中小銀行風險源自何處

羅思平

我國中小銀行風險問題近年來逐步暴露，2019年相繼發生包商銀行被接管、錦州銀行發生流動性風險后引戰重組、恒豐銀行被匯金公司控股等事件，近期披露的年報顯示，不少中小銀行大幅增加了減值準備，整體風險似有所增加。

他山之石、可以攻玉。20世紀八九十年代美國爆發了中小銀行危機，銀行集中倒閉數量超過了歷史其他時期，對美國金融業發展產生了深遠影響。比較發現，美國中小銀行倒閉潮發生的背景與根源，與我國中小銀行目前面臨的形勢不乏相似之處。當然，我國中小銀行顯然沒有大規模倒閉的跡象，兩國銀行業還存在明顯差異，但中小銀行自身固有特征及其面臨的類似經營環境也能對兩者進行比較。本文在梳理美國中小銀行危機成因的基礎上，對我國中小銀行風險及其根源進行了比較分析，或許能帶來一些有益啟示。

1980～1994年美國中小銀行危機爆發的原因

1980～1994年，美國共有2935家銀行及儲蓄機構關閉或接受了存款保險公司的資金援助，數量遠遠超過了1934年美國聯邦存款保險制度建立以來的其他時期。此次美國中小銀行危機有以下主要特征：破產銀行地理分布高度集中，60%集中在加利福尼亞、堪薩斯等五個州;倒閉銀行的資產高度集中在農業貸款、能源行業或商業房地產等發生嚴重衰退的行業;新批準成立的銀行倒閉數量占比很高，如加州的倒閉銀行中超過60%是新設機構。FDIC的研究報告將美國中小銀行倒閉潮爆發的原因，歸結為區域經濟和行業衰退、銀行立法和監管政策的變化、機構自身經營管理不善等（見圖1）。

整體經濟波動加劇，特別是部分地區和行業發生顯著衰退，對中小銀行造成直接沖擊

20世紀80年代的大多數時間，美國經濟整體處于較快的增長狀態，但波動非常劇烈（1981年、1991年為負增長）。期間，美國出現了4個地區以及相關行業的衰退。其中，中部地區發生農業衰退，20世紀80年代中期，農產品價格暴跌、出口銳減導致農業收入大幅下降，農業貸款高度集中的愛荷華、堪薩斯、內布拉斯加等地銀行破產事件高發;西南等地能源行業發生衰退，1981年、1988年油價急劇下跌，導致區域經濟衰退并誘發商業地產崩潰，得克薩斯等地大量中小銀行破產;美國東北、加州等地在20世紀90年代初相繼發生經濟衰退，也使大量中小銀行陷入困境。

監管政策變化由放松到收緊、監管主體間分歧明顯，加劇了中小銀行危機

20世紀80年代初期，立法的重點是推動銀行現代化（與里根政府放松管制理念一脈相承）、不斷放松信貸機構管制。例如，《1980年儲蓄機構放松管理和貨幣控制法案》提出逐步結束儲蓄利率上限、擴大信貸機構權利，提升存款保險限額;《1982年加恩-圣-加曼存款保險法案》促進了不動產信貸的迅速擴張，房地產的過度發展也為后來商業房地產市場崩潰埋下了隱患。其后，伴隨著信貸機構風險加劇，美國國會開始制定一系列法案進行限制、監管逐步收緊，如《1987年銀行業公平競爭法案》等。

行政管制同樣經歷了先放松、后收緊的過程，在監管趨勢發生變化的同時，還大量存在不同監管機構之間的明顯分歧。貨幣監理署（簡稱“OCC”，強調自由競爭和追求贏利）、存款保險公司（簡稱“FDIC”，提供存款保護）、聯邦儲備銀行（簡稱“FED”，負責宏觀貨幣政策）等三個主要監管機構之間的理念和行為分歧明顯。例如，20世紀80年代OCC和各州政府熱衷于發放銀行許可證，而FDIC要求其應當有權過問新銀行設立、否則不予承保;OCC對中小銀行大力發展中間存款（或稱經紀人存款）加速擴張不作限制，但FDIC則要求限制此類機構的承保額度，最終在國會的干預下才通過立法限制了部分機構發展中間存款業務。

中小銀行的自身經營管理問題

在地區或行業的衰退發生之前，不少中小銀行存在經營激進、過度擴張的現象。例如，中部農業州部分銀行在農產品價格上升、農業收入增長時期，大幅增加農業貸款規模;西南地區的部分銀行在油價上漲期間，急劇擴張工商業甚至商業地產貸款規模。當衰退發生時，經營激進的機構所受沖擊最明顯，而長期經濟相對低迷的美國“鐵銹地帶”（美國東北部——五大湖附近傳統工業地區），中小銀行受危機影響反而較小。

在中小銀行危機中，新設立的銀行的破產率明顯更高。監管放松時期，大量新銀行獲批（約2800家，其中得州、加州約占40%），但開業不久便遭遇經濟衰退，加之經驗不足、實力偏弱等，銀行出現大規模破產。美國東北地區部分互助儲蓄銀行改制為股份制銀行后，為迎合股東預期，在內外部壓力下涉足不熟悉的市場，也導致了破產的高發。

此外，內部欺詐和濫用職權等因素也是導致銀行破產中不可忽視的因素。相關研究表明，超過25%的中小銀行破產主要是由內部欺詐引起的，超過60%的破產銀行，存在明顯的欺詐和濫用職權等問題。

目前我國中小銀行面臨的風險

在分析我國中小銀行風險問題的根源之前，不妨先看看中小銀行風險到底有多大。從資產增速、信貸質量、盈利能力等指標變化看，我國中小銀行呈現以下幾方面特征：

中小銀行資產規模迅速擴張后快速下降，原有發展模式難以持續

2010～2019年，我國銀行業資產規模的年增長率超過11%，同期中小銀行資產從10萬億元增長至近67萬億元，年均增長超過20%，行業占比從11%提升至23%（統計范圍包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社和新型農村金融機構等農村金融機構）。自2017年開始，中小銀行資產規模增速迅速下降。在城商行前期的快速擴張中，股權多元化帶來的資本擴張、同業理財等支撐下的業務擴張、跨區域經營帶動下的市場擴張等都是重要的驅動因素。但2017年以后，伴隨著經濟增速下行，特別是區域經濟分化，金融監管逐步收緊，中小銀行擴張步伐明顯放緩（見圖2）。

中小銀行資本充足水平下降、不良率快速上升，風險逐步積累

我國銀行業資本充足水平整體有所上升，但城商行、農商行等卻出現了下降趨勢（見圖3）。其中，農商行規模相對較小、業務簡單且儲蓄存款占比較高，資本不足問題集中爆發的可能性較小;但城商行規模普遍較大、主動負債占比高，伴隨著信用風險加速暴露，將面臨較大的資本不足的壓力。

中小銀行資產質量問題更加突出。城商行不良率近年來快速上升，2019年末為2.32%;農商行整體不良率居高不下，2019年末為3.9%（見圖4），撥備覆蓋率同樣低于行業平均水平。2019年，多家城商行大幅增加減值計提，例如甘肅銀行同比增加119%、哈爾濱銀行增加113%、盛京銀行增加60%、青島銀行增加52%。中小銀行的關注類貸款比重也普遍高于行業平均水平，例如，根據錦州銀行2019年半年報的披露，其關注類貸款占比達16.7%。

中小銀行盈利能力下降，城商行凈息差優勢逐漸消失

中小銀行整體盈利能力出現了明顯下降。2019年末，城商行、農商行的資產利潤率分別降至0.7%和0.82%，明顯低于大型銀行。從凈息差看，農商行保持了相對較高的水平（2.81%），但城商行凈息差（2.09%）已經不及國有大行和股份制銀行的水平（2.12%），相對優勢已經消失。部分儲蓄存款成本高、同業負債占比高的城商行甚至可能出現凈息差為負的現象（見圖5）。

總之，我國中小銀行經過十余年的快速擴張后，目前面臨資本充足水平下降、信貸資產質量惡化和盈利能力變差等問題，原有發展模式難以為繼，客觀上積累了一定的風險。伴隨著我國經濟增長的趨勢性下行，特別是疫情沖擊下GDP增速大幅下挫，中小銀行整體風險可能還會繼續上升。

我國中小銀行風險積累背后的主要根源

除整體經濟增速下行、利率市場化等影響銀行業整體形勢的一般性因素外，我國中小銀行風險問題是以下幾方面因素長期共同作用的結果，與美國中小銀行危機時期頗有相似之處：

區域經濟分化加劇且大幅振蕩

我國經濟增速不斷下行，GDP增速從2010年的超過10%逐步下行至2019年的6.2%。受疫情沖擊，2020年一季度的GDP增速甚至降至-6.8%。對主要業務經營和信貸資產分布都有明顯區域特征的中小銀行而言，我國區域經濟發展分化特別是區域經濟增長的大幅振蕩是更直接、更重要的影響因素，這與美國的中小銀行危機成因不謀而合。

我們計算了全國31個省份2010～2018年間的GDP增速的極差（即最高增長年份增速與最低增長年份增速的差值，該指標在一定程度上反映了區域經濟增長的波動程度），研究發現，在經濟增速下降最顯著的前10個省份中，中小銀行不良貸款率、資本充足率、凈資產收益率等指標幾乎全都顯著落后于全國中小銀行的平均值。2016～2017年，經濟增速顯著下滑的遼寧、天津、內蒙古、甘肅等省市，中小銀行風險暴露更為集中。唯一的例外是重慶，該市經濟增速在2018年發生顯著下行，考慮到信貸風險暴露的滯后性，可以繼續觀察兩三年后當地中小銀行的風險情況變化。

在經濟增長失速前，上述省份幾乎都經歷過高速增長。例如，遼寧省GDP增速最高達14.2%，2016年卻出現負增長;天津市GDP增速一度達到17.4%，2017年、2018年卻只有3.6%;內蒙古、山西等地也出現了類似的大幅振蕩。經濟高速增長期，往往也是中小銀行信貸資產的快速擴張期，客觀上為之后的風險暴露埋下了隱患，從各省中小銀行的不完全統計中可以觀察到這一現象（見表1）。

金融監管快速收緊，地方政府干預過度

2010年國有大行全部完成股份制改革并實現上市后，其盈利能力和管理水平有了長足進步。與此同時，放開銀行業準入，限制大銀行擴張、鼓勵中小銀行加快發展的呼聲日益高漲。當時，監管政策傾向于鼓勵中小銀行加快發展。例如，2009年銀監會發文放寬城商行跨區域經營，兩年后，全國91家城商行實現了跨區域經營;城商行在理財、同業等領域的業務多元化加速發展，也是監管相對放松、影子銀行快速發展的時期。在監管政策和地方政府的支持下，農商行則逐步成為農村金融機構的主體。自2017年起，我國經濟政策開始強調去杠桿、防風險，金融監管政策加快收緊。銀行業監管部門接連出臺一系列新政，例如銀行業監管部門接連出臺“三三四十”檢查、“流動性新規”“委貸新規”“資管新規”等。中小銀行表外、同業業務以及異地經營等都開始受限。快速擴張停止后，風險問題便開始逐步暴露。這與美國先放松、后收緊的政策相似，同樣是引發中小銀行危機的誘因之一。

此外，地方政府的過度干預也是造成中小銀行風險的重要因素。城商行、農商行主要是由地方信用社改制而來，帶有強烈的政府和財政色彩，很多地方政府及其平臺公司的融資主要依靠當地中小銀行。部分地方政府還熱衷于“拿牌照”，不少地區出現大量同質化的中小銀行。例如，遼寧、河北、四川、山東等省內城商行超過10家，相比廣東、江蘇等地只有4～5家，同質銀行數量過多，必然會導致競爭環境惡化。

股權結構存在缺陷，公司治理混亂

與大型銀行和股份制銀行相比，中小銀行股權更加分散，如城商行大股東股比一般不超過20%，不少機構沒有實際控制人。一般認為，政府或國有股東往往具有一定的資源優勢，有利于幫助中小銀行獲取外部資源、也有助于加強監督，但也可能導致銀行官僚化、經營目標異化等問題。而民營股東所受監督、約束較少，往往可以賦予銀行更靈活的機制，但也可能導致股權管理混亂、關聯交易泛濫等。少數民營企業甚至把控股銀行變成自己的“提款機”，包商銀行事件就是一個典型案例。據人行對外披露，明天集團通過各種方式控制了包商銀行89%的股權，銀行大量資金被大股東違規占用并形成逾期，導致包商銀行出現嚴重的信用風險，最終被接管。

部分中小銀行無實際控制人、管理層長期固定，很容易形成“內部人控制”。例如，2019年出現風險事件的錦州銀行，根據其披露的信息，該行引戰重組之前，最大股東持股比例不超過5%，沒有控股股東和實際控制人。據財新網2019年12月19日報道，錦州銀行前任董事長張偉長期控制錦州銀行并與多家問題民企進行利益交換，該行過去可能存在較大的公司治理問題。

此外，中小銀行的經營管理、風險控制能力等與大型銀行、股份制銀行相比，往往也存在一定差距。

面臨雙向夾擊、競爭環境惡化

2018年以來，監管機構引導大型銀行信用下沉，要求國有大型銀行小微貸款余額新增30%、融資成本降低1個百分點。大型銀行信用下沉可能對中小銀行傳統信貸業務造成一定壓力。與此同時，互聯網科技巨頭紛紛與地方政府開展政務服務、交通出行、醫療教育等方面的合作，也形成了對中小銀行傳統核心客戶在交易結算、儲蓄存款、消費金融等領域的蠶食，導致其負債成本進一步承壓。

對中小銀行發展的政策啟示

綜上所述，我國中小銀行風險不是個別機構因自身原因出現的危機。從行業發展趨勢看，中小銀行整體風險確實有所增加。與美國中小銀行危機相似，我國中小銀行風險問題的背后，實際潛藏了經濟發展波動、監管政策變化、機構自身股權結構和治理缺陷等重要根源。“前車之覆，后車之鑒”，這也啟示我們要未雨綢繆，在加強中小銀行真實風險監測、推進“高風險”地區機構整合、合理把握政策力度、逐步規范退出機制等方面研究采取針對性措施。

密切追蹤前瞻指標，加大中小銀行風險監測和事前干預

單純依靠銀行提供的信息評價其風險特征，往往存在一定困難。要深入剖析我國個別爆發風險的中小銀行機構的典型案例，密切追蹤前瞻性指標（如地區經濟衰退、信貸資產行業分布等），充分利用有效的市場信號（如同業存單利率和負債成本異常、市值異常波動等），對中小銀行真實風險進行事前識別。例如，包商銀行在問題爆發前長期存在應收款項類投資過高、計息負債付息率畸高、董事會結構異常等反常現象;錦州銀行在前期披露信息中，也能發現其存在非標投資占比過高、批發零售行業占比過高、計息負債及存款成本過高等異常信號。

積極推進“高風險”地區中小銀行整合，鼓勵優秀中型銀行并購整合

對于部分經濟下行趨勢明顯、中小銀行數量過多且面臨較大經營壓力的區域，地方政府應承擔主體責任，主動研究和推進當地中小銀行整合、幫助補充資本，優化市場環境，增強機構自身的抗風險能力。鼓勵部分經營業績較好、管理能力較強、發展比較穩健的中等規模銀行積極展開并購，既能幫助化解部分中小銀行風險，又可以滿足優質中型銀行區域擴張、提升規模經濟效率的需求。

把握好中小銀行監管政策力度，鼓勵特色化經營

要進一步支持中小銀行補充資本、提高抗風險能力。近年來優先股、永續債等發行主體以大型銀行、股份制銀行為主，中小銀行資本亟待補充。很多中小銀行原有的粗放激進的發展擴張模式已難以持續，要進一步強化資本約束、引導其適當縮表，進一步規范表外業務。對于部分高風險機構，也可以通過寬限處理、限期整改等方式，加大引導規范力度、化解潛在風險，避免其風險向大中型機構傳染。引導中小銀行積極轉變發展模式，鼓勵其打造類似Capital One、紐約梅隆等特色鮮明的銀行。

在強化監管能力的前提下審慎放開銀行準入，引導中小銀行優化股權結構、提升治理水平

美國中小銀行危機爆發前，貨幣監理署在“通過國民銀行審批來培育競爭”的理念影響下放松準入標準、大量批設新銀行，后來在危機中大量新設機構破產。類似現象要避免在我國重演，要堅持在強化監管能力建設的前提下逐步放開銀行業準入。同時，鼓勵民營、外資等社會資本通過并購等方式進入銀行領域。在有效約束大股東與防范內部人控制、政府過度干預與社會資本約束不足之間，存在一定的權衡取舍。要進一步加大對主要股東資質的審查和行為的監督約束，引導中小銀行優化股權結構。進一步提升中小銀行信息披露要求，更好地發揮獨立董事、外部審計等監督約束機制的作用，提升公司治理水平。

逐步完善高風險機構退出機制，更好地發揮存款保險制度的作用

2019年以來，國家金融管理部門牽頭對高風險機構進行了一系列“精準拆彈”，取得了顯著成效，化解了潛在的系統性風險。在此基礎上，建議逐步規范高風險機構的退出機制，明確相應的標準和方式，嚴肅市場紀律，穩定市場預期。我國存款保險體系已經初步建立，2019年正式成立了存款保險公司，建議更好地發揮存款保險制度在風險機構處置中的積極作用，促進風險機構市場化、規范化處置。

（本文僅代表作者個人觀點，與所在單位無關）

（作者單位：中國工商銀行總行戰略投資部）