補償平等：鄉村教師支持政策基本精神探析

孫衛華 馮寶安 陳川

[摘 要]補償平等是鄉村教師支持政策的基本精神。其中，鄉村教師質量發展的支持性政策體現了對鄉村教師內涵發展的補償;鄉村教師數量發展的支持性政策體現了對鄉村教師外延發展的補償;調控城鄉學校師資配置的相關政策體現了對鄉村教師發展結果的補償。進一步優化鄉村教師支持政策，應當在明確鄉村教師內涵發展與外延發展標準的同時，關注鄉村教師發展的實際狀態，并據此調整相關政策的目標確立、工作選擇和時空安排。

[關鍵詞]補償平等;鄉村教師;支持性政策;教師發展

[中圖分類號]G525.1[文獻標識碼]A[文章編號]1005-5843（2020）03-0088-06

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2020.03.015

人類社會追求和實踐平等的歷程表明，市場機制和公共政策是實現平等的兩種主要機制，由此形成了”交易平等”和“補償平等”的分野[1]。其中，補償平等主張反向歧視，是指機會和資源的配置優先傾向于弱勢群體;或者面向弱勢群體創造專門的機會與條件，以補償其 “先天”存在的不足。一直以來，相形于城市中小學教師隊伍，我國鄉村教師隊伍受多種歷史與現實因素的影響，面臨“優質資源配置不足、整體素質相對不高、結構不盡合理”等突出問題[2]。貫穿于鄉村教師支持政策的根本原理或基本精神，就是持續不斷地對鄉村教師隊伍相對弱勢的地位或狀態給予“補償”。可以說，鄉村教師支持政策史上的重大政策安排，均從不同角度體現出我國教師發展事業持續穩步地以補償的方式，追求鄉村教師發展、淡化城鄉教師隊伍差距的過程。

文中的鄉村教師支持政策是指各級政府或教育行政機關為解決鄉村教師發展過程中的實際問題而制定與出臺的細則、決定、意見或辦法;鄉村教師是指群體意義上的鄉村教師或鄉村教師隊伍，即由全體鄉村教師或特定時空背景下的全體鄉村教師所形成的群體。鄉村教師發展是一個內涵豐富的概念，為了結合城鄉教師發展面臨的多重不平等的歷史與現實背景，揭示鄉村教師支持政策對于鄉村教師發展的多維度補償，本文借鑒和吸收美國專業教學標準委員會（National Board for Professional Teaching Standards， 以下簡稱NBPTS）關于教師隊伍發展的有關觀點，將鄉村教師發展理解為一個完整的階段，由鄉村教師在“內涵”和“外延”上的積極變化過程，以及在此基礎上形成的變化“結果”而構成[3]。基于這樣的理解，筆者試圖結合對于既有政策及其實施效應等相關研究成果的認識，進一步探討鄉村教師發展在內涵、外延和結果上的各項訴求，對于未來相關政策活動的啟示或要求。

一、提高鄉村教師“質量”：鄉村教師“內涵發展”的補償

教師隊伍的內涵是教育質量的關鍵指標和決定因素。NBPTS認為，教師隊伍的內涵立足于教師隊伍的確定對象，并以處于其中的教師質量為主要構成。教師質量是決定教師隊伍整體內涵的關鍵因素。基于教師質量的有效性，NBPTS同時指出，教師質量的核心指標反映的是教師的實際教育教學業務水平與能力，具體可體現于教師的“學科知識水平、管理和監控能力、反思批判意識以及交流溝通能力”等方面[4]。長期以來，相形于城市中小學教師隊伍，我國鄉村教師發展受“地理因素、生活條件、工作環境和收入待遇”等多方面因素的影響，職業吸引力相對不強[5]。優秀的師資力量往往易于被城市中小學校吸引而很難進入鄉村學校，致使鄉村教師在多方面質量表現上，呈現相對不足的狀態。

鄉村教師質量表現相對不足，意味著城鄉教師發展存在內涵上的不平等。基于這樣的現實背景，多年來，大量鄉村教師支持政策試圖為鄉村教師創設特殊的在職教育資源、機會或條件，致力于通過加強鄉村教師在職培訓的方式，促進其質量表現的提高。其中，比較具有影響力的政策舉措包括“國培計劃”和“碩師計劃”。

“國培計劃”是加強中小學教師在職培訓，提高中小學教師質量，特別是鄉村教師質量的重要舉措。相形于其他教師在職培訓項目，“國培計劃實施層面較高、組織規模較大，具有較高的系統性、全面性和科學性”[6]。為了突出“國培計劃”對鄉村教師在職培訓的特殊支持，中央財政專項支持中西部省份按照“國培計劃”總體要求，實施鄉村義務教育骨干教師培訓項目，對中西部鄉村教師進行有針對性的培訓，同時引導地方教育行政部門完善鄉村教師培訓體系，加大對于鄉村教師的培訓力度。“國培計劃”針對鄉村教師培訓的主要構成內容包括：鄉村中小學“教師置換脫產研修”“短期集中培訓”和“遠程培訓”等。

“碩師計劃”是教育部為縣、鎮級以下鄉村學校培養骨干教師，提高鄉村教師學歷水平和綜合素質的人才培養計劃。“碩師計劃”自2004年起實施，其主要精神是加強鄉村教師在職教育，為鄉村學校培養具有碩士研究生學歷的師資力量。“碩師計劃”主要以畢業于“重點高校”的鄉村教師為培養對象，采取半工半讀的方式，完成對鄉村教師的研究生教育。自2010年起，“碩師計劃”的服務范圍由國家級和省級扶貧開發工作重點縣，擴大到了全國所有縣鎮以下鄉村學校[7]。截至目前，“碩師計劃”已培養了數萬名具有碩士研究生學歷學位的鄉村教師。

“國培計劃”和“碩師計劃”是在我國在城鄉教師發展內涵不平等的歷史和現實背景下，加強鄉村教師在職培訓、提高鄉村教師質量，以補償鄉村教師內涵發展相對不足的支持性政策。除此之外，相關或類似的政策舉措還包括“農村教師素質提升工程”“農村中小學現代遠程教育工程”，以及各類以提高鄉村教師質量表現為目標的“短期培訓”“參觀訪問”和“交流學習”等。現實中，基于鄉村教師內涵發展的要求，結合NBPTS對于教師隊伍內涵發展的理解，進一步構建和完善鄉村教師內涵發展的相關政策舉措應當注重以下方面。

其一，重視鄉村教師“內涵發展”標準的研究。現實中，對于鄉村教師內涵發展標準的研究和認定，直接關涉相關支持性政策的方向選擇、目標設置和整個政策活動過程。提高鄉村教師質量的相關補償性政策，應當建立在鄉村教師內涵發展標準的基礎之上。唯其如此，才能避免政策目標和政策過程發生偏離，從而實現鄉村教師內涵的穩步提高。需要強調的是，鄉村教師內涵發展標準應當具有其獨特性，構建鄉村教師內涵發展標準，不應簡單地套用對于城市教師或其他教師群體的發展要求。基于這樣的理解，進一步促進鄉村教師內涵發展的相關補償性政策，應當在強化對于鄉村教師“基本質量要求”的基礎上，突出包括對于鄉村教師“鄉土知識”或“傳統鄉村文化”等在內的特色化要求[8]。

其二，豐富和改善鄉村教師在職培訓資源。資源是鄉村教師在職培訓和內涵發展的重要基礎，缺乏必要資源支撐，鄉村教師內涵發展將會成為烏托邦式的空想。多年來，鄉村教師內涵的穩步提高離不開相關政策所帶來的多方面資源。但總體而言，鄉村教師在職培訓的資源或條件仍然呈現相對不足的狀態。一方面，鄉村教師支持政策能夠提供的資源仍然有限，相形于城市中小學教師在職教育，鄉村教師尤其是中西部地區鄉村教師的在職教育，仍然面臨“培養經費不足、課程資源短缺、硬件設施不良”等突出問題[9];另一方面，部分鄉村教師在職教育資源存在“目標設置不合理”“結構欠佳”和“可利用程度低”等質量問題[10]。鑒于此，充裕和改善鄉村教師在職培訓資源，需要相關政策在進一步加大鄉村教師在職培訓資源供給力度的同時，優化鄉村教師在職培訓資源質量。

其三，探尋鄉村教師內涵發展的新途徑。國際教育發展委員會曾經在提交聯合國教科文組織的一份報告中寫道：“教育過程的正常頂點是在職教育。”[11]梳理鄉村教師支持政策的歷史沿革可以發現，多年來，促進鄉村教師內涵發展的相關支持性政策主要聚焦于加強鄉村教師“在職教育”。應該承認，對于提高鄉村教師發展的內涵而言，在職教育不僅是加強鄉村教師適應和應對教育新理念和新環境的教育，而且是彌補部分鄉村教師“基礎教育”缺失、延長其職前教育的教育。現實中，“在職教育”作為提高鄉村教師質量的有效路徑，在很大程度上提高了鄉村教師質量，促進了我國鄉村教師隊伍內涵的整體發展。然而，在鄉村教師內涵仍然存在“學科知識水平較低、管理和監控能力薄弱、反思批判意識不強，以及交流溝通能力不佳”等，在多方面頑固性缺弊的歷史和現實背景下，相關政策舉措應當在進一步優化和充裕鄉村教師在職培訓資源的同時，積極構建包括“入職培訓”[12]“加強反思性教學”[13]和“開展教育敘事”[14]等在內的鄉村教師內涵發展的新路徑，形成促進鄉村教師內涵發展的多方面力量。

二、擴充鄉村教師“數量”：鄉村教師“外延發展”的補償

鄉村教師的外延是指鄉村教師所確指的對象的數量或范圍。在NBPTS看來，教師隊伍發展的外延標準并不以教師的絕對數量或教師隊伍規模來衡量，而主要取決于在校學生數與教師數的比例，即生師比;同時，透過教師數量或規模所體現出來的教師的性別結構、年齡結構、學歷結構和專業結構等，在一定程度上決定教師隊伍質量的“外延性因素”，是教師隊伍外延發展的重要標準[15]。從這一意義上說，教師隊伍的“內涵發展”和“外延發展”呈現相關的狀態，兩者共同構成了完整的鄉村教師發展內涵。現實中，相形于城市中小學教師隊伍，我國鄉村教師外延發展的相對不足，不僅表現在鄉村教師隊伍結構存在缺弊，同時表現在鄉村教師數量的整體不足。綜合來看，我國“鄉村學校的生師比長期明顯高于城市學校，鄉村教師缺編嚴重”[16]。與此同時，以“骨干教師”為代表的優質鄉村教師的“單向、上位”流動[17]，使得原本相對不足的鄉村教師外延發展狀態呈現更加嚴峻的形勢。

鑒于鄉村教師外延發展相對不足的歷史和現實背景，一直以來，大量鄉村教師支持政策試圖在強調學歷、專業和職業能力等質量要求的基礎上，擴大鄉村教師規模，優化鄉村教師隊伍結構。其中，具有代表性政策舉措包括“特崗計劃”和“定向師范生培養計劃”。

“特崗計劃”是《農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃》的簡稱。其主要精神是，公開招募普通高校優秀畢業生到西部“兩基”攻堅縣以下的鄉村義務教育階段學校任教，“引導和鼓勵高校畢業生從事鄉村教育工作，逐步解決鄉村教師隊伍建設的不足”[18]。“特崗計劃”所需資金主要是“特崗教師”的工資性補貼，由中央財政與地方政府共同承擔。自“特崗計劃”實施以來，中央財政用于教師的工資性支出經費已經實現多次調整。截至目前，中央財政的補貼標準已達到西部地區人均年2.7萬元，中部地區人均年2.4萬元[19]。

“定向師范生培養計劃”的主要精神是，遵循定向招生、定向培養和定向就業的“三定向”原則，從應屆高中畢業生中招收優秀生源，在完成規定的師范院校培訓后，定向師范生被分配到預定的鄉村教師崗位。2007年，國務院辦公廳正式發布《教育部等部門關于教育部直屬師范大學師范生免費教育實施辦法（試行）的通知》，決定率先在教育部直屬師范大學實行師范生免費教育，這標志著在高校招生并軌和師范教育綜合化浪潮下幾乎中斷的免費師范教育制度正式恢復。

“特崗計劃”和“定向師范生培養計劃”是國家在鄉村教師職業吸引力相對不強的歷史和現實背景下，創新鄉村教師補充機制，培養和吸引高學歷人才從事鄉村義務教育的政策舉措。這些計劃在很大程度上擴充了鄉村教師數量，優化了鄉村教師隊伍結構，是對鄉村教師外延發展相對不足的有力補償。“特崗計劃”實施首年（2006年），即完成了1.57萬名特崗教師的招聘工作，2016年的招聘人數達到7萬名左右，將有95%以上的畢業生到鄉鎮級以下學校任教[20]。“定向師范生培養計劃”于2007年起實施，教育部所屬的6所師范大學在計劃實施當年共完成了萬余名師范生的招生工作。此后，“定向師范生培養計劃”遵循“先行試點，逐步擴大”的原則，每年依據鄉村中小學生數量的變動情況，確定招聘人數。

“特崗計劃”和“定向師范生培養計劃”的實施，為鄉村學校輸入了大量的優質師資，是近十多年來我國創新鄉村教師補充機制，促進鄉村教師外延發展的有效嘗試。現實中，除了“特崗計劃”和“定向師范生培養計劃”之外，大量政策還試圖通過“提高鄉村教師待遇”“改善鄉村教師生活和工作環境”“授予鄉村教師特殊榮譽”等間接方式，吸引優質師資流入鄉村教師隊伍，進而提高鄉村教師隊伍的外延發展水平。基于當前鄉村教師外延發展現狀，結合NBPTS對教師隊伍外延發展的理解，進一步構建和完善相關補償性政策應當注重以下兩點。

其一，明確鄉村教師“外延發展”標準。現實中，對于鄉村教師外延發展標準的認定，同樣關涉相關政策的目標和過程。有關補償性政策的制訂與實施，需要建立在鄉村教師外延發展標準的基礎之上。尤其需要強調的是，基于當前鄉村教師外延發展過程中“學歷結構”“專業結構”“性別結構”和“年齡結構”等方面存在的不足[21]，未來相關支持性政策應當在進一步擴充鄉村教師數量、優化鄉村學校生師比的同時，更加突出對鄉村教師外延發展的多方面結構性要求。

其二，豐富政策內容和舉措，完善相關政策聯動機制。應該承認，我國鄉村教師職業吸引力相對不足具有深刻而復雜的歷史和現實背景。因而，擴充鄉村教師數量，優化鄉村教師結構，進而造就一批素質優良、扎根鄉村的教師隊伍，要求有關部門構建完整的政策體系。在這一過程中，相關政策舉措應當與提高鄉村教師待遇、改善鄉村教師生活和工作環境，以及擴大鄉村教師編制等政策相互配套、協同推進。換言之，促進鄉村教師外延發展，“應當在充分考慮各單項政策科學性和可行性的同時，加強系統內部政策之間的協調與互動，使政策系統的效應最大化”[22]。唯其如此，才能提高鄉村教師職業吸引力，改善社會大眾對鄉村教師職業的認知，在吸引優秀人才投身鄉村教育的同時，避免或減少優秀教師流出，提高鄉村教師外延發展的穩定性或持續性。

三、調控城鄉學校師資配置：鄉村教師“發展結果”的補償

鄉村教師發展結果，是指鄉村教師的內涵狀態和外延狀態經歷特定時空背景的積極變化過程而達到的“終點”狀態。依據NBPTS的觀點，“終點”是一個相對的概念，并無絕對的標準。現實中，鄉村教師發展的“終點”既是鄉村教師隊伍現實狀態的反映，又是鄉村教師隊伍經過一系列內涵和外延的積極變化過程而達到的實際結果。多年來，盡管鄉村教師支持政策在鄉村教師內涵和外延發展過程中給予了多方面的補償，并且取得了一定積極效應，但是城鄉教師發展差距仍然存在，鄉村教師隊伍在多方面表現上仍然落后于城市教師隊伍。

教師是教育事業的首要資源。鄉村教師隊伍長期存在缺弊，不僅是城鄉教育不平等的現實表現，而且是鄉村教育整體水平不高的主要根源。因而，如何采取進一步的政策舉措，對鄉村教師發展給予結果上的補償，是促進教育平等和實現鄉村教育持續健康發展的內在要求。現實中，在鄉村教師“內涵發展”和“外延發展”過程中給予多方面獨立補償的基礎之上，進一步補償鄉村教師發展的弱勢狀態，縮小城鄉教師隊伍差距對于相關政策的要求是通過政策作用，調節城鄉學校之間的教師資源配置，以進一步提高鄉村教師質量，充實和優化鄉村教師數量。綜觀鄉村教師支持政策概況，這類政策舉措主要包括“城鄉教師交流輪崗工程”和“優質師資支教工程”等。

“城鄉教師交流輪崗工程”的主要精神是，推動城鎮優秀校長和骨干教師向鄉村薄弱學校流動，實現縣（區）范圍內城鄉學校校長和教師資源的均衡配置。國務院于2014年正式頒布《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，明確了“交流輪崗工程”的人員范圍、方式方法和激勵保障機制，指出用3至5年時間，實現縣（區）域內校長教師交流輪崗的制度化和常態化，并要求有條件的地區在更大范圍內推進。

與“城鄉教師交流輪崗工程”具有一定強制性不同的是，“優質師資支教工程”主要遵循自愿的原則，鼓勵城市中小學教師隊伍中的優質師資力量從事鄉村教育工作，充實鄉村教師隊伍。教育部在《關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見》中指出，地方教育行政部門應加強統籌協調，根據鄉村學校實際需求，制訂相關政策舉措，并負責組織實施。該政策一方面鼓勵加大對口支援工作力度，形成區域內長期穩定的“校對校”對口支援關系，支持城鎮辦學水平高的中小學與鄉村學校建立師資共享機制，促進優質師資共享;另一方面強調要注重開展多種形式的智力支教，拓寬支教渠道，組織開展短期支教與兼職支教等形式多樣的智力支教活動。

“城鄉教師交流輪崗工程”和“優質師資支教工程”等政策實施以來，為鄉村教師隊伍建設帶來了迅速而顯著的積極變化。在內涵上，相關政策為鄉村學校輸入了優質教師資源，“極大地提高了鄉村學校師資配置的底線，使得鄉村學校與城市學校在師資水平上的整體差距有所縮小”[23];在外延上，“城鄉教師交流輪崗工程”與“優質師資支教工程”等政策的實施，豐富了鄉村教師數量，優化了鄉村學校生師比，改善了鄉村教師隊伍結構。

需要指出的是，依據NBPTS對于教師隊伍發展的理解，“調節城鄉教師資源配置”屬于對于一定區域或范圍內教師資源，尤其是優質教師資源進行“再分配”的政策手段。從某種意義上講，這種政策手段試圖在不改變或不提高教師隊伍整體發展狀態的前提下，達到改善鄉村教師隊伍狀態、縮小城鄉教師隊伍差距的目的。實踐中，這類政策的構建與實施，一方面需要保證政策的合法性程度;另一方面要加強宣傳和引導，提高社會大眾、公民團體和相關政策主體對政策的理解和認識水平。

其一，進一步提高相關政策的合法性水平。政策的合法性是政策得到社會大眾、公民團體和相關政策主體認同和接受的依據，是政策有效性的前提，直接決定著相關政策的實施效果。當前，我國“調節城鄉教師資源配置”相關政策在“政策執行主體”“政策內容”和“政策程序”方面，存在一定程度的合法性缺弊[24]。應該承認，通過“調節城鄉教師資源配置”的方式補償鄉村教師發展的實際狀態或結果，客觀上將可能給城市教師隊伍建設和城市學校教育質量帶來消極影響，因而可能受到城市學生、家長、學校，甚至是教育行政機關的抵制或反對。同時，受鄉村學校生活與工作環境不良等因素的影響，部分城市教師將“支教”或“輪崗”計劃視為自身職稱評審或業績考核的硬性要求，參與鄉村教育的熱情并不飽滿[25]。在這樣的背景下，相關支持性政策的制訂和實施，應當在謀求“公共利益最大化”的同時，充分聽取各方意見，增進共識，在保障城市學校的基本教學質量和學校運營不受影響的基礎上，尊重相關教師的自主意愿和職業生涯發展需求。唯其如此，才能提高政策的合法性水平，淡化或消解相關主體對政策的抵觸情緒，進而改善政策實施環境，提高政策效應。

其二，加強宣傳或引導，提高社會大眾、公民團體和相關政策主體對于政策的理解和認識水平。現實中，“調節教師資源配置”的公共利益在于可以在短期內實現改善弱勢教師隊伍發展狀態，縮小不同教師群體發展差距，進而實現促進教育平等和提高教育整體發展水平的目標。基于這樣的認識，各級教育行政部門和學校應該加大宣傳力度，優化政策環境，努力在全社會形成教育均衡發展的社會共識和價值訴求，使“調節城鄉教師資源配置”的相關政策舉措得到社會大眾、公民團體和相關政策主體的認同，從而使社會的認同逐步與城鄉教師流動政策的價值取向相一致，從觀念上認同促進城鄉教師流動的相關政策。

四、結語

綜上依托美國專業教學標準委員會關于教師隊伍發展的有關理解，探討了我國鄉村教師支持政策對鄉村教師發展的多方面補償。補償平等的主要旨趣是追求結果上的合理性和可接受性，解決的是最少受惠者的利益再分配問題，因而，補償平等通常被認為是平等的價值底蘊。現實中，鄉村教師相對弱后的發展地位或狀態，決定了鄉村教師隊伍建設無法離開相關補償政策所提供的各類機會、資源或權利。

綜合本文的內容和思路，一方面，優化鄉村教師內涵與外延發展的相關支持性政策應當分別明確鄉村教師內涵與外延發展標準。同時，鄉村教師內涵發展支持性政策應當在充裕和改善鄉村教師在職培訓資源的基礎上，積極探索和構建鄉村教師內涵發展的新路徑;鄉村教師外延發展支持性政策應當進一步豐富相關政策內容和舉措，并完善相關政策的聯動機制。另一方面，補償鄉村教師發展結果，要求政策制訂主體在進一步提高政策合法性程度的同時，加強宣傳和引導，提高社會大眾、公民團體和相關政策主體對政策的理解和認識水平。

需要強調的是，“補償平等體現的是一種‘恩賜的心態，而消化或消解產生不平等的多方面教育體制或機制等深層次因素，才是保障平等和促進均衡的更為根本的手段和要求”[26]。從這一意義上說，補償平等僅僅能夠提供一種有限的補償。基于這樣的理解，促進鄉村教師發展，在根本上淡化城鄉教師差距，還應當聚焦于多方在教育體制或機制因素。唯其如此，才能逐漸生成和完善鄉村教師發展的內生動力，實現鄉村教師的自我發展或自然提高。

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（責任編輯：劉宇）

Compensation Equality： A Review of the Basic Spirit of Rural Teacher Support Policies

SUN Weihua， FENG Baoan，CHEN Chuan

（Quzhou University， Quzhou， Zhejiang 324000， China）

Abstract： Compensation equality is the basic spirit of rural teacher support policies. Among them， the supportive policies for the quality development of rural teachers reflect the compensation for the connotative development of rural teachers; the supportive policies for the development of the number of rural teachers reflect the compensation for the extended development of rural teachers.; the related policies to regulate the allocation of teachers in urban and rural schools reflect the compensation for the development results of rural teachers. To further optimize rural teacher support policies， we should pay attention to the actual state of rural teacher development while clarifying the connotative development and extension development standards of rural teachers， and adjust the target establishment， work choices， time and space arrangements of relevant policies accordingly.

Key words：? ?compensation equality; rural teachers; supportive policies; teacher development