部脫貧。對有勞動能力的貧困人口，全面落實產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等政策措施，對喪失勞動能力貧困人口，強化綜合社會保障兜底。其次，堅持“四不摘”工作要求，保持現(xiàn)有政策總體穩(wěn)定，對退出的貧困旗縣、貧困嘎查村和貧困人口，該支持的政策、資金、項目要繼續(xù)支持，該履行的幫扶責任要繼續(xù)履行，預留出一定時間的緩沖期。再次，全面梳理脫貧攻堅政策措施，該保留的保留、該加強的加強、該弱化的弱化、該取消的取消，有效的政策措施和有益的做法要統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，形成相互支撐、有機銜接的制度框架和政策體系。

二、從制度層面健全完善穩(wěn)定脫貧長效機制

堅持把防止返貧致貧擺在重要位置，繼續(xù)聚焦深度貧困地區(qū)、深度貧困群體和“兩不愁三保障”主要指標，加大力度穩(wěn)增收、補短板、增動力，夯實貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興和長遠發(fā)展基礎。

（一）持續(xù)加大扶貧投入力度

在一般性轉(zhuǎn)移支付、財政專項扶貧資金中繼續(xù)考慮建檔立卡貧困人口和深度貧困因素，持續(xù)加大對貧困地區(qū)的資金傾斜和新增政府債務限額的支持力度。適當調(diào)整放寬財政專項扶貧資金的使用范圍，允許旗縣圍繞鞏固脫貧成效和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務的需要，統(tǒng)籌財政專項扶貧資金用于培育和壯大貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、改善小型公益性生產(chǎn)生活設施條件、改善農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境、提高公共服務水平、增強貧困人口自我發(fā)展能力和抵御風險能力。財政專項資金分配時把國家扶貧改革試驗區(qū)作為資金分配要素，在資金分配上對改革試驗區(qū)給予傾斜，只做加法、不做減法，支持扶貧改革試驗區(qū)圍繞全面脫貧、解決相對貧困、推進鄉(xiāng)村振興積極探索和改革試驗。建立健全財政涉農(nóng)涉牧資金統(tǒng)籌整合使用長效機制。適當延長扶貧小額信貸貼息和風險補償金政策，擴大使用范圍，為進一步補短板、強弱項提供支撐。深入推進“中國社會扶貧網(wǎng)”推廣應用，引導市場、社會協(xié)同發(fā)力。

（二）推動基本公共服務均等化

繼續(xù)實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策。加大農(nóng)村牧區(qū)飲水工程鞏固提升和水利工程管護專項經(jīng)費投入力度，改善用水設備老化、水源條件落后、后續(xù)管護跟不上等狀況，提高供水保障水平。統(tǒng)籌推進農(nóng)村牧區(qū)各類危房戶改造，支持將貧困地區(qū)受災、回鄉(xiāng)建房等重點對象納入農(nóng)村牧區(qū)危房改造補助范圍，減輕貧困群眾建房負擔。嚴格易地扶貧搬遷拆舊復墾，傾斜安排集中安置點公共服務設施專項建設資金，完善教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)貿(mào)市場、就業(yè)服務中心等公共服務設施配套。以疫情防治為切入點，加強鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設;對公共衛(wèi)生環(huán)境進行徹底排查整治，補齊公共衛(wèi)生短板。加大對農(nóng)村公路養(yǎng)護和“油返砂”公路維修改造支持力度，完善農(nóng)村路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加快旅游路、資源路、產(chǎn)業(yè)路建設，滿足貧困地區(qū)人流物流的交通需要。完善電商扶貧服務體系，推動農(nóng)貨上網(wǎng)進城、網(wǎng)貨下鄉(xiāng)入村，提高現(xiàn)代流通服務水平。

（三）構(gòu)建普惠性社會保障體系

對貧困人口幫扶從生存型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。在分配就業(yè)補助資金時向貧困地區(qū)傾斜，對有勞動能力但尚未實現(xiàn)就業(yè)的貧困戶，予以勞動力技能培訓、公益性崗位支持或者就業(yè)信息服務等。對貧困戶子女的教育扶持應當長期堅持，直至保障貧困戶子女接受相對完整的教育。擴大職業(yè)教育學校在農(nóng)村牧區(qū)招生規(guī)模，繼續(xù)給予“兩后生”政策支持。對少數(shù)貧困家庭無勞動能力，或有重病、殘疾人的，長期予以最低生活保障政策兜底。加強扶貧車間運營管理，健全光伏扶貧收益分配機制，在確保建檔立卡貧困人口長期受益的同時，促進貧困地區(qū)集體經(jīng)濟發(fā)展。

（四）完善防返貧新致貧監(jiān)測和幫扶機制

圍繞“兩不愁三保障”主要指標，密切跟蹤脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶以及收入驟減、支出驟增戶，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時預警、及時幫扶。堅持事前監(jiān)測與事后幫扶相結(jié)合，建立五級聯(lián)動監(jiān)測體系和防致貧返貧預警機制，對重點對象實時監(jiān)測，提前發(fā)現(xiàn)并識別存在返貧致貧風險的人口，采取針對性的幫扶措施，將風險把控關口前移，防止脫貧人口返貧、邊緣人口致貧。及時將返貧和新致貧對象納入建檔立卡貧困戶范圍，享受脫貧攻堅相關政策，實施精準幫扶，確保返貧和新致貧對象基本生活有保障。全面推行“防貧保”，支持采取政府補貼、社會捐助、市場調(diào)節(jié)的商業(yè)補充醫(yī)療保險、自然災害公眾責任保險、政府救助保險等，提高防貧對象的保險保障水平，有效防止因病、因災、因?qū)W致貧返貧。

（五）健全扶貧領域風險防范機制

始終堅持問題導向，聚焦“兩不愁三保障”關鍵環(huán)節(jié)，明確重點領域、重點區(qū)域潛在風險隱患，加強分析研判，及時排查預警，科學分類指導，落實防范化解措施，構(gòu)建研判精準、預警及時、權(quán)責明確、措施得力、制度管用的風險防范機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧風險防范方面，要將參與產(chǎn)業(yè)扶貧工作的龍頭企業(yè)、農(nóng)牧民合作社等帶貧新型經(jīng)營主體作為主要評估對象，聚焦生產(chǎn)、經(jīng)營、帶貧能力和政策措施落實情況等重點領域，系統(tǒng)評估產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的主要風險，強化風險防范應對措施。在扶貧資金投入形成資產(chǎn)管理方面，扎實開展扶貧資金投向和資產(chǎn)梳理清查，明確運營主體、監(jiān)管主體、利益分配，切實防范扶貧資產(chǎn)閑置、流失等現(xiàn)象發(fā)生，確保資金持續(xù)發(fā)揮效益。在防范金融扶貧風險方面，穩(wěn)步開展扶貧小額信貸業(yè)務，確保扶貧小額信貸應貸盡貸，有效防范預期貸款、惡意欠款和小額信貸政策執(zhí)行不到位、貸款用途使用不規(guī)范等問題。在易地扶貧搬遷方面，要切實加強后續(xù)扶持，集中力量解決好產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、基本公共服務和社會融入等問題，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。

三、接續(xù)推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有機銜接

健全全面脫貧與鄉(xiāng)村振興融合機制，實現(xiàn)組織機制與責任主體“合二為一”、戰(zhàn)略規(guī)劃與實施協(xié)同共繪一張圖、要素保障與整合引導可持續(xù)發(fā)力、“五個一批”舉措與“二十字”方針有效對接、全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有機銜接。

（一）在產(chǎn)業(yè)振興銜接上

深化新型經(jīng)營主體培育，強化組織化幫扶。加大自治區(qū)促進產(chǎn)業(yè)精準扶貧20條政策措施宣傳和執(zhí)行力度，引導和推動更多農(nóng)牧業(yè)龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目落戶貧困地區(qū)，帶動貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，帶動小農(nóng)牧戶融入產(chǎn)業(yè)鏈增收受益。出臺政策措施支持貧困地區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品加工發(fā)展，提高農(nóng)畜產(chǎn)品商品化處理和產(chǎn)地預冷產(chǎn)能，健全農(nóng)牧民分享產(chǎn)業(yè)鏈增收收益機制。加大優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品標準化和質(zhì)量標準體系建設支持力度，推進農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和品牌打造。創(chuàng)新消費扶貧方式，出臺支持政策，務實推進消費扶貧行動，保障城市“菜籃子”“米袋子”有效供給，促進貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。推動涉農(nóng)涉牧保險行業(yè)發(fā)展，提高保額，擴大覆蓋面。

（二）在人才振興銜接上

堅持和完善駐村工作制度，進一步加強駐村工作隊選派管理，留住一支懂扶貧、會幫扶、作風硬的扶貧干部隊伍，鞏固脫貧攻堅成果。暢通“三支一扶”“大學生村官”等各類人才下鄉(xiāng)渠道，建立“下得去、留得住、干得好、流得動”的長效機制。加強鄉(xiāng)村人才隊伍建設，簡化本科及以上學歷畢業(yè)生招聘程序，放寬限制條件。落實縣域內(nèi)人才統(tǒng)籌培養(yǎng)使用制度，推行基層教育、衛(wèi)生人才“縣聘縣管鄉(xiāng)用”和“鄉(xiāng)聘村用”管理機制，有組織動員各類人才下鄉(xiāng)服務，切實穩(wěn)定服務鄉(xiāng)村人才隊伍。制定優(yōu)惠政策，就地培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民，吸引各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，激活農(nóng)村牧區(qū)的創(chuàng)新活力。

（三）在文化振興銜接上

一是加強扶貧同扶志扶智相結(jié)合，強化思想道德教育和職業(yè)技能培訓，深化新時代農(nóng)牧民素質(zhì)提升“千村示范、萬村行動”，幫助貧困群眾擺脫思想貧困，讓更多貧困群眾掌握提高收入的一技之長，具備自我脫貧、可持續(xù)發(fā)展的實用本領，增強貧困地區(qū)造血功能和貧困群眾脫貧致富內(nèi)生動力。二是發(fā)揮政策的正向激勵作用，結(jié)合鄉(xiāng)村振興設置公益性崗位，優(yōu)先安排貧困人口就業(yè)，通過勞務補助換取收益。推廣以表現(xiàn)換積分、以積分換物品的扶貧超市等自助式幫扶做法。推廣自建、自管、自營等以工代賑方式，通過投工投勞建設美好家園。三是建立農(nóng)村牧區(qū)綜合信用評價體系，在金融征信基礎上，開展農(nóng)村牧區(qū)以誠信體系、道德體系和鄉(xiāng)風文明為主的綜合信用評價體系建設，完善獎懲機制，打造“誠信鄉(xiāng)村”品牌。四是開展移風易俗活動。以鄉(xiāng)風文明建設為抓手，以“紅黑榜”、道德大講堂、烏蘭牧騎送文化下鄉(xiāng)、村民文化活動室和閱覽室建設等為載體，通過村規(guī)民約、道德評議、司法介入等措施，抵制落后不良風俗。

（四）在生態(tài)振興銜接上

一是創(chuàng)新完善生態(tài)扶貧機制，繼續(xù)加大對貧困地區(qū)天然林保護工程建設支持力度，落實退耕還林、退牧還草等獎補政策，在有勞動能力的貧困人口中優(yōu)先選聘生態(tài)護林員崗位，促進貧困地區(qū)生態(tài)保護修復和農(nóng)牧民增收。二是繼續(xù)支持社會力量投身防沙治沙，培育發(fā)展牧草與養(yǎng)殖、沙生植物的種植與開發(fā)利用、沙區(qū)旅游、節(jié)水灌溉和風能太陽能利用等多種類型的沙區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)沙漠增綠、企業(yè)增效、農(nóng)牧民增收。三是繼續(xù)支持貧困地區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)場、生態(tài)牧場、鄉(xiāng)村旅游等多種形式的現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，探索更多高附加值、多產(chǎn)業(yè)鏈的生態(tài)農(nóng)牧業(yè)模式。四是繼續(xù)加強農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境綜合治理，支持貧困地區(qū)完善生活設施，提升村容村貌，實施農(nóng)作物秸稈、畜禽糞污等資源化利用，建設“美麗家園”。

（五）在組織振興銜接上

堅持完善抓黨建促脫貧攻堅體制機制，組織群眾壯大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，增強集體經(jīng)濟實力，提高鄉(xiāng)村治理效能。選優(yōu)配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，持續(xù)向軟弱渙散村、集體經(jīng)濟薄弱村派駐第一書記。加大從創(chuàng)業(yè)致富帶頭人中培養(yǎng)選拔農(nóng)村黨組織帶頭人、在青年農(nóng)牧民中發(fā)展黨員力度，支持其領辦合作組織，做大農(nóng)牧業(yè)扶貧、旅游扶貧、電商扶貧等產(chǎn)業(yè)扶貧項目，為貧困嘎查村集體經(jīng)濟發(fā)展注入源頭活水。健全嘎查村集體經(jīng)濟收益分配機制，支持嘎查村集體采取公積金、公益金、基金等方式，開展公益崗位扶貧、小型公益事業(yè)扶貧、獎勵補助扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等，推動集體收益差異化二次分配。繼續(xù)對嘎查村黨組織和農(nóng)牧民黨員實行“星級管理”，開展“黨員聯(lián)心幫扶群眾”等活動，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用。加強村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障，健全激勵村干部干事創(chuàng)業(yè)機制。

參考文獻：

[1]習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上的講話.

[2]黨的十九屆四中全會《決定》.

[3]中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見.

[4]中共中央國務院.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）.

[5]中共中央關于印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的通知.

[6].國務院扶貧開發(fā)領導小組.關于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見.

[7].全國扶貧教育培訓教材（第二批）.脫貧攻堅前沿問題研究[M].中國出版集團研究出版社，2019，（3）.

[8].蔡昉.探討扶貧脫貧戰(zhàn)略“后2020升級版” [N].經(jīng)濟日報，2020-1-8.

（執(zhí)筆人：高鳳義、李殿龍）

責任編輯：張莉莉