淺議銀行監(jiān)管容忍度的逆周期運用

王智

編者按：逆周期監(jiān)管理論強調(diào)，經(jīng)濟周期的波動會加劇銀行體系的風(fēng)險集聚。經(jīng)濟上行時，商業(yè)銀行大量放貸易積聚風(fēng)險，助推經(jīng)濟過熱;下行時則易引發(fā)信貸緊縮。由此，銀行業(yè)的逆周期監(jiān)管對于穩(wěn)定金融體系和宏觀經(jīng)濟的重要性不言而喻。本文在詳細梳理近年來我國金融監(jiān)管部門逆周期監(jiān)管創(chuàng)新實踐的基礎(chǔ)上，從多個角度闡明了監(jiān)管容忍度作為逆周期監(jiān)管的“軟工具”的重要作用，就新冠疫情下如何加強監(jiān)管容忍度運用，提升逆周期調(diào)節(jié)的有效性提出了獨到見解，這無疑具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

金融的親周期性導(dǎo)致其在經(jīng)濟上行期業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L，隨之積聚的風(fēng)險在經(jīng)濟下行期集中釋放，疊加其天然的巨大負外部性，從而進一步加劇金融體系和宏觀經(jīng)濟的風(fēng)險“共振”。2008年金融危機后，在積極的財政政策作用下，中國銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模快速擴張，對經(jīng)濟貢獻度持續(xù)上升，但脫實向虛、自我循環(huán)等種種亂象亦伴隨而生，潛藏風(fēng)險不斷加大。2017年開始，監(jiān)管部門以“監(jiān)管姓監(jiān)”的嚴(yán)基調(diào)全面啟動亂象整治，持續(xù)推動金融體系去杠桿、去通道、去鏈條，督導(dǎo)銀行業(yè)機構(gòu)在確保信貸質(zhì)量真實性的基礎(chǔ)上提足撥備、做實利潤，有效提升了銀行業(yè)逆周期對抗風(fēng)險能力，促進了金融與實體經(jīng)濟的良性循環(huán)。2020年以來，新冠肺炎疫情快速蔓延，對國際國內(nèi)經(jīng)濟金融系統(tǒng)造成了強大沖擊，如何及時調(diào)整容忍度，優(yōu)化監(jiān)管行為，對抗下行壓力，為經(jīng)濟、金融的平穩(wěn)運行保駕護航，是當(dāng)前亟須探討的問題。

監(jiān)管容忍度當(dāng)前運用概述

2008年金融危機爆發(fā)后，國際同業(yè)對傳統(tǒng)金融監(jiān)管進行了深刻反思，認為緩解金融體系順周期性的關(guān)鍵在于實施逆周期的宏觀審慎監(jiān)管。2009年的金融系統(tǒng)穩(wěn)定論壇報告（Financial Stability Forum）就如何建立逆周期調(diào)控提出六點建議，包括提高經(jīng)濟擴張期資本監(jiān)管要求、減少市場風(fēng)險監(jiān)管中順周期模型（如VAR）運用框架、通過壓力測試檢驗資本緩沖有效性、定期評估資本是否覆蓋銀行風(fēng)險等內(nèi)容。2010年公布的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》和《各國監(jiān)管當(dāng)局實施逆周期資本緩沖指引》，要求各國監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)本國銀行業(yè)實際，參照制定逆周期資本緩沖政策框架，視需要要求銀行計提逆周期資本緩沖，逆周期資本緩沖水平為風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的0%～2.5%。

近年來我國金融監(jiān)管部門積極與國際前沿做法接軌，圍繞逆周期監(jiān)管創(chuàng)新實踐，如2012年，我國《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》出臺，在最低資本要求、儲備資本基礎(chǔ)上，明確提出了逆周期資本要求為風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的0%～2.5%。筆者認為，基于我國銀行業(yè)監(jiān)管多重目標(biāo)的設(shè)定，逆周期監(jiān)管成效最終取決于能否有效收窄金融風(fēng)險的周期性波幅，并切實推進金融與經(jīng)濟的良性循環(huán)，而監(jiān)管容忍度則是服務(wù)于逆周期監(jiān)管的一項重要“軟工具”，能靈活體現(xiàn)差異化監(jiān)管要求，及時傳遞政策導(dǎo)向?；仡?017年以來容忍度在我國銀行業(yè)監(jiān)管實踐中的運用，主要體現(xiàn)在規(guī)制與執(zhí)行兩個方面，兩種方式各有利弊，互為補充。

在規(guī)制層面。重點圍繞風(fēng)險監(jiān)管、資本監(jiān)管，在審慎經(jīng)營規(guī)則中將差異化要求固化。這種方式可確保監(jiān)管操作統(tǒng)一性與規(guī)范性，不足之處在于存在一定的滯后性。其運用方式主要包括：一是針對性調(diào)整貸款風(fēng)險資本計提要求（《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》），將普惠型小微企業(yè)債權(quán)風(fēng)險權(quán)重下調(diào)至75%，提升普惠型小微企業(yè)金融服務(wù)動力;二是實施差別化的貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管政策（《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求的通知》），對符合條件的銀行將撥備覆蓋率最低監(jiān)管要求下調(diào)至120%（原統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為150%），貸款撥備率下調(diào)至1.5%（原統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為2.5%），鼓勵商業(yè)銀行真實反映資產(chǎn)質(zhì)量，加大不良貸款處置力度，騰出更多信貸資源提升服務(wù)實體經(jīng)濟能力;三是設(shè)置較靈活的不良貸款分類標(biāo)準(zhǔn)（《小企業(yè)貸款風(fēng)險分類辦法（試行）》），允許小企業(yè)抵質(zhì)押貸款部分或全部貸款逾期天數(shù)超過180天才納入不良（一般企業(yè)債權(quán)原則上逾期90天以上需劃分為不良貸款），切實加大對小企業(yè)的金融支持。

在執(zhí)行層面。通過依法合規(guī)運用自由裁量權(quán)，向監(jiān)管對象及時傳遞政策導(dǎo)向。這種方式具備較強的靈活性，但實踐中出現(xiàn)個體和地區(qū)差異，對監(jiān)管者的專業(yè)水平要求很高。其運用方式主要包括：一是在行政處罰過程中體現(xiàn)“區(qū)別對待”，針對屢查屢犯、特定時點后仍不收手的違法違規(guī)行為從嚴(yán)量罰，鼓勵機構(gòu)自查發(fā)現(xiàn)、主動整改;二是在風(fēng)險撥備計提時提倡“未雨綢繆”，引導(dǎo)銀行機構(gòu)在盈利高增長期將逾期60天（法規(guī)要求為90天）以上貸款也納入不良，強化順周期下的風(fēng)險抵補儲備等;三是在監(jiān)管評級中給予“定向從寬”，對銀行因小微、三農(nóng)、扶貧領(lǐng)域信貸投放導(dǎo)致的不良率上升給予較大的容忍度，允許相關(guān)領(lǐng)域不良率高于各項貸款不良率3個百分點以內(nèi)，以此保護銀行對小微、三農(nóng)、扶貧、民營等領(lǐng)域的信貸支持動力，切實支持實體經(jīng)濟發(fā)展。

疫情沖擊下銀行監(jiān)管面臨的新態(tài)勢

年初以來，突如其來的新冠肺炎疫情快速擴展，全球經(jīng)濟下行震蕩，國際國內(nèi)、經(jīng)濟金融影響交互疊加，銀行業(yè)受到?jīng)_擊較大。受此重大公共危機事件影響，我國的逆周期監(jiān)管面對多方面的新變化。

信用風(fēng)險轉(zhuǎn)向加速暴露。一是企業(yè)償債能力下降加速貸款質(zhì)量下滑。受疫情沖擊影響，企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)受阻，產(chǎn)業(yè)鏈整體陷入供需雙弱，特別是住宿餐飲、物流運輸、文化旅游等行業(yè)，企業(yè)經(jīng)營收入大幅減少，企業(yè)還款能力明顯下降，銀行貸款質(zhì)量直接承壓。從瑞銀研究報告看，悲觀情形下，如果2020年國內(nèi)GDP增速跌到3.2%，預(yù)計銀行業(yè)可能有5萬億元以上的不良資產(chǎn)產(chǎn)生，撥備覆蓋率可能下降至129%。二是貸款風(fēng)險化解處置難度增大。一方面，受疫情影響，市場風(fēng)險偏好普遍降低，客戶愿意接手風(fēng)險資產(chǎn)的意愿和能力均出現(xiàn)不同程度的下降，不良貸款處置市場整體交投不暢，對風(fēng)險化解工作推進形成了較大制約。另一方面，社會經(jīng)濟秩序仍處于有序恢復(fù)之中，司法機關(guān)等政府部門的工作效率較疫情爆發(fā)前仍有一定差距，導(dǎo)致銀行通過訴訟處置不良的進程大幅拉長，進一步加大了銀行不良處置難度。同時，從當(dāng)前監(jiān)管實際看，監(jiān)管原則上要求逾期90天以上貸款全部納入不良（大型銀行要求原則上將逾期60天以上貸款納入不良，其他銀行參照推進）。若嚴(yán)格執(zhí)行此“軟要求”，一方面會促使銀行不良貸款率短期快速上行;另一方面，企業(yè)貸款納入不良后，其在銀行體系的融資渠道將基本被切斷，進一步加劇實體經(jīng)濟脆弱性，不利于風(fēng)險化解。

機構(gòu)合規(guī)經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。一是監(jiān)管要求執(zhí)行難度增大。例如，最普遍的貸款“三查”工作，根據(jù)有關(guān)要求，貸前調(diào)查方面，銀行要采取現(xiàn)場與非現(xiàn)場相結(jié)合形式履行盡職調(diào)查，形成書面報告，并對其內(nèi)容的真實性、完整性和有效性負責(zé)。貸后檢查中，銀行要針對借款人所屬行業(yè)及經(jīng)營特點，通過定期與不定期現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)測，分析借款人經(jīng)營、財務(wù)、信用、支付、融資數(shù)量和渠道變化等情況，掌握各種影響借款人償債能力的風(fēng)險因素。又如，信用卡新開卡用戶按照規(guī)定需采用現(xiàn)場“親簽”方式進行激活，受此制約各主流銀行一季度信用卡發(fā)卡激活量均同比下降。二是監(jiān)管要求落實整改難度加大。以“資管新規(guī)”為例，依據(jù)規(guī)定其過渡期將于2020年底結(jié)束，但疫情狀況下銀行整改達標(biāo)難度激增。從理財凈值化進程來看，財新網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2018年末全國銀行業(yè)理財?shù)膬糁当壤s為27%，比2017年末提升了15個百分點;2019年上半年上升至35.56%，半年上升了8.56個百分點，預(yù)計全年上升17個百分點左右至44%。以此速度推算，2020年末理財凈值化比例也僅能略超60%，要完成凈值化產(chǎn)品全面覆蓋難度較大。從非標(biāo)資產(chǎn)處置來看，2020年末非標(biāo)加權(quán)平均剩余期限是4.2年，則平均來說，銀行理財需要發(fā)行新產(chǎn)品去籌集期限為4年以上的資金才能匹配當(dāng)前非標(biāo)資產(chǎn)。尤其是部分非標(biāo)資產(chǎn)投向超長期的非上市股權(quán)，銀行面臨著“三難”境地，即：轉(zhuǎn)回表內(nèi)難以合規(guī)、轉(zhuǎn)向外部難覓投資者、發(fā)行新產(chǎn)品期限難匹配，如期整改難度很大。

中小銀行穩(wěn)健經(jīng)營壓力加大。一是流動性分層問題更趨顯現(xiàn)。為應(yīng)對疫情，央行采取了一系列措施及時向市場注入了流動性，但對中小銀行流動性緊張的緩釋作用尚待觀察。筆者認為，流動性總體寬松與結(jié)構(gòu)性緊張將較長期并存。2019年包商事件后，出于經(jīng)營審慎考慮，大型銀行減少了對中小銀行同業(yè)存單的持有量，甚至?xí)和Ａ藢Σ糠种行°y行的同業(yè)融出業(yè)務(wù)。從3個月定期存單發(fā)行看，城商行與股份行同業(yè)存單發(fā)行利差從包商事件之前的0.1個百分點左右，上升至目前的超過0.3個百分點甚至更高，特別是在資金緊張時期，中小銀行批發(fā)融資難度上升更為顯著，兩者利率差甚至接近1個百分點。二是負債穩(wěn)定性承壓。負債定價管理方面，中小銀行普遍采取跟隨定價策略，市場反應(yīng)滯后，部分銀行仍延續(xù)依靠高利率搶占市場，不僅吸儲成本高，而且資金穩(wěn)定程度低。部分企業(yè)出于風(fēng)險考慮，存款向大型銀行搬家現(xiàn)象也較為明顯，進一步加劇了中小銀行負債管理難度。在批發(fā)融資方面，在金融去杠桿背景下，中小銀行同業(yè)負債渠道大幅收縮，資金價格走高，主動負債能力明顯下降。三是資產(chǎn)質(zhì)量劣化壓力更大。中小銀行由于規(guī)模小，貸款客戶在部分地區(qū)、行業(yè)呈現(xiàn)較為集中特點，風(fēng)險暴露更具群發(fā)性特征。同時，近兩年，大型銀行積極響應(yīng)政策號召，不斷下沉服務(wù)重心，降低資金成本，客觀上對優(yōu)質(zhì)中小企業(yè)客戶形成“圍獵”，留給中小銀行的大多是相對弱質(zhì)的小微企業(yè)、個體工商戶和居民，而該部分群體受疫情沖擊更明顯，抗風(fēng)險能力相對更弱，進一步增大了中小銀行貸款劣化的風(fēng)險。

盈利增長面臨多方掣肘。一是存貸利差收窄。從國內(nèi)銀行機構(gòu)盈利構(gòu)成來看，利息凈收入仍是銀行盈利的主要來源，占比基本保持在70%以上。為配合疫情應(yīng)對、穩(wěn)定市場信用需求，央行加大了資金投放和市場利率調(diào)節(jié)力度，LPR利率和MLF利率均出現(xiàn)了不同程度的下調(diào)，4月20日1年期LPR利率較上年8月份首次報價以來已經(jīng)下降40個基點。在國際量化寬松貨幣政策背景下，國內(nèi)貨幣政策自主空間相對有限，存貸款利率進一步跟隨走低的可能性較大，結(jié)合降低實體經(jīng)濟融資成本政策導(dǎo)向要求，銀行業(yè)存貸利差料將持續(xù)走低，對盈利增長形成明顯抑制。二是中間業(yè)務(wù)收入下降。疫情期間銀行經(jīng)營展業(yè)受到較大制約，中間業(yè)務(wù)增長明顯乏力。受疫情影響，一季度各主流銀行收單商戶數(shù)、代理代銷業(yè)務(wù)同比明顯萎縮，導(dǎo)致相關(guān)手續(xù)費收入大幅減少。三是風(fēng)險撥備上升。疫情沖擊下，貸款質(zhì)量下遷迫使銀行補提撥備，進一步消耗凈利潤。

相關(guān)建議

新冠疫情全球擴展，對全球經(jīng)濟活動和金融市場的沖擊已超過2008年的金融危機和2003年的非典。為了給予銀行更多騰挪空間，避免引發(fā)金融危機，各國金融監(jiān)管機構(gòu)均在一些監(jiān)管要求上進行了靈活調(diào)整。根據(jù)普華永道梳理的情況，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會推遲巴塞爾Ⅳ的實施時間至2023年，美國改變總損失吸收能力（TLAC）的執(zhí)行，英國、德國將逆周期資本緩沖比例降低至0%，歐洲央行提升對疫情相關(guān)貸款進行審慎處置的靈活性，放松運營上的監(jiān)管，延長現(xiàn)場檢查后的整改期限。結(jié)合國內(nèi)銀行當(dāng)前運行實際，從促進銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展和提升宏觀經(jīng)濟運行穩(wěn)定性角度出發(fā)，筆者建議從如下幾個方面加強監(jiān)管容忍度運用，提升逆周期調(diào)節(jié)有效性。

從導(dǎo)向上明確“扶實體、優(yōu)監(jiān)管”基調(diào)。近年來我國秉持“嚴(yán)監(jiān)管”的基調(diào)，強化對金融風(fēng)險的前瞻性、全面性、穿透式監(jiān)管，對于抑制風(fēng)險快速集聚，逆周期提升風(fēng)險抵補能力，發(fā)揮了切實有效的作用。疫情沖擊下，實體經(jīng)濟部門更需要金融的強力支持以撫平周期波動影響。筆者認為，現(xiàn)階段在監(jiān)管導(dǎo)向上應(yīng)明確“扶實體、優(yōu)監(jiān)管”的主基調(diào)，一是在風(fēng)險監(jiān)管中允許“以時間換空間”，特別是在貸款風(fēng)險分類方面給予銀行一定的自主性。如對逾期60天以上貸款允許銀行根據(jù)實際風(fēng)險狀況決定是否納入不良，對小企業(yè)抵質(zhì)押貸款可在之前逾期180天的基礎(chǔ)上再適度延期，為企業(yè)爭取恢復(fù)空間，盡量平滑信用風(fēng)險的周期性波幅。二是在扶實體方面更注重政策導(dǎo)向的“動態(tài)傳遞”。充分發(fā)揮風(fēng)險資本動態(tài)計提的靈活調(diào)節(jié)作用，在對符合條件的小微企業(yè)實施75%的風(fēng)險權(quán)重基礎(chǔ)上，探索對先進制造業(yè)、戰(zhàn)略新興輕資產(chǎn)行業(yè)等實施優(yōu)惠風(fēng)險權(quán)重，進一步激活銀行相關(guān)領(lǐng)域服務(wù)動力。

在規(guī)制層面及時調(diào)整容忍度安排。一是提高不良盡職免責(zé)制度的可操作性。細化明確小微貸款盡職免責(zé)基本要素，督促銀行業(yè)機構(gòu)針對性完善盡職免責(zé)細則，明確工作標(biāo)準(zhǔn)和免責(zé)認定流程，將授信流程涉及人員全部納入盡職免責(zé)評價范圍，在無違法違規(guī)行為前提下，從規(guī)制上明確對相關(guān)信貸人員免于問責(zé)。二是重點強化中小銀行流動性管理安排?？紤]到中小銀行同業(yè)負債來源渠道收窄、流動性壓力上升的實際情況，探索在控制同業(yè)負債不超過三分之一的前提下，適當(dāng)放寬同業(yè)存單備案額度，信用拆借額度，為中小銀行防范市場突發(fā)流動性風(fēng)險提供結(jié)構(gòu)性支持。三是提升對部分新業(yè)務(wù)模式的監(jiān)管認可度。疫情催生了金融消費者對“非接觸式業(yè)務(wù)模式”的需求，考慮到當(dāng)前電子簽名技術(shù)方案已日趨成熟，且可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。建議以信用卡業(yè)務(wù)為突破，允許具備條件的銀行機構(gòu)利用遠程視頻、生物識別和電子簽名技術(shù)相結(jié)合探索開展“線上三親”，驗證激活信用卡，前期可采取限定區(qū)域或限定額度試點，再分批逐步放開，以此進一步優(yōu)化金融服務(wù)，為適應(yīng)疫情催生的金融業(yè)務(wù)新需求積累監(jiān)管經(jīng)驗。

在執(zhí)行層面靈活運用監(jiān)管容忍度。一是對于“違規(guī)”問題做到“甄別對待”。統(tǒng)一檢查人員的認識、標(biāo)準(zhǔn)和尺度，并前置做好對機構(gòu)的政策宣講和解讀?，F(xiàn)場檢查時，對疫情期間的情況進行甄別，具體問題具體分析。對確屬疫情影響的合理認定，真正落實監(jiān)管容忍度要求。二是對于風(fēng)險化解體現(xiàn)“相時而動”。例如，在當(dāng)前銀行業(yè)不良率整體偏低和撥備厚度較高的情況下，建議進一步加大《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求的通知》的執(zhí)行力度，對符合條件的銀行盡快下調(diào)貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求，允許銀行動用累積撥備消化不良，加大不良資產(chǎn)處置力度和擴大資本內(nèi)生性補充來源。又如，對于疫情沖擊下銀行部分非標(biāo)資產(chǎn)處置難以落實“資管新規(guī)”，在年底如期整改問題，可考慮“一案一策”適當(dāng)延長整改期。

（作者單位：廣東銀保監(jiān)局）