關于金融戰的理解

摘要：“金融戰”不僅指一個經濟體對另一個經濟體發動的金融制裁，還包括一個強大的國際金融資本突然對一個金融體系存在嚴重漏洞的主權國家或關稅經濟體發動的貨幣狙擊。長期的金融戰會引發一個國家的金融危機，摧毀其經濟體系，使其經濟發展陷入長時間停滯。回顧近幾十年的歷史，美國非常擅長通過金融戰操縱全球經濟，從而達成自己的戰略目的，其常用的武器是金融制裁。為了在關鍵時刻能夠順利發動金融制裁，美國還準備了一系列法律依據。美國發動金融戰的底氣在于美元霸權、支付清算壟斷與無可替代的發達金融市場。以美國曾經發動的金融戰為樣本，對金融戰進行一些前瞻性的分析與研究是十分必要的。

關鍵詞：全球經濟 金融戰 國際貨幣體系 金融制裁

冷戰結束之后，各國金融市場之間的壁壘逐漸消除，金融資本對經濟的支配能力急劇增強，全球經濟的金融化屬性日漸顯現。與此同時，如果一個國家在國際貨幣體系中占據絕對主導地位，甚至能夠單邊地切斷其他國家的國際資金流動，就可以通過金融制裁手段強迫他國遵循自己的意志。回顧近幾十年來的歷史，美國擅長通過金融戰操縱全球經濟，達成自己的戰略目的。為此，以美國曾經發動的金融戰為樣本，對金融戰進行一些前瞻性的分析與研究是十分必要的。

一、怎樣理解金融戰

20世紀80年代起，金融資本對經濟的支配能力急劇增強，全球經濟的金融化屬性日漸顯現，主要體現在三個方面：一是非金融的實體經濟部門對于金融部門的依賴程度達到了空前的地步，金融體系不僅支撐著實體經濟運行效率，而且金融危機成為經濟危機的直接導火索; 黃志凌：《金融危機擾動下的趨勢思維》，人民出版社2017年5月第1版，第1～7頁。二是金融部門的規模和對國內生產總值（GDP）貢獻率等數據顯著上升，越來越多的非金融部門通過金融資產而不是工業生產來獲取利潤，而且依賴金融資產獲得收入人群的財富和影響力急劇膨脹;三是金融資產交易嚴重脫離實體經濟，并成為決定國際貨幣流向的主要因素，金融交易中心高度集中，金融技術也呈現壟斷化趨勢。 張成思、張步曇：《再論金融與實體經濟：經濟金融化視角》，《經濟學動態》2015年第6期。不僅如此，經濟金融化還改變了國家財富的表現形態，使其從傳統的土地、資源、商品等實體資產，轉向貨幣、債券、股票等金融資產。 王湘穗：《幣緣政治：世界格局的變化與未來》，《世界經濟與政治》2011年第4期。

特別是冷戰結束后，各國金融市場之間的壁壘逐漸消除，金融資產開始成為各經濟體跨境資金流動和經濟活動的主要媒介。同時，信息技術迅速發展，使得金融資產的電子化交易成為可能。全球經濟金融化和金融交易電子化進一步擴大了金融資產的規模，提升了金融體系對經濟的影響力。正是因為如此，如果一個國家在國際貨幣體系中占據絕對主導地位，甚至能夠單邊地切斷其他國家的國際資金流動，就可以透過金融制裁手段強迫他國遵循自己的意志。一個開放的國家，離不開全球貿易、清算、支付、投資、融資，一旦被切斷與國際金融市場的聯系，其整體經濟將遭受毀滅性的打擊。我們注意到，經濟金融化的發展打破了過去國家安全的地緣防線，國家安全的維護不能再局限于領空、領海和領土的空間安全，還要關注經濟安全，尤其是預防敵對國家憑借金融戰優勢引發本國金融危機，破壞本國經濟發展勢頭的可能性。

這里所說的“金融戰”不僅是指一個經濟體對另一個經濟體發動的金融制裁，還包括一個強大的國際金融資本突然對一個金融體系存在嚴重漏洞的主權國家或關稅經濟體發動的貨幣狙擊。在貨幣自由兌換的國際金融市場環境下，一個國家（尤其是金融體系還存在結構性缺陷的國家）一旦被強有力的國際資本盯住并展開貨幣狙擊，自身的金融體系可能隨之崩潰，經濟也將迅速倒退。短時間內突發的金融交易事件、支付清算事件，以及融資渠道關閉事件都可以引發一國經濟的“猝死”，長期的金融戰會引發一個國家的金融危機，摧毀這個國家的經濟體系，使其經濟發展陷入長時間的停滯。這就是市場所理解的“金融戰”及其嚴重后果。

當然，深刻理解金融戰，人們往往借鑒軍事戰與貿易戰的思維習慣。其實，軍事戰爭、貿易戰爭與金融戰爭相比，他們之間既有共性，也有各自的特殊性。進行異同點分析，既要基于戰爭原理來分析一般性，還要深入各自資源特點來分析特殊性。譬如左右軍事戰爭的決策者是總統、政客以及軍方，人數有限，因而戰爭往往可以持續很多年。貿易戰爭涉及眾多經濟實體，有各自的經濟利益，往往很難長期堅持下去，尤其是市場相互依賴性很強的大型經濟體之間的貿易戰。觀察強國發起的貿易制裁實踐，我們發現有時即使是貿易戰爭名義還在（制裁法律沒有取消），但相關實體出于利益考慮的“商業創新”已經使貿易戰爭效應大大降低，甚至名存實亡。這方面的例證不勝枚舉。而金融戰爭介于前面所說的兩者之間，主導的人數也不多，但多于軍事戰爭的主導人數。而且金融寡頭往往與政客的利益觀和價值觀高度吻合，甚至是政治家的智囊或智庫，所以金融戰爭往往也可以持續很多年。

貿易戰爭的制約因素，一方面涉及商品生產線的技術約束，即產能過剩的浪費成本以及閑置維修成本和拆除以后技術消亡的戰略成本;另一方面涉及商品自身的物理約束，即不可能長期儲存，生產出來賣不出去就要銷毀，這就決定了貿易資源驅使的貿易戰爭不可能持續太長時期。而金融戰爭則不同，不涉及生產線，不涉及賣不出去的儲存難題與銷毀的問題，尤其是金融的特點是收益風險相匹配，資本借不出去雖然少了收益，但也沒有違約風險。因而金融資源驅使的金融戰爭可以持續很長時間。軍事戰爭資源特點受技術革命左右影響很大，因而軍事資源驅使的軍事戰爭到底持續多長時間具有不確定性。

概括來說，金融戰有這樣幾個鮮明的特點：一是危害性強，實施金融制裁和貨幣狙擊等手段，意在引發相關國家或經濟體的金融危機，最終摧毀其經濟體系，使其經濟發展陷入長時間的停滯，而且危機后經濟的恢復通常又是長期的、困難的;二是隱蔽性強，不像貿易戰那樣透明（譬如加征關稅、進出口管制等都是公開的），受到貨幣狙擊的國家或經濟體在初期往往不知道具體的“敵人”是誰，金融制裁也是先以合規性理由從個案（有時是關鍵核心企業或金融機構）入手，具有“溫水煮青蛙”效應;三是專業性強，大量操作是通過金融市場進行，尤其是一些匯率異常波動、非正常交易等，有些屬于市場投機行為，有些屬于有計劃的金融戰行為，非專業人士很難識別與判斷;四是突發性強，一旦爆發，不會給被攻擊與制裁的國家或經濟體留下充足的應對時間;五是傳染性強，透過市場特有的“恐慌機制”由一個具體的交易或具體的市場形態，迅速蔓延至整個金融市場并形成金融危機。

因此，我們對于金融戰的特殊性必須予以高度重視，更不能簡單套用貿易戰或軍事戰爭的邏輯與思維來應對可能發生的金融戰。

二、聚焦美國金融制裁與國際貨幣狙擊實踐，

被金融戰擊敗的原因并不復雜 ?實證觀察，金融戰的形式多樣，但金融制裁與貨幣狙擊則屬于發動金融戰的重武器。回顧近幾十年來的歷史，美國是金融戰的高手，擅長通過金融戰操縱全球經濟，達成自己的戰略目的，其發動金融戰最常用的武器是金融制裁。對于擁有美元霸權和支付清算系統霸權的美國來說，金融制裁是一種更為直接、高效、師出有名的金融戰手段。

（一）金融制裁可能源于貿易戰手段的失效，但一些金融制裁措施只有美國具備實施能力

金融制裁的發起主體多為主權國家，有時也包括聯合國、世界銀行等國際組織。制裁方通過阻礙國家、組織、企業、個人等受制裁主體的資產和資金流轉，實現“維護國際和平及保護人道主義，滿足主權國家自身特定的政治和經濟利益，打擊國際恐怖主義的需要，打擊國際犯罪及毒品活動的需要”等目的。 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第5、33～34頁。

以往，兩國之間如果存在核心利益沖突，無法調和的矛盾時常演化為戰爭。但隨著科技的進步，熱武器的殺傷力正在不斷增強。即便是國力極為懸殊的兩國進行熱戰，占據上風的國家也難免會出現大量的軍隊人員傷亡。這會引發優勢方國內民眾的反戰情緒，更會激發敵對國人民的民族仇恨。發動一場軍事戰爭，需要比過去更強的國民基礎。因此，國家之間的交鋒逐步轉向經濟領域，進攻方通過破壞敵對國的經濟體系來達成戰略目的，而貿易戰就成為重要工具。

然而，傳統的貿易制裁難以杜絕受制裁國家通過走私等灰色手段獲取商品的可能性，并需要高昂的人力成本確保制裁能夠得到貫徹執行。 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第80～81頁。況且在全球產業鏈日益精細化的當今，各國經濟早已“你中有我”“我中有你”，一件出口商品的生產可能涉及處于一條產業鏈不同環節的多個國家。一國對他國使用貿易制裁手段難免會造成誤傷、自傷。而金融制裁具有不對稱性、定向性等特征，開始逐步成為個別具備雄厚金融實力的國家實現外交政策目標的重要工具。美國彼得森國際經濟研究所的研究顯示，在53個單獨實施金融制裁的案例、101個貿易與金融制裁相結合的案例和21個實施資產凍結的案例中，分別有19例（36%）、32例（32%）和8例（38%）取得了理想的效果;但在40個單獨實施貿易制裁的案例中，只有10例（25%）獲得了積極的效果。 劉東民、史晨：《美國實施金融制裁的趨勢、特征及其依賴的技術平臺》，《銀行家》2018年第8期。

觀察已有案例，現代金融制裁主要通過三大途徑完成， 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第47～56頁、79頁。其中部分措施只有美國具備能力實施：

一是凍結或沒收被制裁方的海外資產。制裁方通過凍結其境內被制裁方的資產，甚至聯合其他國家在更大范圍內凍結被制裁方的資產，限制被制裁方的正常經濟活動。第二次世界大戰期間，因日本出兵占領東南亞南部，威脅到美英荷的國家利益，美英荷先后凍結日本的海外資產，封鎖日本的石油貿易，遏制日本獲得戰略性技術、設備和資源的能力。

二是封鎖被制裁方美元流通的渠道。美元是國際貿易往來和金融資產交易的最主要結算貨幣。一旦被制裁方獲取或使用美元的能力受到限制，其在國際金融體系中將舉步維艱。2012年3月，在美國的壓力下，環球銀行金融電信協會（SWIFT）取消了伊朗金融機構的會員資格，導致伊朗出口商品的支付結算遇到極大困難，最終伊朗被迫在核武器戰略上向美國做出妥協，換取美元的使用權。

三是切斷被制裁方與全球金融機構的業務往來。制裁方在禁止管轄范圍內的金融機構與受制裁方交易的基礎上，還會利用自身的影響力，要求第三方國家的金融機構參與制裁，全面斷絕被制裁方進入全球金融體系的渠道。

朝鮮案例：2002年朝鮮恢復核計劃后，美國開始調查朝鮮的非法金融活動，并于2005年9月指控澳門匯業銀行為朝鮮提供非法金融服務，宣稱將在指控聲明生效30天后的任意時間中斷美國金融機構與澳門匯業銀行的業務聯系。雖然美國并沒有對境外金融機構的行動提出具體要求，但大多境外金融機構出于對美國“秋后算賬”的擔憂，仍主動切斷了與澳門匯業銀行的往來。

伊朗案例：2006年9月，針對伊朗鈾濃縮技術的成功研發，美國禁止伊朗銀行通過第三方國家的銀行進入美國金融系統。2006年后的2年內，在伊朗的外國銀行從46家減少為20家。 劉建偉：《美國金融制裁運作機制及其啟示》，《國際展望》2015年第2期。2011年底，美國在2012年《國防授權法》中進一步升級了對伊朗的金融制裁措施，規定外國金融機構不得為伊朗中央銀行或其他受制裁的伊朗金融機構提供金融服務，否則將受到美國的制裁。許多金融機構為了避免受到美國的處罰而選擇放棄伊朗市場，伊朗逐漸被美國排除在國際金融體系之外。

俄羅斯案例：2014年3月，克里米亞地區宣布獨立后被并入俄羅斯，歐美和俄羅斯的外交關系日漸緊張。歐美開始采取金融制裁手段迫使俄羅斯改變外交政策，并逐步升級制裁力度，通過限制俄羅斯企業進入歐美金融市場，禁止境內機構或人員向俄羅斯提供中長期融資支持，實現關閉俄羅斯融資途徑的目的， 馬鑫、許釗穎：《美國對俄羅斯的金融制裁》，《美國研究》2015年第5期。俄羅斯因此陷入金融危機和經濟衰退。

（二）發起貨幣狙擊既取決于自身實力，也取決于發現“雞蛋縫隙”的能力

貨幣狙擊的發起主體多為實力雄厚的國際金融資本。當這些機構發現某一經濟體出現財政和貨幣政策決策失誤、經濟發展失衡、金融體系監管失控等致命漏洞時，就會通過金融衍生品放大可控制資產的規模，攻擊相應經濟體的貨幣體系和金融市場，人為地影響金融資產價格，從中獲得經濟利益。1997年東南亞金融危機就是一個典型的案例。

20世紀90年代，泰國的經濟受日本經濟泡沫破滅的牽連而走向下坡。為了維持經濟發展速度，泰國政府不得不加大吸引外商直接投資的力度，取消了對資本項目的管制。同時由于泰國施行泰銖盯住美元的固定匯率制，在美聯儲加息的情況下，泰國為了保證固定匯率制，只能維持較高利率，導致泰銖當時的融資利率遠超美元，致使泰國銀行業紛紛在國際貨幣市場融入美元，并在換匯成泰銖后，于泰國境內貨幣市場融出泰銖，實現套息交易。有的泰國銀行甚至還在套息交易的基礎上，進行期限錯配，通過融入短期外幣負債，融出長期泰銖資產，進一步放大了風險敞口。久而久之，泰國積累了大量1年內到期的外債。同時，泰國工人工資增長率快于生產率的增長率，疊加泰國主要出口產品國際需求降低，導致泰國的經常項目逆差在1995年和1996年迅速擴大。經常項目逆差本應帶給泰銖貶值的壓力，但由于固定匯率制，泰銖被動跟隨美元的升值趨勢，造成泰國的出口進一步受到抑制，無法積累外匯儲備來抵御外債風險。泰國短期外債占總儲備比例由1994年的96.36%上升至1995年的119.37%，并在1996年進一步上行至123.47%。 數據來源：世界銀行。短期債務包括所有原定償還期一年（含）以下的所有債務和長期債務的拖欠利息，總儲備中包括黃金儲備。

早在1995年，喬治·索羅斯就意識到了泰國經濟的問題，并試探性地對泰銖發起攻擊。雖然此時并沒有引起泰銖的匯率危機，但索羅斯堅信泰國資產存在巨大泡沫，并開始為日后做空泰銖積蓄力量。1995年，索羅斯采取了十分隱蔽的做空行為，沒有引起泰國當局的注意。1997年，索羅斯認為時機已經成熟，索羅斯掌控的量子基金開始散播國際貨幣基金組織（IMF）要求泰銖貶值的傳聞，并大舉拋售從泰國商業銀行借入的泰銖。泰國政府試圖通過拋售美元并買入泰銖，禁止國際投機資本從當地銀行融入泰銖，提升國際投機機構融資成本等手段進行反擊。但是，泰國的外匯儲備有限，且融資成本的提升使泰國本國經濟進一步惡化。為此，泰國中央銀行試圖在1997年6月孤注一擲，通過禁止泰國金融機構進行貨幣互換交易和遠期外匯交易等方式，徹底斷絕國際投機資金的泰銖來源。但是，量子基金再次通過媒體誘導市場，貶低泰國中央銀行的政策，同時繼續拋售泰銖，在外匯市場制造了更大的動蕩。因為國內外輿論對泰國央行限制金融交易的巨大壓力，泰國財政部長被迫辭職。 李翀：《金融戰爭：虛擬經濟時代的財富掠奪方式》，首都經濟貿易大學出版社2009年版，第26～36頁。之后，國際投機者加大了拋售泰銖的力度，泰國再也而無力反抗。1997年7月，泰國放棄了固定匯率制，改為浮動匯率制，泰銖迅速貶值。泰銖兌美元年平均匯率由1996年的25：1貶值至1997年的31：1，并在1998年進一步貶值至41：1， 數據來源：國際貨幣基金組織。量子基金則通過做空泰銖獲取了巨額利潤。

（三）美聯儲調整貨幣政策會引發國際金融市場的連鎖反應，甚至會引爆部分地區金融危機，但不能簡單理解為“割韭菜行為”

國際金融資本發起的貨幣狙擊是一種主動、直接的逐利行為。但隨著全球經濟金融化進程的不斷深入，主要國際儲備貨幣國家的貨幣政策調整有時也會被動、間接地引發貨幣戰。由于國際間流通的金融資產多以國際儲備貨幣計價，主要國際儲備貨幣國家自身貨幣政策的調整會改變國際儲備貨幣的供給和匯率，影響全球匯率走勢和金融資產價格。主要國際儲備貨幣發行體掌握全球資本流動，因而有能力在全球金融資產價格異常波動的過程中擇機謀取政治或經濟利益。

拉美等經濟體就曾經歷過因美國貨幣政策調整而引爆的金融危機。二戰后，拉美國家的發展戰略由初級產品出口戰略改為進口替代工業化戰略。美元和黃金脫鉤后，美國開始增發美元。增發的美元首先流入了離美國較近的拉美地區。拉美國家的工業化主要面向國內市場，增發的美元和進口替代工業化戰略導致了拉美國家外債的急劇上升。此外，拉美國家在美國的鼓勵下，還積極借債投資石油。而20世紀70年代的兩次石油危機則給了美國進一步布局的機會。美國以低利率的短期美元貸款和浮動利率的長期貸款向拉美國家提供援助，幫助拉美國家走出石油危機的影響。但是，拉美國家沒有意識到的是，它們已經欠下了巨額的短期外債。拉丁美洲及加勒比海地區的短期外債占總儲備比例，由1979年的87.72%上升至1981年的193.25%。 數據來源：世界銀行。短期債務包括所有原定償還期一年（含）以下的所有債務和長期債務的拖欠利息。總儲備中包括黃金儲備。當美聯儲開啟加息周期并于1979—1981年大幅加息后，大量美元流回美國。美聯儲多次加息首先導致的就是美元國際借貸成本的上升。不僅新債的融資成本隨美聯儲加息上升，當美元的市場利率達到20%時，美國金融機構甚至要求拉美國家以20%的利率償還浮動利率的舊債。美元走強還伴隨著石油價格的暴跌，造成拉美國家石油出口收入的銳減。在多重因素的影響下，拉美國家即便耗盡外匯儲備也無法償還所借債務的本息，就此揭開了1982年拉美金融危機的序幕。而美國資本卻在拉美國家金融資產價格普遍處于低位時重返拉美，在收割拉美國家經濟發展紅利的同時，通過控股拉美企業實現在拉美地區的戰略布局。

觀察美聯儲貨幣政策調整與非美金融市場表現，我們感到雖然時常有美國資本利用美聯儲貨幣政策調整的外溢效應，展開針對其他經濟體的經濟金融體系漏洞發動貨幣狙擊，且華爾街大鱷也伺機在其他經濟體的金融市場出現異常波動時謀利，但美國進行貨幣政策決策的主要依據為自身經濟金融體系的運行狀況，不會單純為了操縱其他經濟體的金融資產價格而特意改變貨幣政策。

（四）被金融戰擊敗的根本原因并不復雜

被金融戰擊敗的原因很多，但自身經濟結構缺陷則是共性。無論是受到美國金融制裁而陷入困境的國家，還是被索羅斯成功狙擊的泰銖，自身經濟結構缺陷是被攻擊方在金融戰中迅速敗北的根本原因。

金融戰敗方經濟結構缺陷主要體現在兩個方面：一是經濟發展依賴短期資本。金融危機爆發之前，境外短期資本大量流入對經濟的刺激掩蓋了泰國、拉美國家出口和工業生產的疲軟。當這些經濟體受到美元加息、投機資本操縱匯率等外部因素的沖擊，或是財政赤字和經常項目逆差持續擴大等內部因素的影響時，此前流入的短期資本極易出現恐慌性外逃，引發外匯市場崩塌，而本地貨幣的貶值會進一步削弱相關經濟體償還外債的能力，進而導致金融危機的爆發。20世紀90年代以來，10個國家或地區發生的11次金融危機中， 不包括2007年美國次貸危機及其引發的全球金融危機。有4個國家的金融危機與他們的國際收支或經常項目逆差較大有關，其中3個國家爆發的金融危機是因為相關國家的貨幣在面臨較大貶值壓力時，受到國際投機資本的沖擊所致;同時，有4個國家爆發金融危機的原因與外債規模失控有關。 李翀：《金融戰爭：虛擬經濟時代的財富掠奪方式》，首都經濟貿易大學出版社2009年版，第226～227頁。二是經濟發展依賴出口貿易。有些金融戰敗國家的經濟發展完全依賴于出口貿易，缺乏內生動力。比如，伊朗的經濟發展主要依靠石油出口，絕大多數財政收入來源于石油出口。然而石油貿易的主要計價貨幣是美元，一旦美國使用金融制裁手段來切斷伊朗的美元支付、清算和交易渠道，伊朗的石油出口將無法正常交割，最終導致伊朗喪失經濟發展的土壤。

當然，被金融戰擊敗還有一個不容忽視的重要原因是政策決策失誤。一個原本平穩運行的金融體系有時會因政策決策失誤而出現“自亂手腳”的現象，如20世紀80到90年代的日本。盡管《廣場協議》簽署后，日元兌美元匯率的急速升值是導致日本陷入“長期失落”的導火索，但實際上日本政府在協議簽署之前非常樂于見到日元適當地升值，因而積極響應了美國關于簽署《廣場協議》的倡議。然而日元兌美元匯率的升值速度遠超日本政府的預料。為了對沖日元迅速升值造成的出口金額萎縮，日本央行持續保持較低利率，放寬貨幣政策，釋放了大量流動性。過剩的流動性涌入日本股市和房市，最終泡沫破滅引發了金融市場動蕩和長期經濟低迷。

一個經濟體的政策決策失誤也會放大經濟結構缺陷，進一步弱化其防御金融攻擊的能力。20世紀90年代，泰國為了刺激經濟，在缺乏金融監管能力的情況下，盲目開放金融市場，吸引了大量境外短期投機資本的流入，極大加劇了其經濟的不穩定性。

雖然從戰爭角度分析金融戰勝負的主要原因也可能還是攻防雙方之間較大的金融實力差距，但金融實力的差距首先體現在獲勝方領先的金融專業能力。以索羅斯為代表的國際對沖基金以其專業能力，察覺到了泰國經濟的結構隱患和金融市場的薄弱環節，并準確把握時機，通過各類金融工具，在做空泰銖的同時獲得了巨額利潤。而泰國政府在金融危機爆發前，沉浸在泰國較高的經濟增速之中，沒有察覺到自己的金融體系漏洞。在泰銖受到國際投機資金攻擊時，沒有在第一時間發現國際投機資金試探性做空泰銖的意圖。在泰銖受到致命攻擊后又沒有及時、專業地應對，造成了局勢完全失控。

三、為了能夠在關鍵時刻發動金融制裁，

美國抓住各種機會以各種名義制定了一系列的法律 （一）以執行聯合國安理會決議的名義實施金融制裁

1945年12月，美國頒布了《聯合國參與法》，規定“當聯合國安理會根據《聯合國憲章》第41條，為實施其決議而決定采取措施，并促請美國實施該措施時，總統可以發布命令、制定規則或條例，通過其指定的機構采取必要的措施，以調查、規制或斷絕任何外國或外國國民或在該外國的人員同美國或其管轄下的任何人或涉及到美國管轄的任何財產之間的全部或部分經濟關系、鐵路、海運、航空、郵電、無線電及其他通訊往來”。美國有時會援引聯合國安理會的制裁決議作為實施金融制裁的理由。同時，美國也會盡可能發揮其在聯合國安理會的影響力，力爭將自己的金融制裁目標融入聯合國的決議中，變成聯合國的制裁目標。 黃風：《美國金融制裁制度及其對我國的警示》，《法學》2012年第4期。

（二）以維護國家核心利益需要的名義實施金融制裁

美國政府通常以《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》為依據，對威脅美國國家安全、對外政策和經濟利益的對象采取金融制裁措施。

1977年通過的《國際緊急經濟權力法》規定：“美國總統在國家安全、對外政策或經濟利益受到威脅的情況下，有權命令國內金融機構停止與被制裁對象之間的金融交易、款項劃撥、貨幣轉移等業務。而在美國的國家利益受到被制裁國家或實體的侵犯時，總統有權下達凍結外國人在美國的資產，實行貿易禁運，或采取其他適當的應變方式的命令。對于那些違反該法案，依舊參加與被制裁對象之間金融交易的金融機構，美國政府可以依據該法對其實施民事處罰或刑事處罰。” 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第37～38頁。

1976年通過的《國家緊急狀態法》是美國國會對總統行使“緊急狀態權”的制衡和規范。總統宣布國家進入緊急狀態前必須向國會解釋國家進入緊急狀態的理由和進入緊急狀態后將采用的具體措施。盡管《國家緊急狀態法》對美國總統宣布進入緊急狀態的權利進行了約束，但總統在對“緊急狀態”的界定方面仍擁有較大的自主權。 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第38～39頁。美國對于“緊急狀態”的概念定義十分寬泛，這使得美國可以針對武裝沖突、恐怖主義、外交政策沖突、經濟利益糾紛、違反美國價值觀標準等任何美國認為威脅到其核心利益的情況采取金融制裁措施。比如，1992年5月和1998年6月，時任美國總統的布什和克林頓曾分別簽發行政命令，認定前南斯拉夫政府在克羅地亞、波斯尼亞、科索沃等地區的行為“構成對美國國家安全、外交政策和經濟非同尋常的威脅”，并宣布為應對南斯拉夫政府的行為而進入緊急狀態，凍結了南斯拉夫在美國境內的全部財產。 黃風：《美國金融制裁制度及其對我國的警示》，《法學》2012年第4期。

“9·11”恐怖襲擊發生后，國際恐怖主義成為危害美國國家安全和社會秩序的主要因素之一。由于恐怖組織居無定所，傳統的經濟制裁無法有效地封鎖恐怖組織的經濟活動。對此，美國逐漸加強金融反恐的力度，以金融制裁措施切斷恐怖組織的資金流轉渠道，遏制恐怖主義的發展勢頭。“9·11”事件后，美國實施金融制裁的頻次明顯增加。 劉建偉：《美國金融制裁運作機制及其啟示》，《國際展望》2015年第2期。為了進一步打擊恐怖主義，美國在2001年10月頒布了《愛國者法案》，為美國管控境外主體的金融流通活動提供了新的依據。《愛國者法案》規定：“當美國成為武裝敵對行動志向對象或者成為外國或外國國民襲擊對象時，美國總統可以在不宣布國家進入緊急狀態的前提下，單方面決定對局部或孤立的敵對事件中的外國人、外國組織或外國主權實體實行金融制裁。” 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第39頁。

（三）更多的情況是以維護美國價值觀標準的名義實施金融制裁

某些事件雖然屬于其他國家的內務，但如果美國認為這些事件違背了美國在自由、民主、人權等方面持有的價值觀，就會據此對事件涉及的相關主體使用金融制裁手段。比如，2003年3月，美國以“破壞津巴布韋的民主進程”和“蓄意瓦解津巴布韋的法治”為由，凍結津巴布韋部分政府官員的在美資產;2003年7月和2007年10月，美國譴責緬甸存在嚴重的侵犯人權行為，因而發布行政命令對緬甸政府和緬甸政府的高級官員實施凍結資產等金融制裁手段。 黃風：《美國金融制裁制度及其對我國的警示》，《法學》2012年第4期。

對特定主體或事件實施金融制裁的法律依據：在《國際緊急經濟權力法》《國家緊急狀態法》和《愛國者法案》等針對一般性主體的法律以外，美國還針對特定主體或事件制定了一系列專項法律。比如1996 年《伊朗制裁法》、2010 年《伊朗綜合制裁、問責和撤資法》、2012 年《伊朗自由和反擴散法》、2012 年《減除伊朗危險和敘利亞人權法》，以及包含對伊朗金融制裁條文的2012年《國防授權法》和2013 年《國防授權法》等。 劉建偉：《美國金融制裁運作機制及其啟示》，《國際展望》2015年第2期。其中，2012年《國防授權法》為了切斷伊朗與全球金融體系的聯系，明確規定了對銀行體系的制裁措施。根據《國防授權法》的條例，“如果美國總統認為外國金融機構故意與伊朗中央銀行或指定的其他伊朗金融機構處理或提供了重大金融交易，應禁止該外國金融機構在美國新開設代理賬戶或通匯賬戶、或禁止繼續維持這類賬戶、或對這類賬戶施加嚴格的條件。如果外國的中央銀行、國有銀行或國家控制的銀行，參與了和伊朗之間的石油產品購買及銷售相關的金融交易，也都在簽署制裁范圍之內”。同②。

對境外主體實施金融制裁的法律依據：為合法行使“長臂管轄權”，對境外主體實施金融制裁手段，美國在司法實踐中時常援引國際法關于域外管轄權的條例。而“效果原則”在美國法院的普遍應用，更是擴大了美國實施“長臂管轄權”的范圍。根據1987年《美國對外關系法重述》對“效果原則”的解讀，美國可以合法管轄“發生在一國之外，但已經或打算對另一國境內產生實質性影響的行為”。在如此寬泛的解讀之下，任何影響或意圖影響美國和美國公民的行動都會受到美國的管轄。 陳宇曈、成弋威：《美國金融制裁的法律分析與風險防范》，《金融監管研究》2017年第1期。即便境外主體一些行為的本意并非針對美國或美國公民，甚至尚未發生，但美國仍可根據這些主體過往行為體現出的意圖為其安置罪名。“欲加之罪何患無辭”，這種極具主觀傾向性的判定方式，不僅擴大了美國實施金融打擊的范圍，更為美國以保護國民為由實現戰略意圖留足了空間。事實上，美國很多金融制裁行動表面是以維護社會秩序為目的，但本質是美國為實現戰略布局而使用金融制裁手段的借口。美國對伊朗的金融制裁就曾多次假借打擊核武器擴散的理由。美國戰略情報預測公司總裁喬治·弗里德曼曾指出，“伊朗問題的關鍵在于波斯灣地區的權力平衡，伊拉克而非核武器才是美伊關系的根本問題”。 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第129頁。采取金融制裁手段維持兩伊之間的權力平衡，確保美國在中東地區的主導地位不動搖，不斷鞏固石油美元體系，才是美國的核心利益所在。

針對一般性事件和行為的法律、針對特定事件和行為的法律，以及針對境外主體的法律共同構成了美國實施金融制裁的法律基礎。

四、美國發動金融戰的底氣來自于無可比擬的金融基礎

美國完善的金融制裁法律體系不僅為美國使用金融制裁手段提供了依據，還迫使境外主體必須在美國和其對手方之間做出選擇。而境外主體愿意遵守美國法律的根本原因是參與美國金融體系能夠帶來的巨大利益，以及違反美國法律將面對的嚴重后果。例如，2010年8月，巴克萊銀行同意支付2.98億美元了結美國對其違反針對古巴、伊朗、利比亞、蘇丹和緬甸有關金融制裁協議的指控。再如2012年8月，美國紐約州銀行監管機構指控渣打銀行為伊朗客戶非法掩蓋大量金融交易，違反了美國對伊朗的金融制裁法規，擬吊銷渣打銀行在紐約州的營業執照并處以巨額罰款。2012年12月，渣打銀行同意支付6.67億美元罰款，與美國監管機構達成和解，了結相關指控。還譬如2014年6月美國司法部宣布，法國巴黎銀行承認美國對其利用美國金融系統為蘇丹、伊朗和古巴轉移資金的指控，認罪并同意支付89.7億美元罰款。這些歐洲大型跨國銀行寧愿接受天價罰款，整頓違規業務，與美國達成和解，也不愿被踢出美國金融市場和金融體系。全球金融體系的主要金融機構之所以都看美國的臉色行事，其根源就在于美元霸權、支付清算壟斷與無可替代的發達金融市場。

（一）美元霸權是美國影響全球經濟的基石，也是美國的核心利益所在

這里，我們借用“美元霸權”這個政治情感詞匯，但必須賦予其經濟學含義。一是美元幾乎等同于“全球大家庭的主權貨幣”，具備完整意義上的、且被全球認可和接受的價值尺度、流通手段、儲藏手段和支付手段的功能，是現今真正意義上的世界貨幣。二是美國具備了維護美元信用的經濟實力、金融技術以及金融市場容量，具備了透過美元影響全球金融市場和經濟運行的超強能力。三是基于美元的世界貨幣地位，美國幾乎沒有其他國家的儲備壓力，美國企業在國際貿易中的匯率壓力很小，美國在國際事務中的話語權也是其他國家無法比擬的。因此，所謂“美元霸權”，也是美國核心利益的集中體現。

二戰以后，美國取得了世界經濟霸主的地位。由于戰爭降低了各國間的信任度，戰后各國傾向用黃金交易，嚴重制約了國際貿易。在此背景下，美國和英國分別由懷特和凱恩斯提出了各自的國際貨幣體系，計劃將黃金與一種貨幣（美元/班柯）掛鉤。最終，因實力差異巨大使英國無力與美國抗爭，英國不得不接受了美國的方案。由于持有世界絕大多數黃金儲備，美國推動建立了美元與黃金掛鉤，其他貨幣與美元掛鉤的布雷頓森林體系，初步奠定了美元較其他貨幣的優勢。美元成為了全球貿易計價、支付和結算貨幣。

然而，隨著西歐國家和日本經濟的恢復，對美國貨物貿易出口的快速增長，使得美國貿易順差的規模逐漸縮小，久而久之演變成大規模的國際收支逆差。同時，由于黃金儲備增長的速度低于世界經濟增長的速度，美國被迫超量發行美元來滿足國際清償需求。美國長時間的國際收支逆差引發了其他國家對美元貶值的預期，而過度發行的美元又引起了其他國家對美國黃金儲備的擔憂。布雷頓森林體系建立的基本條件受到了法國等多個國家的質疑。這些國家紛紛選擇將美元兌換成黃金，而美國的黃金儲備遠遠不足以滿足市場需求。1971年，美國宣布美元與黃金脫鉤，單方面解除了《布雷頓森林協議》。西方國家在布雷頓森林體系解體之后達成了新的國際貨幣制度協議，即《史密森協定》，但1973年美國再次退出該協議，標志著美國正式擺脫了黃金儲備的限制。

雖然美元的可信度不再像與黃金掛鉤時那么高，但短時間內也沒有能替代美元的貨幣出現，美元仍舊作為國際結算貨幣廣泛使用。為了保持美元的霸主地位，美國迅速為美元找到了新的錨定物——石油，并與沙特簽訂了只能用美元作為石油交易結算貨幣的協議。因為石油是當時世界上交易量最大的大宗商品，石油美元也帶動了其他關鍵性大宗商品也成為美元的錨定物，美元因此成為了大宗商品的計價與結算貨幣，從而保持住了自身國際首要儲備貨幣的地位，逐步建立起了真正意義上的美元霸權。

美元霸權建立后，其他國家不得不繼續通過商品和服務換取美元來維持自身的貿易結算需求和國際儲備需求。而美國則得以較為自由地發行美元換取其他國家生產的商品或提供的服務，再通過低利息的美國國債換回美元。低息換回的美元一部分以工資、福利等形式流向美國人民，滿足美國人民的生活和消費需求;另一部分則有條件地投向海外，通過海外資產收益率與美國國債利息的差額獲取更多的經濟利益。美國人民日益增加的消費需求和美國投向海外的資產也進一步推動世界經濟的增長，從而創造更多的美元需求，因而為美國帶來“滾雪球”般的回報。這使美國具備了以美元影響全球經濟的能力。

當然美國貨幣供給也不是隨意的，美聯儲具體掌管著貨幣政策。理論上看，美聯儲調整貨幣政策的主要目的是促使通貨膨脹率、失業率、產能利用率等主要經濟指標符合其長期政策目標，不會單純為了操縱他國經濟而特意調整貨幣政策。但美元霸權的存在，使得美國可以在貿易和財政雙赤字的情況下，通過控制美元的發行量和流向，間接影響全球金融資產價格。

美國貨幣政策周期與美國經濟周期緊密相連。在經濟下行周期，美聯儲采取寬松的貨幣政策向國內外輸出流動性，助漲自身經濟和其他各國的資產價格。但美國對外輸出的流動性多以短期資本或中長期浮動利率資本為主，這類資金的期限與成本并不穩定。而待美國經濟復蘇到一定程度，美聯儲就會開始加息，收緊貨幣政策，為將來經濟再度下行預留降息的空間。這時，美元將開始走強，吸引資金回流美國。一方面，回流美國的資金在其他國家享受到了經濟發展帶來的紅利，并得以在資產價格高位套現。另一方面，許多被撤資國家的經濟難以維持正常發展，本國貨幣開始大幅貶值，進而引發金融危機。待被撤資國家的資產價格跌到一定程度，撤走的資金又會重新回流，完成對優質資產的抄底。美國通過貨幣政策影響美元走勢，通過美元走勢影響美元資金流向，通過美元資金流向影響世界經濟。

（二）全球壟斷的支付清算系統常常在美國發動的金融制裁中扮演重要的技術基礎角色

SWIFT和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）是美國通過支付清算系統發起金融戰的重要武器。

SWIFT是全球最大的安全報文交換服務機構，其網絡連接了1.1萬家金融機構客戶，負責全球幾乎全部貨幣的電子報文交換，是跨境貨幣能夠順利支付清算的核心前提。美元是國際貿易的主要結算和清算貨幣，使用量遙遙領先位居第二位的歐元。2015年的一次全球調查顯示，超過50%的跨境貸款和存款以美元交易，87%的外匯市場交易以美元為交易對象，美元資產在大多數央行的外匯儲備中占比超過60%。 劉建偉：《美國金融制裁運作機制及其啟示》，《國際展望》2015年第2期。

CHIPS是設立在紐約的私營跨境支付清算系統，美國對CHIPS有著絕對的掌控，而全球90%以上的跨境美元交易都是由CHIPS完成支付清算。 劉東民、史晨：《美國實施金融制裁的趨勢、特征及其依賴的技術平臺》，《銀行家》2018年第8期。由于美元在國際清算、支付中的壟斷性地位，如果美國禁止一個國家的金融機構使用CHIPS進行跨境美元支付清算，這個國家的對外經濟將舉步維艱。

2012年3月，為迫使伊朗放棄核工業，美國聯合歐盟制裁伊朗銀行系統，要求SWIFT停止向被制裁的伊朗金融機構提供跨境匯兌網絡。數據顯示，2010年伊朗19家銀行和25家金融機構通過SWIFT傳送了230萬份匯兌業務的電子報文， 孫天仁：《SWIFT宣布終止對伊朗的金融服務》，人民網，2012年3月16日。其跨境匯兌業務完全依賴SWIFT完成。由于支付清算渠道被切斷，伊朗與其他國家的貿易往來被迫退化成以物易物等非現金模式，導致伊朗既無法從境外進口必要的生活物資，也無法向境外出口商品換取資金，引發了伊朗經濟體系的崩塌。伊朗官方里亞爾兌美元年平均匯率由2012年的12176：1上升至2013年的18414：1。 數據來源：國際貨幣基金組織。但據當時的媒體報道，伊朗人民很難以官方匯率換得美元，伊朗黑市上里亞爾兌美元匯率甚至能達到40000：1。最終，伊朗被迫放棄了核武器的開發，換取美國暫時解除對其支付清算的制裁。

SWIFT還是美國獲取他國的國家和商業機密的數據源。“9·11”恐怖襲擊后，美國政府根據《國際緊急經濟權力法》授權財政部外國資產管理辦公室（OFAC）從SWIFT中調取與恐怖主義活動有關的資金流轉信息。2003年，美國在對SWIFT的數據庫進行分析時，發現澳門匯業銀行有幫助朝鮮洗錢的嫌疑，并將澳門匯業銀行列入了黑名單。各國銀行出于對美國通過CHIPS切斷美元清算路徑的擔憂，紛紛主動中斷了同澳門匯業銀行的往來，并停止與朝鮮的跨境匯兌業務。該事件造成朝鮮對外貿易的癱瘓。 張明、薛威、陳驍：《警惕美國實施金融制裁，中國宜將繼續韜光養晦》，搜狐網，2018年8月20日。 （三）發達且容量巨大的金融市場，成為封鎖他國融資渠道的有力武器

美元霸權和支付清算系統霸權幫助美國鑄造了強大的資本市場。僅以債券市場的容量為例，早在2012年美國供全球投資者選擇的風險較小的固定收益市場總額就達38萬億美元，占美國GDP比例高達240%。不僅如此，美國還擁有發達而完善的金融市場服務體系。這是任何區域市場都無法替代的，也是任何投資者與融資者無法回避的現實。正是因為如此，美國可以通過在資本市場的影響力，影響一國的融資環境。俄羅斯就曾因為被美國封鎖融資渠道而爆發了金融危機，迄今美國對俄羅斯依然還維持著級別較高的金融制裁。

2014年3月，克里米亞地區就加入俄羅斯進行公投，拉開了美國對俄羅斯實施金融制裁的序幕。美國對俄羅斯的制裁手段始于凍結高級政府官員的金融資產，并逐步升級。由于全球投資者對美國進一步制裁俄羅斯的預期十分強烈，在美國開啟對俄羅斯制裁的2個月內，已有500億美元的資金逃離俄羅斯。2014年4月底，標準普爾下調俄羅斯的國家主權評級，導致俄羅斯發債成本大幅提高，在八周內7次因價格原因取消發債計劃。2014年7月起，美國開始將制裁范圍擴大至俄羅斯金融、軍工和能源部門。美國先是禁止俄羅斯石油公司、俄羅斯天然氣工業股份公司、諾瓦泰克公司等能源公司進入美國金融市場，要求美方不得為這些公司提供融資服務。與此同時，美國還與歐盟達成一致，采取協調性制裁行動，將制裁的“戰場”擴散至歐洲市場。 徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國新型全球不對稱權力》，中國經濟出版社2015年版，第147～149頁。2014年9月，美國又以俄羅斯繼續破壞烏克蘭穩定為由，禁止美國公司和公民買賣俄羅斯聯邦儲蓄銀行、莫斯科銀行和俄羅斯農業銀行等6家大型俄羅斯銀行發行的30天以上債務，禁止買賣俄羅斯天然氣工業石油公司和俄羅斯石油管道運輸公司新發行的90天以上債券。 易愛軍、周而捷：《美國宣布進一步制裁俄羅斯重要行業》，新浪網，2014年9月13日。

美國全面封鎖了俄羅斯重要部門的融資渠道，這對美國而言只是富裕資金沒有被高效使用，損失的只是利息;可是對于俄羅斯而言，則是斷絕了營養。2014年9月，俄羅斯的外債達6808.6億美元，而同期俄羅斯的國際儲備僅為4542.4億美元。 數據來源：俄羅斯央行。如果美國長期封鎖俄羅斯的國際資本市場融資途徑，俄羅斯根本無力償還外債。

現代經濟是信用經濟，一個國家大范圍的違約將引發該國金融體系的系統性風險，從而使其經濟發展受到破壞性的損傷。特別是俄羅斯賴以生存的能源部門屬于重資產行業，一旦喪失穩定、低價的融資支持，就極易陷入經營困境。美國封鎖俄羅斯的國際融資通道產生了連鎖效應，由于投資者擔憂預期日益強烈，其股市被腰斬，盧布兌換美元也由2013年底的31：1大幅貶值至2016年的80：1，累計貶值幅度160%;而且俄羅斯還由此陷入深度經濟衰退，2013年俄羅斯GDP為2.3萬億美元，2014年至2016年期間連續3年大幅下降，分別為2.06萬億美元、1.36萬億美元和1.28萬億美元。

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12.張明、薛威、陳驍：《警惕美國實施金融制裁，中國宜將繼續韜光養晦》，搜狐網，2018年8月20日。

13.易愛軍、周而捷：《美國宣布進一步制裁俄羅斯重要行業》，新浪網，2014年9月13日。