科技評估助推科技創新管理水平提升
——以廣東為例

張 娟 林振亮 邱 瑩 王 勇

(廣東省技術經濟研究發展中心，廣東 廣州 510070)

0 引言

國務院及相關部委先后出臺了《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等政策文件，在科技評估制度改革、優化科研項目管理等方面提出一系列重要舉措。黨中央、國務院部署，深化科技資金管理“放管服”改革，提出了“進一步擴大科研人員自主權的措施，更大釋放創新活力”的深化改革措施，在不斷提高監管工作效率和效果、努力營造寬松和健康的創新環境等方面，對科研管理部門提出了更高的要求。國家在科技領域推行“放管服”改革，有利于減輕科研單位和科研人員負擔，充分釋放科研人員創新活力，調動科研人員積極性，但同時，也對科技管理部門及相關監督評估支撐機構開展科技監督評估工作帶來巨大挑戰。

科技監督與評估已經成為我國創新驅動發展和政府現代化治理的重要支撐機制，其核心思想在國家制度層面已逐步滲透到各項科技創新工作中，配套機制逐步健全，內容范圍逐漸優化、深化。“十三五”發展規劃明確提出，“要開展規劃實施情況動態監測和評估工作，把監測評估結果作為改進政府工作和績效考核的重要依據，并接受監督”。各級政府和科技工作主管部門也意識到，政府資助類科研專項(政策、規劃、計劃、基金)實施效果的好壞，直接關系到社會公眾的利益，直接影響政府的形象及公信力。通過開展科技評估，可以及時發現問題，總結經驗教訓，為改進專項實施和相關決策提供重要支撐。

近年來，廣東省圍繞實施創新驅動發展戰略，加快推進粵港澳大灣區國際科創中心建設，科技評估已成為廣東省科技計劃體系改革的重要抓手和科技管理的必要手段，科技項目管理專業機構的優化和隊伍能力建設也迎來了重要機遇和挑戰。通過調研發現，對科技評估制度的把握和完善，對科技評估理論、工具的研究和開發，對科技評估業務能力的發展和提升，已成為新形勢下廣東省科技項目評估的著力點和下一步發展的聚焦點。

1 科技監督與評估的關系

科技監督與評估是根據相關規定，對參與科技計劃項目的各方主體進行全面監督與評估，包括科技計劃項目相關職能部門、科技項目管理專業機構、項目承擔單位、參與單位、項目立項評審專家及從事科研項目的工作人員等，目的是明確各方主體責任并約束其行為。

廣義的科技評估，其對象往往是更加復雜、綜合的戰略和政策問題，不僅僅涉及科技問題，而且涉及經濟、社會、環境、管理等諸多方面的問題。這類評估需要準確客觀全面地把握發展情況，作出正確的分析判斷，提出解決問題的思路，形成符合實際與發展要求的解決方案或政策建議。評估是管理的一個環節和抓手，強調面向結果、獨立性和第三方，發揮決策咨詢作用，有決策、有選擇就需要有評估，狹義的科技評估往往以專項的評估活動、評估工作開展。獨立性是當前國際評估界普遍接受的基本原則之一，評估工作中，要秉持獨立立場。第三方也非貼標簽，更不能作為身份認定。根據委托主體、評估對象的不同，以及評估任務的性質，“第三方”是可以變化和轉換的。各類評估機構均需秉承“第三方視角”“第三只眼”，強調客觀、公正的立場。例如，近年來政府部門在某些項目上，為提升評估的可信度和公信力，積極引入第三方評估機制，是值得鼓勵的。

廣義的科技監督是對科技領域的監督，是科技管理的重要組成部分，2015年《中央財政科技計劃(專項基金等)監督工作暫行規定》明確指出，“監督是指按照有關規章制度，對科技計劃項目資金的管理和執行情況所開展的檢查、督導和問責，以促進管理的科學規范、公平公開，提高財政科技資金使用效益”。可見，科技監督是指相關部門為科學高效地管理科技項目，按照相關規定，對參與科技項目活動主體開展全過程的督導和問責活動。監督，強調甲方的職責，是實現管理目標的重要手段，有授權、有委托就需要監督。監督，強調合規性、制度剛性和日常性開展。

監督與評估各有側重，不能相互替代，更不能有所偏廢。從發現問題的角度來看，監督和評估可以是一體的，在具體工作中需做好二者的統籌部署和有機銜接，此時，評估成為實現監督的重要手段。

2 科技監督與評估的應用情況

2.1 國外科技監督與評估現狀

科技項目監督管理是科技管理中的核心問題之一，各國政府都高度重視。學習和借鑒發達國家在科技項目監督管理方面的有益經驗,對完善廣東省科技項目的監督管理具有重要的現實意義。

美國的科技經費監督內容廣泛,涉及政府財政投入的各個方面,并貫穿科技預算運行的整個過程，主要包括經費分配監督、經費使用監督和事后評估監督3個方面。美國科技項目監督實施了內部監督和外部監督相結合的立體化監督模式，并注重監督信息共享和結果運用。在完備的法律框架下，建立了“內外結合、分層分級”的立體化科技項目監督模式，覆蓋科技項目管理全過程。美國通過全方位、內外結合的監督模式，來保障科技項目實施績效和項目資金安全使用。對項目實施日常監控和專項監督，及時發現項目執行中的問題，采取糾正措施，實現項目年度動態調整，有效推進了項目實施并促進資金使用效益。在監督結果的運用方面，處罰手段多樣，根據項目違規的種類和性質不同，采取一種或多種措施，剛柔并濟，易于操作，并具有威懾力。

圖1 美國科技經費監督的一般體系

瑞典的科技監督與我國注重過程和細節的監督評估模式不同，瑞典政府對創新的監督評估表現出依法監督評估、內部監督為主以及基于專業知識和信用監督評估的特點。在瑞典，科技監督資助機構一般較少直接介入經費監管，主要依靠科研機構自身的規章制度、項目執行單位和負責人的自我管理、內部審計來完成。瑞典政府對財政資金資助的每個科研項目都制定了操作性很強的具體工作指南，科研項目承擔單位必須嚴格按照規定，規范地開展工作，客觀上減少了濫用科研經費的機會。通過科研經費使用者的自我管理減少科研監管成本，增強制度的有效性。同時，瑞典還特別重視加強對項目實施過程中的評估監督，利用評估實現項目有效管理。

2.2 國內科技計劃項目監督管理現狀

國內科技計劃項目監督管理主要表現為項目績效管理，監管手段和方式主要包括績效評價、對科技計劃項目進行全過程跟蹤管理、引入第三方進行評估等。“十三五”發展規劃明確提出，“要開展規劃實施情況動態監測和評估工作，把監測評估結果作為改進政府工作和績效考核的重要依據，并自覺接受人大監督”。各級政府和科技工作主管部門也意識到，政府資助類科研專項(政策、規劃、計劃、基金)實施效果的好壞，直接關系社會公眾的利益，直接影響政府的形象及公信力。通過開展科技監督，可以及時發現問題，總結經驗教訓，為改進專項實施和相關決策提供重要支撐。科技監督已經成為我國創新驅動發展和政府現代化治理的重要支撐機制，已滲透到各項科技創新工作中，配套機制逐步健全，內容范圍逐漸優化、深化。

廣東省圍繞創新驅動發展戰略，加快推進建設粵港澳大灣區國際科創中心，科技監督已成為廣東省科技計劃體系改革的重要抓手和科技管理的必要手段，廣東省根據國家關于科技監督工作的最新要求，學習國家專業機構在科技計劃項目評估方面的流程設置與經驗做法，不斷深化推進科技評估和監督工作，近年來，在專項指南發布和項目評審工程中，將指南評估、技術就緒度評價、項目先進性評估、知識產權評議和醫學倫理審查加以應用，并建立了“對接國家”、“主動組織”、“競爭擇優”、“揭榜制”等不同項目組織形式的規范立項流程，立項課題的針對性和研發技術的先進性明顯提高，也實施了一系列監督管理措施，設立了專業機構，對重大及重點專項和項目進行專業化管理，在規范科研計劃項目管理、提高項目執行質量方面取得了顯著成效。

2.3 廣東省實踐

近年來，廣東省全面落實習總書記對廣東重要講話和重要指示批示精神，圍繞實施創新驅動發展戰略，抓住粵港澳大灣區與深圳建設先行示范區“雙區驅動效應”重大機遇，進一步解放思想，大力推進科技領域“放管服”改革，努力破除制約科技創新發展的體制機制障礙，改革科研管理模式、資金投入機制和成果轉化機制，探索推進組織模式和治理結構創新。

因此，科技管理決策面臨科技、經濟和社會發展等問題越來越復雜，需要充分發揮評估的前瞻分析、技術研判、診斷分析和價值引導作用，為廣東科技創新發展提供決策支撐和路徑指引，科技評估勢必成為廣東省科技計劃體系改革的重要抓手和科技管理的必要手段。去年，國發25號文(國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知)和中辦37號文(關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見)，也對科研管理和績效評價提出了新要求。當前科技管理決策面臨的問題越來越復雜，不確定程度也越來越高。在國家和廣東省相關文件中也提到要建設一批高水平智庫，充分發揮科研管理的價值導向、衡量比較、診斷分析、前瞻預測作用，為創新驅動發展提供決策支撐。

廣東省專業機構牽頭組織建設了“廣東科技智庫”和“廣東省未來預測研究會”，主要任務就是開展科技發展戰略研究，著眼于促進科技發展，從科技規律出發，研判科技發展大勢和方向；著眼于科技促進發展，從科技作用和影響的角度研究經濟社會發展的重大問題，開展科學評估，進行預測預見，提出咨詢建議，有效服務宏觀決策，有力引領創新方向。在科技決策咨詢中新的視角下，“廣東科技智庫”和“廣東省未來預測研究會”建設的核心方法論圍繞價值導向與價值判斷功能、診斷分析功能、衡量比較功能、證據形成功能、前瞻預測功能、質量控制功能等6個方面，對科技評估的作用進行了全面梳理。

通過智庫和研究會建設的具體實踐可以發現，一個完整的智庫課題研究過程，首先要圍繞所研究的問題全面收集各類相關數據和相關現象；然后進行專業化的挖掘、整理、分析，形成客觀的認知和知識；再引入相關專家學者的智慧，對這些認知進行研判，得到新認識、新框架、新思路；最后，在問題導向下提出解決方案或政策建議，最終為宏觀決策提供高質量、有建設性的智庫研究報告。

3 科技監督評估面臨的問題

(1)對實施創新驅動環境下的科技評估的規律和需求認識不足，對實施創新驅動環境下的科技評估規律和需求認識還不夠充分，無法將監督與評估進行準確區分和有機結合，還沒形成一套符合廣東省區域創新特點和創新治理體系的科技評估理論、模式，科技評估尚未在全省形成穩定開展的制度要求和長效機制。

(2)目前科技項目管理專業機構的科技評估工具開發不足，尚未形成成熟的、科學實用的評估方法，評估標準化、規范化水平亟待提高；與科技評估相關的數據庫、專家庫、信息系統的建設和開放使用不能滿足評估需求；人才隊伍建設和業務能力有待提高，評估工作體系不夠完善。

(3)在開展廣東省財政廳組織實施的重大科技專項績效評價方面，缺乏經驗，更沒有開展過系統的研究和總結，無法滿足對專項(計劃、基金)進行跟蹤、監測和評估的需求，尤其是專項(計劃、基金)實施評估應該采取哪些指標體系，應建立怎樣的評估證據收集機制，如何將項目微觀層面的監測和評估結合起來等，仍有待深入研究。

(4)對廣東省新興領域、交叉領域和優勢領域的跟蹤和評估，如人工智能、海洋經濟、科技金融等，存在明顯“短板”，致使現有重大科技專項(計劃、基金)無法有效對接上游產業發展和下游學科建設，不能準確把握重點領域的關鍵核心技術和成果轉化脈絡。

4 加強科技監督評估體系對策建議

(1)進一步拓展科技評估的應用領域。考慮區域科技創新的差異性，在科技評估政策和平臺搭建等方面加強理論研究和實踐探索，在學習國內外經驗的基礎上，進一步把科技評估應用到科技人才和團隊評估、科技企業創新能力評估、重大項目引進評估、科技項目投資評估、科研機構評估等領域，開發出具有符合廣東省科技創新發展特點和社會治理格局的科技評估理論與方法體系，助力形成科技管理和創新治理的“廣東模式”,更好地服務于廣東省創新驅動發展戰略實施和粵港澳大灣區國際科技創新中心建設。

(2)進一步處理好加強監督與“放管服”的關系。深化“放管服”改革，加強科研誠信建設和學風建設，建立以“信任”為前提的管理機制，賦予科研單位和科研人員更多的技術路線決策權和經費使用自主權，建立更為有效的科研人員激勵機制，調動科研人員積極性，避免重復多頭檢查，充分釋放創新活力。同時，強化事中事后監管，強化契約精神，嚴格按照合同書開展管理和綜合績效評價。

(3)強化監督中的績效導向和結果應用。推動建立目標明確和績效導向的科技監管體系，使監督從重數量、重過程向重質量、重結果轉變，發揮監督“指揮棒”、“風向標”作用，推動科技計劃項目成果轉化應用，突出科技計劃項目實施對經濟、社會和生態的效果和影響。把強化結果運用作為監督工作的出發點和落腳點，完善監督結果運用機制，嚴守科研誠信底線，加大對科研違規和違背科研誠信行為的懲治。

(4)探索開展科技評估服務在科技計劃項目全流程監管。將科技評估真正納入到全省科技計劃中各類規劃、政策、計劃、專項、基金等的設計、實施全過程，明確評估結果的使用方式和發布渠道，形成一支穩定的研究團隊，加強對廣東省新興、交叉和優勢領域的發展跟蹤和方向研判，為重大、重點領域、實驗室等專項下一步實施方案設計、申報指南的科學編寫提供依據。

(5)增加任務書洽談環節。任務書所涉及的項目核心指標、成果形態及階段性產出是專業機構開展階段性檢查及綜合績效評價的重要依據，直接影響項目執行進度和完成效果。建議在簽訂任務書之前，由各項目管理專業機構組織，由包含參與過專項指南編制的專家所組成的專家組與項目承擔單位進行洽談，明確和量化細化任務書指標考核內容和各階段成果產出。

(6)加強項目實施方案論證。建議在簽訂任務書后，由項目單位按指定的格式制定項目實施方案，具體包括：省外團隊具體參與方式及研發時長保障；關鍵節點和目標以及考核方式是否明確、自籌經費是否落實；項目技術路線是否詳細，進度計劃及關鍵節點是否合理；各階段項目成果形態、技術指標是否合理完整；項目執行管理體制是否健全等方面內容。并且，在召開啟動會的同時，組織相關專家對項目實施方案進行論證。

(7)充分發揮項目牽頭單位第一責任主體作用。當前，廣東省重點領域研發計劃項目面向全國范圍內的團隊聯合申報，吸引了一大批省內外優勢創新團隊資源，聯合對廣東省相關領域“卡脖子”關鍵技術問題開展攻關，但也存在項目成員單位多、管理和協調難度較大的情況。建議加強明確項目牽頭單位第一責任主體的作用，建立牽頭單位與參與單位定期溝通協調的有效機制，協同推進項目保質保量如期完成。