基于制度分析和發展框架對黃浦江通航管理機制的分析

謝天

摘要：制度分析與發展框架是從印第安納大學政治學理論與政策分析專題研究小組眾多學者的工作中發展而來的。文章運用該框架分析黃浦江通航安全管理政策。并根據黃浦江的自然物質條件，研究黃浦江“行動舞臺”上作為各參與者的互動，分析現行黃浦江管理制度的優缺點，以及提升管理效率的方法。

關鍵詞：制度分析與發展;黃浦江;海事

一、黃浦江通航管理機制的分析背景

黃浦江是世界級大港上海港的一個重要組成部分，習慣稱為“里港”，而黃浦江以外的上海港航道以及碼頭稱為“外港”。黃浦江是上海港的發源地，經過多年的港口建設，沿江岸線已基本被充分利用，是上海港碼頭數量最多，密度最大的港區，包括了黃浦江上游港區、黃浦江中游港區和黃浦江下游港區。以黃浦江上游港區為例，每日通過該斷面的來往各類船舶平均多達2500艘次至3000艘次，通航密度極大，甚至會出現多艘大型海船與中小型內河船并排行駛的情況。黃浦江因船舶流量大、水域環境復雜、內河低標準船舶較多，存在重大水上危險源。交通運輸部為維護上海黃浦江水上交通秩序，改善黃浦江通航環境，保障船舶、設施和人民財產安全，依據《中華人民共和國海上交通安全法》等有關法律法規，制定了《上海黃浦江通航安全管理規定》。交通運輸部在上海港建立上海海事局。上海海事局位于黃浦江上各航段的分支局依據《上海黃浦江通航安全管理規定》對船舶、設施在黃浦江從事航行、停泊和作業以及其他影響通航安全的活動進行監督管理。海事局如何監管好黃浦江通航安全值得我們去研究。

二、制度分析與發展框架

本文將使用制度分析與發展框架進行分析，該框架是從印第安納大學政治學理論與政策分析專題研究小組眾多學者的工作中發展而來的。

“行動舞臺”指的是，包含一組被稱為“行動情景”的變量和另一組被稱為“行動者”的變量的概念單位。可以用“行動情景”和“行動者”兩個變量來診斷、解釋和預測行動與結果。

“行動情景”一組通常的變量包括：1. “參與者”變量;2. 參與者擔任的具體“職位”變量;3. 容許的行為集合及其與產出的關聯;4. 與個體性行為相關聯的潛在產出;5. 每個參與者對決策的控制層次;6. 參與者可得到關于行動情境結構的信息;7. 成本和收益。

“行動者”變量定義為一個單一的個體或者是作為共同行動者起作用的群體。本文講“行動者”定義為計較收益與成本的個體是容易犯錯誤的初學者，根據外界環境的變化和制度性激勵，從錯誤中學習經驗教訓。易犯錯誤和學習能力可以被看作是關于個體更普遍的理論假設。

在相同的外部世界屬性條件下，不同的制度對“行動舞臺”產生影響。同時在相同的制度安排下，不同外部世界的屬性也會產生不同的結果。因此在進行公共政策分析時，也要關注實行該制度的具體外部世界屬性，如當地的自然物質條件、共同體屬性都會對不同的制度在當地實行的結果產生作用。黃浦江航道的自然物質條件屬性會要求通航安全規則需按照具體情況制定。同樣，在黃浦江上工作的船員共同體屬性也會對通航安全公共政策的結果產生影響。

三、對黃浦江通航管理機制分析

黃浦江通航安全的參與者由海事局管理部門、船員、航運公司、碼頭經營者組成。部分船員和航運公司安全意識薄弱，存在機會主義傾向，個體存在采取投機行為的激勵。機會主義，即意在以別人福利為代價來提高自身福利的欺騙行為，可采取從無關緊要或許是無意識的開小差行為，到精心盤算努力欺騙與之正發生關系的其他人等多種形式。

本文著重將“行動情景”視作因變量，“行動情景”概念化為以下因變量：1. 個體間用于規范其關系的規則;2. 世界狀態及其轉型的特性;3. 舞臺所在社會的特性。

關于黃浦江通航安全的“規則”是《上海黃浦江通航安全管理規定》。該規則由交通運輸部制定。所有黃浦江航運安全的“參與者”都應該按照該規則運行。但是該規則卻無法像科學法則解釋的生物和物理行為那樣預測。所有規則都是按照人類語言寫作，因此存在被曲解和誤讀的可能性。

《上海黃浦江通航安全管理規定》作為規范黃浦江航運的各“參與者”的運行規則，影響行動情景里的每一個變量，可以用來解釋參與者的行動及結果。本文將相關運行規則分為七種運行規則：1. 進入和退出規則;2. 職位規則;3. 范圍規則;4. 權威規則5. 聚合規則;6. 信息規則;7. 償付規則。其中，進入和退出規則：規定了禁止進入黃浦江航行、停泊和作業的船舶，例如，載運《內河禁運危險化學品目錄》列明貨物的船舶、掛槳機船、三無船舶。職位規則：規定了中華人民共和國上海海事局為黃浦江的主管機關。范圍規則：本規定中所稱的黃浦江，是指從黃浦江界與閔行發電廠上游邊界至巨潮港上口連線之間的水域。權威規則：規定了船舶在黃浦江上航行和停泊應遵守的運行規則。聚合規則：要求中國籍國內航行船舶進、出黃浦江前應當完成船舶進出港報告。黃浦江航道由上行航道和下行航道組成，供船舶雙向航行，在確保安全的條件下，小型船舶應當盡可能沿本船右舷一側航道航行。未在規定航道航行的船舶、越江船舶、橫越航道的船舶、進出支流港的船舶、靠離碼頭船舶、系船浮筒的船舶、進出錨地的船舶應當避讓沿航道正常航行的船舶。信息規則：船舶發生水上交通事故或可能影響安全航行的設備故障時，應當立即采取措施自救或互救，并通過一切有效手段向轄區海事管理機構報告，并向周圍船舶通報動態。償付規則：如果船舶存在違反《上海黃浦江通航安全管理規定》的行為，將依法依規處理。違法處理依據為《中華人民共和國海上交通安全法》，處罰依據為《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》。

黃浦江“行動情景”受規則架構影響其所有要素，但同時“行動情景”的一些變量也受到世界狀態的原本屬性影響，即“自然和物質的條件”。第一、航道資源不具有排他性。航道兩側設置了紅色航標燈、綠色航標燈。在岸線上設置了導航使用的燈塔。來往船舶存在搭便車問題，航道寬度200米至220米，最窄處寬度150米。當大量進口船舶乘潮進入黃浦江的時候就存在超過航道承載能力的問題，大量進口船舶甚至會偏離中心線沿反向航道逆向行駛，與其他船舶的碰撞可能性大大增加。第二、黃浦江為不正規半日潮汐港。每日黃浦江會漲潮、落潮兩次。黃浦公園處的最大潮差為3.5米，最高潮位5.2米，最低潮位0.2米，潮汐向上游方向沿程遞減。黃浦江的潮流為往復流，流向與河道走向一致。水流平穩，僅陸家嘴附近水流急時產生紊流。流速一般為2至3節，最大漲潮流流速為3.5節，最大落潮流流速為2.9節。大量內河中小型船舶為節約燃油，充分利用水流速度乘潮航行。第三、黃浦江存在大量的彎頭、淺灘等危險航區。船舶航行在黃浦江上存在發生碰撞事故、擱淺事故的危險。每年大量的碰撞事故、擱淺事故都是發生在彎頭、淺灘等危險航區。第四、黃浦江通航安全還受到天氣氣候的影響，春季黃浦江霧較多，主要為輻射霧和平流霧。夏季受臺風影響較大，冬季主要是寒潮大風影響。惡劣天氣來臨之前，海事局會加強對在港船舶的宣貫，要求船舶不要冒險出航。第五、船舶流量大小會隨特定時間點而變化。春節期間，因為大批船員要回家過年，會導致營運船舶數量的銳減。春節過后，或因臺風、大霧等惡劣天氣解除封港后，會有大量船舶涌入黃浦江。

黃浦江通航安全的“參與者”主要由主管機關海事局、船員、航運公司、碼頭經營人組成。海事局工作人員為國家公務員，基本上都具有大學以上學歷，技術素質法律素質都較高，基層分支海事局存在執法人員嚴重不足的現象。而船員素質也是高低不一，大量的內河中小型船舶駕駛員、輪機員從小生活在船上，受教育程度較低，文化普遍不高，不少內河船員甚至寫出自己的名字都比較吃力。因此，對于這些內河船員要求他們自己去閱讀掌握相關的法律法規比較困難。大部分內河船員只有在違法違規被遞交違法告知單以后才意識到錯誤。內河船員駕駛的內河船舶同樣存在著大量的安全隱患，很多內河船未按照船舶配員證書配齊要求數量的合格船員，未按照船舶檢驗證書配備相應的救生消防設施。航運公司負責管理船舶，應該對船舶的安全生產負總責，公司內部應設置有專管安全的業務部門。但大量內河船舶屬于個體所有，日常情況下船舶由船民自己負責經營和管理。而有的航運公司至負責收取個體船民一定數額的管理費用。而不是真正地去對船舶進行管理，存在安全隱患。碼頭經營人對安全管理同樣至關重要，碼頭經營前期投入巨大，為了確保能夠獲取更大的利潤。一個核定可以讓3000總噸船舶靠泊的碼頭經營人可能安排5000總噸以上的船舶靠泊，造成港區通航秩序混亂。同時因為水位過淺可能會導致擱淺。

在黃浦江航道以及碼頭這個大“行動舞臺”上，各參與者依據相應的法律法規，較為良好的運轉，但因為存在分析出的以上問題。作為海事管理部門可以采取以下措施加強監管。提高內河船舶的AIS開啟率，讓AIS開啟達到100%，海事管理部門可以對所有的船舶通過電子巡航手段做到全方位的監控。加強對船舶的救生設施檢查和救生衣的配備，一旦船舶發生事故，提高人員的自救能力。海事管理部門應加強對轄區內的危險航區如彎頭、淺灘水域的巡航。險情主要存在以下特點：冬春濃霧季節，該類船舶多違反霧航規定發生碰撞;冬季強風季節，該類船舶多因超載易發船舶自沉事故。

四、結論及對策

經過分析和論證，現有法律法規基本規范了黃浦江的船舶通航安全秩序。為進一步確保安全，海事管理部門應采取以下措施：1. 海事執法人員應加強對轄區內船舶的檢查力度，及時發現船舶安全隱患。打擊低標準運營的砂石料船舶，讓不適航的船舶滯留在始發港，降低對航道的威脅。2. 加強對重點區域的水上巡航搜救一體化建設力度，強化對砂石運輸船舶水上交通安全的季節性監管。海事管理部門應更新海事裝備，黃浦江上現有的海巡艇大部分是玻璃鋼制海巡艇，艇身結構強度不足，當航道內中小型船舶發生主機故障或擱淺時，玻璃鋼制海巡艇無法有效應對，建議更換鋼制海巡艇，這樣當中小型船舶發生主機故障或擱淺時，鋼制海巡艇可以臨時充當拖輪的角色，輔助事故船舶保持船位或協助脫淺。3. 開展專項整治活動，打擊低標準運行的內河船舶。精確打擊，將水上安全隱患消滅在萌芽狀態。4. 加強海事執法部門執法能力建設，大批招錄具有現代化海事管理的知識的新進公務員，探索海事協管員隊伍建設，招聘具有大學學歷的人員進入海事管理部門從事一些海事執法輔助工作擔任海事協管員，提高海事執法有生力量。5. 將大數據技術、AI人工智能技術進入海事監管領域，現階段海事管理已有CCTV監控網路、AIS船舶自動識別系統技術的引進，但現階段只有船舶數據的收集過程，卻沒有下一階段的數據處理過程，收集的數據和視頻信息只依靠海事執法人員人工處理發現航道內的隱患和異常情況。下一步，應加大大數據技術和AI技術的應用，自動處理數據和視頻信息，進一步提高海事監管水平。6. 發揮立法引領，堅持于法有據，發揮立法的引領作用，做到于法有據。不斷爭取地方立法資源，聯合上海市交通委，承接修訂并促成《上海市推進國際航運中心建設條例》和《上海港船舶污染防治辦法》等法規、規章的出臺，實現地方立法資源為海事所用。

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（作者單位：上海交通大學國際與公共事務學院;中華人民共和國閔行海事局）