我國國有企業混合所有制改革模式研究

孫迎辰　王曉騰

摘要：國有企業混合所有制改革作為本輪國企改革的突破口，也是新時代全面深化改革的關鍵環節。選擇合適的改革模式是國有企業混合所有制改革中尤為關鍵的一環，直接決定著改革效果和目標。基于混合所有制改革內涵，總結分析現有國有企業混合所有制改革模式和特點，提出構建好的頂層設計并完善配套政策、以分類改革為突破口和落腳點、因地制宜地制定不同地域和不同階段國企混改方案模式與路徑、完善方案相關配套政策和方案細節等建議。

關鍵詞：混合所有制 國有企業 改革

改革開放40多年來，國有企業改革始終是整個經濟體制改革的中心環節，國有企業混合所有制改革（以下簡稱“國企混改”）作為本輪國企改革的突破口，是新時代全面深化改革的關鍵環節，一定程度上直接決定著國家經濟的持續增長。“混合所有制”并非新創概念或事物，黨的十五大（1997年）報告首次提出“混合所有制”的改革思路，2013年黨的十八屆三中全會通過的《決定》把混合所有制經濟上升到“基本經濟制度的重要實現形式”的高度，黨的十九大（2017年）報告進一步提出：“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”，這是在國企改革理論和政策實踐上取得的重大歷史性突破，實屬來之不易。因此，厘清國企混改內涵，總結國企混改的成功經驗和存在問題，對進一步明確國有資本的配置方式及國企混改的模式選擇具有重要的戰略意義。

一、混合所有制改革的內涵

黨的十八屆三中全會《決定》提出的“混合所有制”概念，是在符合特定時代背景和具體國情下提出的，具有鮮明的中國特色。理論界，凱恩斯最早提出“混合經濟”（mixed e-eonomy）的理念，是在20世紀30年代“經濟大蕭條”的背景下，之后的眾多國外學者在西方國家發展“公私合作”的實踐基礎上將“混合經濟”作為一個概念進行闡述。目前，國外關于“混合經濟”的概念內涵基本一致，比較權威的是薩繆爾森對“混合經濟”的界定：國家干預的、以私人經濟為基礎的市場經濟，私有制度通過市場機制的無形指令發生作用，政府機構的作用則是通過調節性的命令和財政刺激得以實現。對比理解，我國提出的“混合所有制”的內涵，首先需要明確混合所有制經濟的根基和基礎——我國的“基本經濟制度”，《決定》中對“基本經濟制度”的內涵作了經典論述：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，根據《決定》中對混合所有制的論述，可以從兩個層面理解“混合所有制”內涵：重要領域（如壟斷領域）層面的“混合所有制經濟”和微觀層面的“混合所有制企業”，在各種所有制追求優勢互補的動機下，形成的一種具有產權結構多元、治理結構優化特征的現代企業形態和微觀經濟形式，是基本經濟制度的重要實現形式，成為推動國家經濟前進的新動力。

二、國有企業混合所有制改革模式選擇及發展現狀

當前，國企混改已進入深水區和關鍵點，《決定》中已對國企混改的模式選擇進行闡述，“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”、“允許混合所有制經濟實行企業員工持股”、“國有資本投資項目允許非國有資本參股”等。中共中央、國務院、發改委及國資委陸續出臺系列重要配套文件，進一步對國企混改模式選擇進行指導。在實際運用中，國企混改模式必須結合具體情況，實現一般性和特殊性的有效銜接。結合當前國企混改已經實施的成功案例和經驗，總體上可以總結為四種：以公開上市或并購重組為主的資本市場方式、以引入戰略投資者或基金為主的方式、以公共產品或公共服務提供為主的PPP模式，以及員工持股計劃等，具體而言：

以公開上市或并購重組為主的資本市場方式。國有企業將運營良好或優質資產通過首發上市的方式，無疑可以直接引入非公有制資本，實現國企混改目標。如華舟應急等。此外，也可以通過并購重組方式控股參股非公有制企業實現混改目標，包括通過已經上市的國有企業實現集團資產整體上市或核心資產上市，如上汽集團;并購優質民營資產，如東方市場收購國望高科;反向收購民營上市公司，如綠地集團借殼金豐投資;國有企業上市公司間吸收合并，如寶鋼吸并武鋼;國有企業收購上市公司后續開展資本運作，如金隅集團收購冀東水泥。目前，通過公開上市或并購重組方式是實現國企混改重要選項，上市公司已成為國有企業混改的重要載體。截止2017年底，中央企業65%的資產集中在上市公司。地方國企混改中，上海市在這方面的表現較為突出。此類模式的主要特點是：對資產質量要求較高，審批流程較長，前期成本較大，但是有利于完善公司治理結構、規范管理以及提高信息披露質量。隨著資本市場的發展，通過上述方式推動國企混改的阻力也相對較少。

以引入戰略投資者或基金為主的方式。國有企業通過引入戰略投資者或基金等非公有制資本參與國企混改，優化股權結構，促進企業在公司治理、資源整合、提高效率、商業模式等方面積極變革，云南白藥兩次“引入戰投”新華都、綠地控股通過增資擴股引進5家戰略投資者、中國聯通引入14家戰略投資者、百聯集團戰略引進阿里集團等都是典型案例。采用內引方式，對戰略投資者和基金的標準要求往往成為混改目標的核心要素，一般選擇有實力、有影響力、高度市場化、專業化運行的機構。目前，在競爭程度較高的行業，這種模式較普遍，在壟斷領域，更多的是試點階段。此類模式的主要特點是：更多的是基于公司合作，明確戰略投資者或基金的標準要求，針對性較強，審批流程相對較短，除了提高國企的盈利能力外，雙方合作目的更多是基于未來的戰略目標，戰略投資者在管理、技術方面的主動性參與意愿也更強。

以公共產品或公共服務提供為主的PPP模式。PPP模式在國內稱為“政府與社會資本合作”，是政府與社會資本之間建立的一種“利益與風險共同分配”的均衡關系，國有企業與非公有制企業通過PPP模式成立的產業基金合作模式是當前國企混改的有效路徑之一。截止2017年底，PPP項目實施規模已經超過4萬億。北京地鐵4號線項目、固安工業園區新型城鎮化項目和津市北水業公司部分股權轉讓項目均是市場影響力較大的典型案例。此類模式的主要特點是：更多的是基于項目合作，主要集中于基礎設施、公用事業、公共服務等領域，政府和社會資本共擔風險、長期合作，PPP項目一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。

員工持股計劃。實施員工持股計劃是資本市場完善成熟的重要路徑，也是落實《決定》精神的具體舉措。自2016年國資委、財政部和證監會聯合出臺員工持股試點意見以來，國企混改通過員工持股計劃方式實施進入快車道。比如東航物流混改引入員工持股計劃、上港集團的員工持股計劃以及員工持股計劃參與上汽集團非公開發行等實施案例在市場上都極具影響力。從國企改革引入員工持股制度的改革實踐中看，員工持股確實對于提高國有資產的運營效率產生積極影響。此類模式的主要特點是：持股主體是企業的核心骨干持股和關鍵人員，采用市場化的方式，優化股權結構，將員工與企業利益相互綁定，真正形成資本所有者與勞動者利益共同體。

經過近幾年的探索和深入推進，國有企業已經陸續運用各種模式使國企混改向縱深推進，且取得不錯的成效。據國務院國資委公布的數據：截至2017年底，國資委監管的中央企業及各級子企業中，混合所有制企業戶數占比達到69%，省級國有企業混合所有制戶數占比達到56%。截至2018年底，國家發改委推動實施國企混改試點累計達到50家（其中2018年增加31家），2019年，第四批國企混改革試點企業數量達到160家，涉及資產總量超過2.5萬億元，企業數量和力度都是空前的。但在實踐過程仍存在著不少問題，如法律法規不健全、配套政策和方案細節設計不完善影響國企混改模式的選擇和應用，加上缺少相應的經營激勵機制，影響政府放權意愿，造成部分國企混改模式選擇和運用上效果大打折扣。相關研究顯示，政府放權意愿對處于不同行政層級和不同行業競爭度的國企混改進程均具有顯著的促進作用。此外，根據國企作用和功能進行分類改革、分類考核和分類監督方面缺乏進一步的實施細則，根據國企所在地域、產業屬性以及發展階段等實施的“一企一策”缺乏系統的指導意見，采用的模式也是仁者見仁、智者見智，這些問題都在一定程度上增加了合適的國企混改模式選擇和應用難度。

三、促進國有企業混合所有制改革模式有效實施的政策建議

國企混改已然成為未來我國經濟釋放新活力的一個重要途徑，也是盤活國企資產的重要途徑。因此，順應新形勢發展趨勢，在國企混改中選擇合適的、有效的實施模式，有助于推動國有企業成為真正的市場經營主體，形成國有企業新的競爭優勢。

（一）加強頂層設計，完善國企混改配套政策

十八屆三中全會以來，國家各級政府自上而下出臺系列政策文件支持國企混改，對混改模式和路徑選擇也有綱領性指導意見，相關配套法律法規政策逐步健全完善，在政策和制度上逐步改變國企混改模式選擇上原有的路徑依賴。下一步，還需要繼續合理科學進行頂層設計，以管資本為主轉變國資監管方式，監督到位，各部委聯合出臺新的或修訂與國企混改相沖突的法律法規、政策文件，切實完善促進國企混改發展的保障性法律政策體系和配套政策，提高可操作性。對各類產權給予同等保護，真正實現國企混改模式切實有效的促進國有經濟和非公有制經濟的協同發展。

（二）根據國有資本功能定位，以分類改革為突破口和落腳點

國有混改的關鍵是對國有企業進行分類，這是一項基礎性工作，也是因企施策推進改革的基本前提。借鑒國際成功經驗，結合當前我國客觀國情，明確不同國企在國民經濟和社會發展中的作用和功能定位，進而對國有企業實施分類，分為商業類和公益類，再進而分為商業一、二類和公益一、二類等，確定哪些國有企業適合混改，哪些不適合混改，哪些需要絕對控股，哪些可以相對控股，根據各自發展戰略選擇不同的模式和改革路徑，試點先行，漸進式有序推進，有助于解決國企混改后的考核精準化問題和監管國有資本的流向問題，也為后續進一步的分類改革、分類發展、分類考核、分類監管奠定基礎。

（三）因地制宜地制定不同地域、不同階段國企混改方案模式與路徑

我國區域遼闊，各地國企混改情況差異較大。東南地區市場經濟發達，市場機制靈活，國企混改相關政策和配套措施較為完善，實施的模式和路徑清晰靈活。中部省份也要根據自身情況制定符合自身特點的政策、模式與路徑，如“江西樣板”等，先試點后推廣，靈活運用包括公開上市、并購重組、員工持股計劃等多種改革模式相結合的方式推進不同國企混改。東北及西部省份，經濟基礎相對薄弱，歷史遺留問題比較嚴重，“僵尸企業”以及去產能等問題較為突出，需要在防控風險的基礎上，找到改革的突破點，漸進式推進國資國企改革。此外，國企混改還需要在確定最適合的模式的基礎上，根據企業本身內部管理機制和市場發展需要，進一步將改革目標分成不同的階段，圍繞不同階段對應的重點問題再逐步深化實施。

（四）科學設計實施國企混改模式，完善相關配套政策和方案細節

國有企業特殊的產權屬性以及職能定位，決定了國企混改要堅持黨的領導，決定了國企混改較非公有制企業改革更為繁瑣復雜，對模式的選擇和細節的把握就顯得尤為審慎。例如，選擇公開上市模式還是并購重組模式？并購重組中估值方法如何選擇？引入非公有制資本作為戰略投資者還是外資資本？戰略投資者在占有多大的比重？選擇PPP模式中的哪種模式更合理？引入員工持股計劃的對象選擇，股份數量多少以及何時實施？實施一企一策，根據企業具體情況設計差異化的模式和方案細節，要實現改革目標就必須精心設計。“混”是手段，“改”是要義。選擇有效的實現模式和路徑，完善相關配套政策和方案細節，才能真正實現國企混改的初衷和目標。