把住房公積金制度改革納入企業降負相關配套安排

賈康

在新冠疫情沖擊下，討論如何降低企業負擔問題、住房公積金制度如何改革又成為熱點之一。筆者的基本看法是，這一改革確應積極考慮，正確思路是將其納入中央十八屆三中全會以來給出的戰略性指導、服務于國家治理現代化的配套改革。

我國住房公積金制度始于20世紀90年代初。上海在借鑒新加坡經驗的基礎上率先啟動，若干地區跟進試點后，1994年開始全面推行。以后在制度上又有修補和細化，基本規則是由職工個人及所在單位按職工工資的5%～12%共同繳納公積金，形成日后支付職工家庭購買（或自建）住房的資金來源（帶有一部分強制儲蓄性質），并在支付時可酌情匹配利率優惠的公積金購房貸款。應當肯定，這一制度對于提高繳存人住房支付能力等方面具有積極作用。但近年來，隨經濟社會發展、改革深化進程而暴露的該制度的問題，實也不容回避。這一制度的問題如中金公司張宇、梁紅等人的研究報告所總結的，主要是如下四個方面：

第一，公平性不足。公積金制度本應發揮重點支持中低收入職工住房支付能力、控抑乃至縮小貧富差距的作用。但實際其覆蓋人群明顯有偏且形成結構錯配，不僅未能很好實現對中低收入人群的支持作用，還一定程度上加劇了收入分配的不均衡。其運行20余年至今，公積金實繳單位為292萬個，實繳職工1.44億人，僅占同期城鎮職工總數的33%，也大幅低于社保養老繳費職工數（約3億人）。實繳職工中，國家機關、國有企業和事業單位的人數占比高達51%，為7344萬人，而城鎮私營企業及其他城鎮企業職工占比為31%，僅4464萬人。職工收入越高的單位，公積金的繳存額和繳存比例往往越高，這首先加速了初次分配的不均衡。而高收入職工通過購房行為（不論是直接使用公積金貸款提取公積金，還是因種種原因放棄使用公積金貸款而僅提取公積金），進一步擴大了資產端的貧富差距及消費端的支付能力，在實際運行中對中低收入人群支持明顯不足，因為他們遲遲達不到購房臨界點，所交納形成的儲蓄主要體現為強制性，缺乏自愿性、靈活性，所以住房公積金導致的對部分收入群體存在的誤傷與誤惠，也被稱之為實際上有“劫貧濟富”的逆調節特點。一方面，現實生活中的低收入群體，有沒有公積金制度都不能改變無購房支付能力的客觀事實。雖然制度允許因租房等其他非購房原因申請提取公積金，但實際操作中并非易事。這類人群繳交公積金既成為其即期負擔，更惡化了短期消費能力。另一方面，對于高收入群體，公積金于購房支付行為而言變成了一種錦上添花或可有可無的存在。有房貸的高收入職工，鑒于可以便捷地提取公積金，他們愿意多繳，因為公積金實為一種免稅福利。而對于那些沒有房貸的，退休前難以合法提取公積金，同樣作為免稅福利來繳交雖然不一定是負擔，但也未必情愿。只有具備一定住房支付能力但又不是很強的中等收入群體（或言“夾心層”），是政策意愿覆蓋下無偏差的主要受益人群，也可能是仍舊支持公積金制度的主要人群。然而如對這部分群體提供購房金融支持是以犧牲低收入和高收入兩個群體間的公平來完成，是十分值得商榷的，無法作出充分肯定。

第二，效率性欠佳。住房公積金制度建立的初衷是通過長期、穩定的住房儲金的建立與積累，發揮資金互助功能，支持職工家庭住房消費。然而實際運行中不僅作用有限，還存在使用效率總體偏低、邊際效率遞減等問題。數據顯示，繳費比例高而使用效率低，當前參與公積金體系的職工和單位平均實繳比率均已大幅超出5%的最低繳費率，達到了10%（個人和單位加總高至20%）。截至2018年末，住房公積金累計提取額8.8萬億元，使用比例僅60%，仍有5.8萬億元余額在職工個人賬戶上，比企業職工基本養老保險結余額（5萬億元）還多，而且仍在持續增長中。導致使用率低的原因包括：一是提取條件苛刻。公積金條例要求每月繳交金額存入受規管的個人賬戶，除用于購房、建房、租房等用途之外，不得提取使用。實際操作中除購房外，以建房、租房用途提取公積金難度很大（還由此催生了違規提取公積金的地下產業）。2018年住房公積金提取人數5196萬人，僅占實繳職工人數的36%。低收入繳費人群因住房支付能力差，往往用不上公積金貸款;高收入群體則因公積金可貸款上限額度過低（特別是在一、二線城市）、手續繁瑣而大多放棄使用公積金貸款，倚賴于商業銀行貸款。二是各地公積金貸款上限設置脫離房價事實。住房公積金基本上為各地封閉運行。出于存貸取資金匹配籌劃的考慮，全國絕大多數城市個人公積金首套房貸款上限目前為30萬元至60萬元，家庭雙職工公積金貸款總額為個人上限的1.5至2倍。北京目前120萬元的上限為全國最高，是普通城市家庭貸款額的約2倍。然而，中心城市早已形成的高房價使得公積金的使用目的和支持效果大相徑庭。大城市房價收入比高、住房支付能力差的人，需要但卻得不到公積金的有效支持（可得貸款只占總房價的很小部分）。相反，小城市即使沒有公積金也幾乎照樣不影響住房支付能力。其結果就是有些城市公積金資金池告急，同時又存在不少城市錢用不完的結構性偏差情況。三是貸款總規模小。近幾年個人住房公積金貸款發放額每年基本維持在1萬億元左右，而商業銀行按揭貸款發放額已達約6萬億元，二者規模差距不斷拉大，公積金貸款已愈發似錦上添花而不能很好體現雪中送炭。四是邊際效率遞減。住房公積金貸款額增速明顯低于平均繳存額，貸款繳存比隨著人群收入水平的提高而不斷降低，使用效率呈現邊際遞減趨勢。

第三，外部性負效應明顯。現行公積金系統對統一的勞動力市場和企業公平競爭環境形成一定的負面外部性影響。較突出的問題：一是封閉運行模式不利于勞動力市場的自由流通。我國城市住房公積金的使用大多是地方性的，職工流動中出現異地購房時難以申請公積金貸款，即使少數允許公積金異地貸款的城市，其貸款實際落地速度和便捷程度都遠遠不足以適應現實需要。這種各地獨立封閉運行的模式對社會主義市場經濟所客觀要求的勞動力在不同地區間的流動，增加了成本與阻礙。二是公積金支付能力問題。中小微企業（基本上是民營企業）的支付能力明顯低于大企業和國有企業（后者的高支付能力現階段尚不能排除不合理壟斷因素和“軟預算約束”特點），相應形成的“免稅福利”水平和“物質利益吸引力”，客觀上表現為統一市場中上述兩大不同類型企業的高低懸殊和造成對于企業公平競爭環境的銷蝕。

第四，資金有安全風險。一是住房公積金歸集依靠繳存人按月繳存而實現，屬于分散性的小額資金流入。而無論是住房公積金提取或是住房貸款，均屬于集中性大額的資金流出。存貸取不對稱的制度缺陷，使得公積金體系在資金頭寸管理方面的風險明顯高于一般銀行體系。二是公積金管理中心將存貸業務一次性地委托給由管委會指定的商業銀行，銀行收取手續費，資金使用受益和風險都由公積金中心承擔。這樣，委托方和收益方是兩個不同的利益主體，這種住房公積金個人貸款發放與回收相脫節的模式，存在管理中的道德風險。受兩方各自利益驅使，在資金運作中會有差異化的價值取向和行為模式，加大住房公積金的貸款風險。公積金體系一旦出現風險，也可能傳導至商業銀行并對整個金融體系的穩定性造成沖擊。三是監管機構獨立性不足且機制不健全。公積金管委會是住房公積金管理的決策機構，并負有監督職責。但公積金管委會并非獨立機構，實際執行過程中存在決策風險可能出現違規決策。部、省兩級建設、財政、人民銀行、銀監會等多部門雖負有監管職責，但在公積金領域缺乏快速、充分、有效的協調配合機制，難以形成充分的監管合力。

對住房公積金的上述問題和弊端，顯然亟需正視、重視并防止它們進一步“積重難返”。當下積極考慮推進住房公積金的改革是有鮮明現實意義和十分必要的。盡管在黃奇帆等同志結合疫情沖擊下的企業減負而提出取消住房公積金的建議后，社會上反對的聲音不絕于耳，但我們需認識到反對者或存在“維護既得利益”的背景，或有對于公積金制度實際效應的誤解。按照公共利益最大化原則和深化改革創新發展的精神來全面看待住房公積金制度，那么亟應理性地認真考慮如下相關聯的三個層次的問題：一是推進住房公積金制度改革的必要性，是否應落在以對其“取消”為目標？如取消，需以何種機制替代其仍應肯定的那一部分“幫助購房者提升支付能力”的功能？二是如有可行方案以其他機制來實現必要的功能替代情況下，取消住房公積金的實施步驟，可怎樣進行合理設計？三是在“全面改革”總體要求下，住房公積金制度改革應怎樣納入改革深水區多輪推進的“最小一攬子”式的配套改革措施？對這三個層次的問題，筆者的認識和建議簡述如下。

基本觀點：住房公積金制度改革的目標可以按其“取消”來設計。因為替代其肯定性功能的機制已經在實際生活中初步具備，并可進一步塑造與完善、充實。具體的改革實施步驟完全可以設計為漸進和不產生社會震動的方案。這一改革的基本特征應是按照新形勢下服務于在中國的改革深水區“攻堅克難”的“最小一攬子”配套改革。

相關建議：第一，取消住房公積金所需的替代機制是近些年已相對成熟、規模上早已成為主導性資金力量的商業性住房消費信貸（居民住房按揭貸款），以及有一定經驗、應進一步合理化匹配的財政資金發揮“四兩撥千斤”乘數、放大效應的政策性貼息與信用擔保機制。于我國全局性的住房供給框架即“保障房+商品房”雙軌統籌局面中，還可積極創新發展以房地產信托投資基金（REITS）為代表的資產證券化住房金融市場，盤活存量，助力增量，打通供需雙方的投融資渠道，借鑒國際經驗配之以適當的稅收優惠助其發展成長。第二，取消住房公積金的具體實施步驟，可以是一步或分步降低公積金繳費率至其為零，即一步或分步取消公積金的增量;還可以對存量余額讓職工選擇繳稅后全額提取銷戶（可配之以個人所得稅優惠措施），或全額免稅并入個人社保賬戶。第三，取消住房公積金的改革所應考慮的配套方案，亟應與“五險一金”的其他改革措施以及企業年金、職工年金等養老保險第二、第三支柱的制度建設相呼應（配之以職工個人所得稅遞延等經濟杠桿式引導和優惠措施）。如考慮保留培育社會成員住房支付能力方面的“自愿儲蓄”機制，可研究將現行公積金中心轉制為專業化住房儲蓄銀行的方案。特別是應積極配套推出把基本養老金繳納形成的基本養老保障資金“蓄水池”，提升為已提出多年卻一直未實施的“全社會統籌的一個蓄水池”的境界，從而可望在提升“蓄水池”互濟、共濟功能的同時，依據精算而確定基本養老繳費率的降低幅度。從理論上講，取消住房公積金的降負（5%～12%以上的工資總額）加上基本養老降低繳費率（N%的工資總額）的降負，在企業層面的表現將是（N+5）%～（N+12）%以上。同時這種配套改革對于勞動力無壁壘流動的統一市場建設、企業真正公平競爭的高標準法治化市場環境建設，以及以有效制度供給支持中國高質量發展的機制創新的貢獻，將功莫大焉。

2020年疫情于二季度出現全國決定性拐點，我們現在就應加緊研究和盡快出臺“最小一攬子”的配套改革可行方案與具體操作措施，緊密結合打造高標準法治化營商環境和完善國家治理體系、提高治理能力，來切實地降低企業的制度性成本負擔，爭取在“抗疫”之年及其后，使我國國民經濟有更好的表現。

（作者為華夏新供給經濟學研究院院長、財政部財政科學研究所原所長）

責任編輯：沈家文