推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的路徑研究

雙寶 武振國

摘? 要：推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接是個復雜的系統工程，必須準確把握有效銜接的豐富內涵，科學設置接續和銜接的過渡期，保持現行政策和工作體系的總體連續和穩定過渡，增強常態化減貧的貧困地區和貧困人口發展能力，全方位做好返貧風險的預防和控制，建立長短結合、標本兼治的體制機制，分階段平穩有序推進全面脫貧與鄉村牧區振興的有效銜接。

關鍵詞：全面脫貧? 鄉村振興? 有效銜接

黨的十八大以來，內蒙古把脫貧攻堅作為重大的政治任務和第一民生工程來抓，以發展產業、保障民生、減貧摘帽為核心，突出重點，點線面體相結合，全方位加大脫貧攻堅力度，取得了決定性的成就。貧困發生率下降到0.11%、貧困旗縣全部摘帽，以及貧困群眾收入水平大幅度提高、貧困地區基本生產生活條件明顯改善、貧困地區經濟社會發展明顯加快，為如期完成現行標準下農村牧區貧困人口實現脫貧、解決區域性整體貧困的目標任務打下了堅實的基礎。隨著全面建成小康社會時間節點的臨近，全區范圍內的脫貧攻堅戰將圓滿收官，但這并不意味著貧困的終結，可持續的長期減貧事業將開啟接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，建立解決相對貧困長效機制的新征程。

推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接是個復雜的系統工程，也就是說有效銜接并不是把“產業扶貧、產業振興”“人才幫扶、人才振興”“文化扶貧、文化振興”“生態扶貧、生態振興”“黨建扶貧、組織振興”等政策內容的簡單加減，而是需要打通其彼此之間的銜接渠道，形成相互融合、相互促進，實現循環上升的政策閉環。因此，準確把握有效銜接的豐富內涵，科學設置接續和銜接的過渡期，建立長短結合、標本兼治的體制機制，充分發揮銜接效應，已成為2020年后調整減貧戰略亟需研究的重大課題。

一、推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接面臨的主要問題

（一）疫情影響和經濟增長放慢將減弱經濟發展帶動減貧致富的效能

突如其來的新冠肺炎疫情對經濟社會發展帶來前所未有的沖擊，對鄉村振興和脫貧攻堅出了一道加試題。2020年一季度內蒙古生產總值同比下降5.8%，第一產業增加值同比下降12.1%。在高質量發展和疫情防控常態化前提下，內蒙古經濟像后非典時期那樣觸底反彈的可能性較低，預計在未來5年以5%甚至更低的速度增長。經濟增長放慢的趨勢對推動扶貧政策的接續帶來兩方面的挑戰：一是經濟增長帶動減貧的速度減慢。經濟增長和就業增收是正相關的。經濟增長放慢必然深度影響農村牧區高校畢業生、農民工就業，以及扶貧產業復工復產、扶貧項目開工、農牧業生產、農畜產品銷售等一系列生存和發展問題?？朔咔閹淼牟焕绊?，建立與經濟增長放慢趨勢相適應的減貧長效機制已成為推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接亟待破解的問題。二是公共財政支持減貧的能力受到削弱。貧困問題都是分階段分周期解決的。我國的扶貧政策一般以10年為一個周期的，按每個周期的扶貧標準將貧困人口減少得差不多之后就會提高標準，并在新的標準下繼續解決貧困問題。經濟增長放慢疊加減稅降費影響之下，財政收入由增轉降或緩慢增長，這將對2020年后以新維度新標準解決相對貧困問題帶來巨大的資金投入保障壓力。

（二）人口結構變動將約束持續激發脫貧致富內生動力

人口結構是社會結構的基礎，也是激發內生動力的源泉。當前，在鄉村人口萎縮、人口老齡化、青壯年勞動力轉移較多的背景下，增強貧困地區和貧困人口發展內生動力和生活消費活力，促進鄉村經濟社會良性發展的任務變得更加艱巨。2019年，內蒙古鄉村常住人口930.2萬人，與2018年相比減少14.7萬人，減少幅度為1.6%;內蒙古65歲及以上人口280.1萬人，占比11%，較2018年提高了0.5個百分點。根據全區人口老齡化速度，預計2020年鄉村人口老齡化程度會達到13%以上，開始向深度老齡化社會邁進。除了人口老齡化之外，人口流動對鄉村人口結構變動的影響非常明顯。大量農牧民外出務工尤其新生代知識技能型人口凈流出導致推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接的本土人才嚴重不足，長此下去將直接影響鄉村振興的發展“后勁”。以通遼市的調研數據為例，2016年和2017年上線大學生分別為2.1萬、2.2萬人，回到通遼工作的分別為1萬、1.2萬人，而且其中真正回到農村牧區創業就業的少之又少。人口是個慢變量，也是個外生變量，人口規模和結構變動的拐點一旦出現，短期內很難通過外部干預扭轉其變化趨勢。從索羅理論來看，推動新技術新應用與鄉村振興深度融合，可以對沖鄉村人口紅利消退。但對于鄉村來講，依靠知識和技術進步，化被動應對為主動賦能的過程同樣是艱難的，需要我們付出艱苦卓絕的努力。

（三）返貧致貧風險將增加完成剩余脫貧任務和鞏固脫貧成果的難度

2020年是脫貧攻堅的收官之年，也是傳好脫貧攻堅與鄉村振興接力棒的交匯之年。雖然內蒙古貧困旗縣全部摘帽，但完成剩余貧困人口脫貧任務和鞏固脫貧成果的形勢依然嚴峻。從完成剩余脫貧攻堅任務來看，內蒙古剩余貧困人口總量不大，但都是貧中之貧、困中之困，是最難啃的硬骨頭。內蒙古的16152個貧困人口除了包頭有13人之外，其余16139個貧困人口全部集中在大興安嶺南麓和陰山南北麓的深度貧困地區。由于受自然、歷史和社會的原因，長期以來這些地區的經濟社會發展相對滯后，其剩余脫貧攻堅任務依然艱巨。而且剩余貧困人口中殘疾人有1474人（9.13%），大病患者有2855人（17.68%），60歲及以上老年人有6550人（40.55%），均是貧困人口中的弱勢群體，很多都不具備自我發展能力和條件。從鞏固提升脫貧攻堅成果來看，雖然內蒙古“兩不愁三保障”和飲水安全問題基本解決，但仍然存在傳遞性返貧、因病返貧、因災返貧，以及邊緣戶致貧風險。據全區邊緣戶和脫貧監測戶統計數據，全區已脫貧人口中仍有5568戶、12841人存在返貧風險，邊緣人口中還有14312戶、29115人存在致貧風險，預防和化解返貧致貧風險的任務變得更加突出。從增強產業扶貧的帶動效能來看，貧困地區的產業基礎和結構比較脆弱、集體經濟和扶貧資產收益不夠穩定，產業扶貧項目對“摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶”的依賴性較大。

（四）生態與脫貧“雙贏”的艱巨性將加劇牧區推進“有效銜接”的困難

內蒙古作為我國五大牧區之首，有33個牧業旗，其中近1/3為國家扶貧開發重點縣。牧區是建設亮麗內蒙古的重點區域，統籌推進草原生態建設和減貧戰略是未來一個時期牧區振興的根本任務。近幾年來，牧區踐行“兩山”理論，在脫貧攻堅和生態建設上取得了重大成效，但內蒙古不僅草原面積大、類型多樣，而且生態環境具有脆弱性特征，這就決定了接續推進全面脫貧與牧區振興有效銜接的復雜性、長期性和艱巨性。牧區產業扶貧瞄準的主要是貧困嘎查和貧困戶，做法仍未擺脫以畜牧業為主導的路徑依賴;生態扶貧產業同樣徘徊在被動應對生態建設的老路上，多元保護草原核心區的合力相對不足。在探索生態優先、綠色發展的牧區振興新路子的背景下，傳統產業扶貧模式將被以生態綠色產業為導向的減貧新體系替代。推進牧區產業結構的綠色轉型必然帶來就業結構、方式以及牧民收入結構來源的新變化，適應這種新變化的機會成本隨之提升。重新審視牧區基本盤，以草原生態為突破口，創新牧業生產方式，改善牧區人居環境，形成生態建設和扶貧開發的閉環，已成為牧區扶貧政策接續的主攻方向。

二、對策建議

（一）保持現行政策和工作體系的總體連續和穩定過渡

在脫貧攻堅過程中，從中央到內蒙古各級政府都制定實施了一系列政策措施，形成了較完整的工作體系。保持現行政策的連續性和穩定性成為2020年后扶貧政策接續的基礎，對現行脫貧政策進行全面梳理，因地制宜科學評估，并按照保留、調適、取消等實行分類處置，將為鄉村振興提供有益經驗借鑒。一是繼續堅持中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，對已摘帽的貧困旗縣再延續三年的專項扶貧和行業扶貧相結合的過渡期政策供給，實現脫貧攻堅和解決相對貧困政策的無縫對接。二是在過渡期內全面解決“兩不愁三保障”突出問題，集中力量攻克深度貧困堡壘，通過特色產業提升工程和易地搬遷后續幫扶等措施，進一步做實“五個一批”方略，使其徹底擺脫貧困。三是由于各省市自治區的發展水平不一樣，未來各地區的相對貧困標準或不盡相同，內蒙古從全面、多維、動態的角度出發，統籌城鄉因素，考慮家庭成員因教育、殘疾、患病等增加的剛性支出制定新標準，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。

（二）增強常態化減貧的貧困地區和貧困人口發展能力

2020年后，我國扶貧工作重心轉向解決相對貧困，扶貧工作方式將由集中作戰調整為常態推進。推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，建立常態化減貧機制和政策體系成為2020年后扶貧政策接續的核心內容，最根本的就是把減貧與區域發展、社會保障、教育、醫療等基本公共服務相銜接，培育貧困地區和貧困人口的自我發展能力。一是加大各類專項資金投入力度，發揮財政資金的杠桿“撬動”作用，引導貧困地區因地制宜，立足資源、市場、人文等優勢，結合旗縣特色實事求是找準發展路子，培育特色明顯、附加值高的扶貧產業。重視改善貧困地區生產生活設施條件，增強貧困群眾自我發展能力和抵御風險能力。加強扶貧資產經營、收益分配以及后續管護，為構建長效穩定的帶貧減貧機制提供保障。二是圍繞完善覆蓋全民的社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面和提高保障水平，尤其對農村牧區養老、醫療和教育保障水平。擴大城市低保覆蓋范圍，逐步建立城鄉低收入家庭生活負擔減免制度。三是從認知方式、思維方式等多方面入手，治理精神貧困，引入競爭性激勵機制，激發貧困人口內生動力，促其重塑觀念、樹立自信、提升能力，逐步形成貧困地區和貧困人口的可持續發展能力。

（三）全方位做好返貧風險的預防和控制

習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上強調“鞏固脫貧成果難度很大”，“據各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險”。內蒙古鞏固脫貧攻堅成果，必須有效防止返貧現象的發生，這要求我們在脫貧攻堅工作中自覺樹立預防和化解返貧風險的意識，并針對存在返貧風險人群實施針對性措施，全方位做好返貧風險控制，重視因病因災等典型返貧風險，將返貧風險消滅在萌芽狀態。同時，要推進各級政府減貧治理體系和治理能力現代化，嚴格落實摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管的要求，以整合建檔立卡戶和城鄉低保戶信息平臺為基礎，建立城鄉居民家庭收入數據平臺和數據共享機制，解決減貧對象的精準識別和動態調整難題，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情等災害或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監測，提前采取針對性的幫扶措施。

（四）分階段平穩有序推進全面脫貧與鄉村牧區振興的有效銜接

做好全面脫貧與鄉村牧區振興有效銜接，是一個漸進的接續過程，需要設置一個合理的過渡期，分階段梯次開展。區域經濟較好的盟市地區可率先實現工作重點轉移和減貧轉型，深度貧困旗縣在過渡期內，重點鞏固脫貧成果，提高脫貧質量，過渡期后實現重點轉移和減貧轉型。將鞏固脫貧成果和新減貧戰略納入“十四五”規劃，做好時序和內容銜接，把減貧工作有針對性地融入到生態振興、產業振興、人才振興、文化振興與組織振興當中，補牢農牧產業發展基礎、改善基本公共服務、豐富農牧民文化生活、提高生態環境質量、提升鄉村牧區治理水平。對于農村牧區發展的長期性問題以及脫貧后待完成的任務、工程、項目等，統籌納入鄉村牧區振興戰略，分階段逐步解決。戰略轉型中要突出牧區特點，增強牧區生態建設和扶貧政策的疊加效應，推動建設草原綠色經濟實驗區，打造全國牧區治理的新樣板。

參考文獻：

[1]習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2020.

[2]魏后凱.如何實現全面脫貧與鄉村振興的“有效銜接”[N].光明日報，2020-4-3日.

[3]馬忠，陳晨.鞏固脫貧攻堅成果全方位預防和化解返貧風險[N].光明日報，2020-4-24.

（作者單位：內蒙古自治區社會科學院）

責任編輯：張莉莉