新基建背景下PPP-ICT項目交易結構設計要點

周月萍 周蘭萍

新基建背景下的ICT與PPP

2020年3月4日，中共中央政治局常務委員會召開會議。會議提出，“加快5G網絡、數據中心等新型基礎設施建設進度?！?/p>

本質上，新基建主要指與數字經濟相關的新型基礎設施，而根據我國《國民經濟行業分類》，制造信息處理與傳輸載體的產業、通過電子手段滿足信息處理與傳輸的服務業統稱為信息與通信技術（Information and Communications Technology，ICT）產業，因此對新基建的高度關注必然帶動ICT產業的蓬勃發展。與此同時，此次新冠肺炎疫情也暴露出各地政府在信息化建設、城市管理上的薄弱環節及城鄉發展間的差距。如何有效解決新基建的短板問題，實現城市信息化管理的功能提升將是各地政府面臨的一大課題。

2014年以來，國家大力推廣PPP模式。隨著公眾對新基建的要求和期待越來越高，PPP模式的應用也將從傳統的基礎設施、公共事業領域擴展到更為廣泛的公共服務范圍，包括ICT領域。

與傳統基礎設施項目最大的不同是，ICT項目更加依賴數字化技術，這些并不是地方政府或政府平臺公司的核心能力。因此，ICT項目需要由具備技術能力的社會資本采用市場化模式自行商業化實施，或者與地方政府合作實施，通過PPP模式共同參與項目（下稱“PPPICT項目”）的投資、建設和運營管理，為政府解決數字化管理的短板難題，進一步提高公共信息處理和網絡服務的運營質量和效率。同時，建立政企合作關系也能夠實現促進當地科創產業發展、建立地方科技產業鏈的目的，進而讓當地經濟發展方式轉型和產業升級步伐更為穩健。

交易結構設計要點

目前，我國多數PPP-ICT項目尚處于識別和準備階段，已落地的項目較少，而筆者參與的A地區空間數據服務平臺PPP-ICT項目（下稱“本項目”）是其中非常具有代表性的典型案例。

本項目是財政部第四批示范項目、自然資源系統首個PPP項目，以空間數據服務平臺為載體，以地理空間框架為定位基準，集成城市自然、社會、經濟、人文、環境等綜合信息，基于網絡基礎設施實現城市信息的廣泛共享。本項目的成功落地，使得ICT與PPP的完美結合成為可能，也能為其他同類型項目在交易結構設計方面提供參考樣本。

具體來說，PPP-ICT項目的交易結構設計要點如下。

綜合考慮項目實際因素，合理選擇項目運作方式

在PPP-ICT項目運作方式的選擇上，需綜合考慮項目性質、風險分配基本框架、融資需求和期滿處置等各項因素。實踐中，PPPICT項目通常以建設—運營—轉讓（BuildOperate-Transfer，BOT）作為主要運作方式，由社會資本或項目公司承擔新建項目的設計、融資、建設、運營、維護和用戶服務職責，由政府授予其在合作期限內的運營管理和收費權利，并在合同期滿后將項目資產及相關權利等移交給政府。例如，本項目即采用了典型的BOT運作方式，項目合作期限30年，其中建設期3年，對建設過程中形成的智慧城市“大數據資產”，社會資本還將享有27年的運營權，這種“數據資產經營”模式將為社會資本帶來長期穩定的現金流。

另外，對于其他同類型的PPP-ICT項目而言，還可進一步考慮采用建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO）方式，即由社會資本或項目公司擁有項目所有權，政府享有對社會資本的監督權利，并在合同中要求社會資本受到保證公益性的約束條件。同時，委托運營（Operations&Maintenance，O&M）也是較為常見的運作方式，即由政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運維費。

靈活運用市場化融資工具，拓展項目建設資金來源

為緩解政府前期財政支出責任壓力，PPP-ICT項目前期的建設費用通常由社會資本負責籌措，具體由政企雙方按照一定比例提供資本金，剩余所需資金依賴銀行貸款等債務性資金籌集，且又以項目融資為主，即以項目本身的現金流、項目資產與合同權益等開展融資工作，政府或社會資本無須提供額外的擔保增信措施。

為進一步拓展項目建設資金來源，實踐中，越來越多的PPP-ICT項目通過基金等結構化融資手段完成投融資責任。如在本項目中，社會資本由設備供應商、運營維護商和產業投資基金三方組成聯合體方式參與，在確保完成項目產出質量的同時解決了前段投資資金來源的問題，由產業投資基金負責大部分資本金的籌集及項目貸款的對接，通過在項目公司層面控股并取得運營期內的股權分紅方式取得收益。

因此，對PPP-ICT項目而言，建議根據項目實際融資需求，靈活運用如基金、信托等多樣化、結構化融資工具，有效降低社會資本自身的資產負債率，減少項目投資壓力。另外，由于中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），已明確要求“精準聚焦重點領域和重大項目，鼓勵地方政府和金融機構依法合規使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持符合條件的重大項目建設”，因此在地方政府專項債加速發行、可作為重大項目資本金的背景下，針對符合地方規劃的重大ICT項目可考慮采用PPP與專項債結合的方式，不僅降低項目的資金壓力，而且還能形成政策合力，助力地方經濟和相關產業的高質量發展。

對技術和信息系統風險進行全面識別和防范

在風險識別方面，由于PPP-ICT項目具有的技術專業性和復雜性，除通常PPP項目涉及的建設、運營、宏觀政策和不可抗力風險等，還需單獨考慮技術和信息系統風險。以本項目為例，面對服務需求不清晰、設計方案選擇不當的風險，在本項目實施初期，社會資本對項目需求進行了詳細調研，根據調研結果再優化設計方案。同時，社會資本充分考慮本項目實際情況，如子系統資源需求、子系統制約關系、資源限制、項目總工期限制等因素，參考同類項目實施經驗，制訂了切合實際的、詳細的項目基準計劃和項目實施方案。