基于生態治理的林業精準扶貧路徑探究
——以山西省晉中市為例

賀迎春

(晉中市林業局，山西 晉中 030600)

“十三五”時期是全面建成小康社會的關鍵時期，也是打贏脫貧攻堅戰的決勝階段。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念,探索生態脫貧新路子，讓貧困人口從生態建設與修復中得到更多實惠。國家實施的退耕還林還草工程、天然林保護工程、防護林建設工程、防沙治沙工程、濕地保護與恢復工程等重大生態治理項目，在資金安排上也進一步向貧困地區傾斜，以提高貧困人口參與度和收益水平[1-2]。山西省是全國扶貧開發重點省份，針對全省貧困問題與生態脆弱問題相互交織的突出特點，山西省政府在《關于堅決打贏全省脫貧攻堅戰的實施意見》明確提出了“五個一批”林業精準扶貧工作思路。這是山西對省情、農情、致貧原因和經濟社會發展深入研判作出的科學決策，是“綠水青山就是金山銀山”戰略思想在三晉大地的生動實踐[3]。目前，國內學者對林業扶貧的研究主要集中在定量評估干果經濟林產業對貧困人口增收貢獻方面，少有全方位對生態治理視角下的林業精準扶貧路徑的研究。在全國上下大力實施脫貧攻堅的背景下，如何更好利用深度貧困地區現有資源推動經濟收入由“輸血型”向“造血型”的轉變，是各級政府急需解決的問題[4-5]；如何讓“窮山惡水”成為農民脫貧致富的“金山銀山”，是廣大學者一直思考并不懈探索的重要課題。因此，對山西省晉中市林業生態治理現狀進行調研，明確生態治理下的林業精準扶貧路徑，并提出針對性的對策建議，為政府制定林業扶貧相關政策提供參考，也為全國同類地區林業扶貧決策提供理論借鑒。

1 數據與方法

1.1 研究區概況

山西省位于華北平原西部的黃土高原區域，晉中市位于山西省中部，全市國土面積1 640 000hm2，林業用地408 533hm2。晉中屬全省水土流失較嚴重的地區之一，全市84.4%的國土面積屬山區、丘陵區，既是現有森林的集中分布區，也是宜林地多、坡地撂荒面積大的生態脆弱區。晉中市建檔立卡農村貧困人口共24.46萬人，貧困村673個，貧困發生率11.4%。全市現有左權、和順兩個國定貧困縣和榆社、昔陽兩個省定貧困縣，653個貧困村，74.7%的貧困人口集中分布在梁峁起伏、溝壑縱橫、水土流失嚴重的干石山區，自然條件惡劣，生態環境脆弱，脫貧攻堅任務艱巨。

1.2 調研方法

2019年6月至12月，調研組采用座談、實地調查、走訪農戶和林業部門介紹相結合的方式，深入晉中市9個縣開展實地調研，重點了解了榆社、左權、和順、昔陽四個貧困縣自2016年林業精準扶貧工作啟動以來的生態治理現狀、貧困發生率、扶貧模式。統計數據來源于相關縣林業、扶貧部門官方公布的數據[6-7]。

2 結果與分析

數據匯總結果顯示，晉中市共有79 100多名貧困人口參與林業生態治理，脫貧人數累計達到14 196人，助推64 904人增收。其中，四個貧困縣共組建扶貧攻堅造林專業合作社262個，領取扶貧專用造林資質214個；四個貧困縣通過參與林業生態治理累計增收56 822萬元，脫貧人數累計達10 159人，助推57 621貧困人口增收(見表1)；四個貧困縣累計完成造林38 607hm2(見表2)，增收34 150萬元；四個貧困縣累計完成新一輪退耕還林9 200hm2，直補農戶資金10 830萬元；四個貧困縣累計完成干果經濟林提質增效23 333hm2，增收10 500萬元；四個貧困縣聘用各類護林員共1 336人，工資性收入801萬元；4個貧困縣共發展以生態莊園為主的林業產業299個，2 462個貧困人口通過入企務工拿“薪金”、土地流轉收“租金”，增收541萬元，人均年收入2 200元以上(見表3)。可以說，晉中市結合全市生態脆弱區與集中連片貧困區高度重合的實際，突出特色，發揮優勢，堅持把生態建設與脫貧攻堅有機結合，初步走出了一條林業生態治理與脫貧攻堅互促雙贏的新路子(見圖1)。

表1 2016—2019年四個貧困縣林業生態治理扶貧增收情況

表2 2016—2019年四個貧困縣林業生態治理建設規模

表3 2016—2019年四個貧困縣林業生態治理分年度建設規模

圖1 生態治理面積及貧困發生率變化情況

3 林業生態治理精準扶貧路徑

在充分調研、反復比較、深入分析的基礎上，調研組認為：晉中市資源稟賦的最大短板在生態，貧困人口致貧的主要原因在生態，生態脆弱造成貧困落后，貧困落后加劇生態惡化，將生態建設與脫貧攻堅結合起來，有利于充分發揮貧困地區的土地優勢，有利于從根本上拔掉生態脆弱的“劣根”，有利于實現廣大貧困地區生產發展、生活富裕、生態良好的總要求，有利于推進綠色晉中建設，有利于加快小康社會建成步伐。這既是當前的最佳治貧之舉，也是長遠的固本之道，更是廣大山區貧困群眾最直接、最有效、最持續的脫貧途徑[8-9]。

3.1 目標導向

堅持生態攻堅與脫貧攻堅相統一、科學規劃與精準施策相統一、工程帶動與群眾參與相統一，平均每年完成造林合格面積23 333hm2以上，到2020年末干果經濟林達到126 667hm2，實現農村人口人均1畝以上；優質高效干果經濟林達到66 667hm2，其中四個貧困縣達到126 667hm2以上；林業總產值達到35億元以上，農村人均林業收入達到1 500元以上，確保全市2.78萬人擺脫貧困，助推13萬貧困人口增收脫貧，走出一條山上治本、身邊增綠、產業富民、林業增效的生態治理脫貧路徑。

3.2 實現路徑

統籌治山治水，補齊生態“短板”，協調增綠增收，精準施策，多措并舉，把建設綠水青山的過程變成群眾增收脫貧的過程，夯實脫貧根基，是實現持久穩定脫貧的可行路徑。

3.2.1 全面加快荒山綠化，讓貧困群眾在參加植樹造林中增收

統計數據顯示，全市尚有宜林荒山252萬畝，按7年時間完成計算，全市每年平均完成造林24 000hm2以上，其中四個貧困縣每年造林13 334hm2以上，每畝投入800元，其中勞務費用占45%左右，80%由貧困群眾所得，人均年收入達到5 070元，全市1.42萬貧困人口可實現穩定脫貧。

3.2.2 大力實施退耕還林，讓貧困群眾在執行政策中增收

把退耕還林作為農民增收最直接、受益最廣泛、脫貧最有效的工程，堅持能退盡退、愿退盡退，嚴格落實上一輪退耕還林26 000hm2、生態林再延長5年的補助政策，確保每年每畝補助90元按期兌現到戶、退耕農戶收入不減；全面啟動實施新一輪退耕還林工程，四個貧困縣達到8 000hm2以上，5年內可直接獲得國家資金1.74億元，其中貧困群眾獲得政策性補助1.14億元，使8 100戶2.12萬貧困人口直接受益。

3.2.3 強化森林資源管護，使貧困群眾在管林護林中增收

依托國家生態公益林、天然林保護、未成林造林地保護等各類林地管護項目和國家生態護林員政策，新增管護崗位60%以上由貧困人口承擔，聘用森林防火護林員40%由貧困人口承擔。全市四個貧困縣可安置貧困人口生態護林員2 545個，其中左權、和順兩縣1 125個生態護林員崗位可全部由貧困人口承擔，人均年收入6 000元左右。

3.2.4 狠抓經濟林提質增效，使貧困群眾在精細管理中增收

全市四個貧困縣有干果經濟林41 000hm2，目前掛果的有33 333hm2，其中24 667hm2為低產低效林。重點通過四個貧困縣核桃經濟林提質改造，建成23 333hm2以上優質、高效示范園，可覆蓋農戶3.88萬戶11.67萬人；其中貧困戶1.46萬戶3.7萬人，畝均增收300—500元，人均穩定增收1 000元以上。

3.2.5 延伸特色產業鏈條，使貧困群眾在穩定就業中增收

一方面，深入挖掘森林資源在療養休憩、度假保健方面的作用，大力發展森林公園、生態莊園等鄉村生態旅游業，就業人員中貧困人口占到30%以上；另一方面，大力發展林下經濟，積極發展林禽、林蜂、林菜、林草、林藥、林菌、林油、林糧等循環經濟模式，努力讓每一片林地資源都成為群眾蓄積財富的綠色銀行。目前，4個貧困縣累計發展以生態莊園為主的林業產業299個，2 462個貧困人口通過入企務工拿“薪金”、入股經營分“股金”、土地流轉收“租金”，人均年收入2 200元以上。

4 討論與建議

晉中市林業生態治理扶貧雖然取得了初步效果，但與人民群眾的期盼仍有較大差距，缺林少綠、生態脆弱、生態產品短缺的局面還沒有得到徹底扭轉。今后，還需進一步樹立綠水青山就是金山銀山的理念，立足治根治本，精準實施林業生態治理扶貧攻堅，并把其作為全市建設生態文明的重大戰略，作為改善貧困地區生態質量和民生質量的重大舉措；統籌治山治水，協調增綠增收，堅持生態攻堅與脫貧攻堅相統一、科學規劃與精準施策相統一、工程帶動與群眾參與相統一，以脫貧攻堅統領生態建設，用生態建設推動脫貧攻堅，將生態優勢轉化為經濟優勢；按照“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、扶貧成效精準”的要求，協調、整合資源，發揮林業產業優勢，突出改革創新，大膽探索嘗試，持續提速加力，確保生態建設與脫貧攻堅互促雙贏[10-11]。為促進林業生態扶貧更好更快發展，努力實現“百姓富”與“生態美”同頻共振，助力鄉村振興，提出以下建議：

4.1 管理專業化

目前，全市已組建扶貧攻堅造林專業合作社262個，吸納建檔立卡貧困人口11 345人；其中組建干果經濟林專業合作社145個，入社農戶7 834戶15 668人，其中貧困戶2 366戶4 732人。堅持“政府引導、企業主導、農民參與、市場運作”原則，通過實施購買式造林模式，確保林業生態治理項目覆蓋所有造林專業合作社，確保扶貧政策真正惠及貧困群眾。

4.2 政策制度化

重點是實行“四制”，推廣“兩保險”。實行承諾制，即造林專業合作社必須吸收60%以上的貧困人口參加林業生態治理，并通過“惠農卡”形式及時足額支付勞動報酬，在保證工程建設質量和進度的前提下，優先使用社員的綠化苗木；實行退出制，即對不履行承諾的合作社，在項目實施過程中造成重大質量事故的合作社，進入市級黑名單限期整改，逾期責令退出；實行臺賬制，即全市林業生態治理項目全部實行臺賬制管理，幫扶載體要對幫扶對象、幫扶項目、項目進展、資金兌付進行臺賬式管理；實行申報制，即生態莊園、合作社、示范鄉鎮、示范基地和示范園的項目須按照相關規定申報，從示范效應、覆蓋貧困人口數、產業規模及發展狀況綜合評定，予以扶持。推廣干果經濟林保險，即按照“低保費、低保額、保成本”原則，繼續加大貧困地區核桃經濟林保險的支持力度，在市級財政補貼30%、縣級財政補貼30%、參保者承擔40%的基礎上，農戶承擔的40%由市級財政再補貼20%；推廣護林員保險，即林業部門應充分考慮到生態護林員業野外作業多、風險大的實際，為全市生態護林員購買意外傷害保險。

4.3 投入多元化

首先是增加財政投入。市、縣級財政資金造林投入不低于年度一般預算收入的3%，同時積極爭取國、省級林業建設項目發展資金。其次是擴大信貸規模。實行財政貼息、實施主體使用、貧困戶承貸并受益的模式，為林業扶貧信貸投放資金。再次是建立融資平臺。組建成立林業生態治理投資有限公司，實行市場化運作，多渠道融資。最后是吸納社會資本。重點進行森林公園、濕地公園生態旅游建設，鼓勵貧困人口以資源入股、就近就業，獲得資產性收益和勞務性收入。

4.4 服務科技化

組建成立市級林業專家咨詢委員會，負責研究發展對策，規劃林業項目，破解技術難題，提供技術支持。重點從信息、品種、技術等方面提供全方位服務，幫助貧困戶實施和落

實各項綜合管理措施。另外，以現有技術服務隊、鄉土專家、技術能手為依托，組建多種形式的縣、鄉兩級專業技術服務隊。

4.5 考核目標化

圍繞林業精準扶貧發展規劃，把脫貧成效考核與領導干部目標責任考核結合起來，制定扶貧目標、任務、資金、責任“四到縣”考核機制，將扶貧攻堅與林業生產同部署、同檢查、同落實、同考核，以責任促落實，以考核促成效。