《世界環境公約(草案)》制度創新及中國應對

彭亞媛 馬忠法

(1.復旦大學， 上海 200433)

全球環境問題與日俱增，人類面臨的公共健康威脅日益嚴重，但國際環境法卻因碎片化無法得到切實有效地履行。2015年，法國法學家俱樂部發布《增加國際環境法的效力：國家責任和個人權利》，呼吁制定一項具有法律約束力的綜合性、統領性、全球性環境公約。2017年，該組織起草《世界環境公約(草案)》(以下簡稱《公約(草案)》)，并發布《走向世界環境公約白皮書》闡明其必要性和合理性。同年，該公約由法國總統馬克龍提交至聯合國大會，聯大以 143∶6 通過了“起草《世界環境公約》”的議案。由此，該項民間文件一躍成為起草國際公約的藍本，將對未來全球環境治理產生深遠影響。

中國一直積極參與《世界環境公約》相關工作。2018年《公約(草案)》審議期間，中國代表團提交了《關于聯大邁向〈世界環境公約〉 特設工作組的評論意見》。(1)黃國璋 ：“聯合國大會‘邁向《世界環境公約》’特設工作組正式啟動”，《中國國際法年刊》，法律出版社，2019年，第212-232頁。2019年《中法聯合聲明》，表明了中法支持聯大“邁向《世界環境公約》”的決議，努力改善國際環境法的決心。(2)《中華人民共和國和法蘭西共和國關于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯合聲明》第12條 ：“兩國將繼續努力，共同支持‘邁向《世界環境公約》’特設工作組根據聯大決議授權開展工作，保持密切溝通，以改善國際環境法及其執行。”現有的學術研究主要討論了《公約(草案)》的必要性(3)Teresa Parejo Navajas, Nathan Lobel, “Framing the Global Pact for the Environment:Why It’s Needed, What It Does, and How It Does It”, Fordham Environmental Law Review, Vol.30, No. 1, 2018, pp.32-61.、內容恰當性(4)Géraud de Lassus Saint-Geniès, “Not All that Glitters Is Gold:An Analysis of the Global Pact for the Environment Project”, CIGI Papers No. 215, May 2019, https://www.cigionline.org/sites/default/files/documents/Paper%20no.215web_3.pdf, p.1-11.及其政治影響(5)趙子君、俞海、劉越 ：“關于《世界環境公約》的影響分析與應對策略”，《環境與可持續發展》, 2018年第5期,第116-120頁。，偏重《公約(草案)》文本兼容性和可行性問題，將《公約(草案)》等同于一般的國際法編纂行為，卻忽略了《公約(草案)》背后的國際環境法從“碎片化”或“局部體系化”向“整體體系化”的范式轉變。有鑒于此，本文將從國際環境法歷史發展的視角，研究《公約(草案)》的制度創新，并對我國在該公約談判中的立場提供對策和建議。本文認為雖然《公約(草案)》所代表的國際環境法“整體體系化”的趨勢不可逆轉，但其提取法律“公因式”的做法或許還有待改進。

一、世界環境公約的必要性

國際法現代性的特征之一就是社會學家所謂的“功能差異性”，即社會的各個部分日益專業化和自主化，出現了相對自治的社會結構和行動。國際環境法也因事項不同而逐漸分化成“氣候變化法”、“國際水法”、“國際生物資源保護法”等專門領域。國際環境法“碎片化”既是政治多元化在國際法中的體現(6)Koskenniemi, M., & P?ivi Leino, “Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties”, Leiden Journal of International Law, Vol.15, No. 3, 2002, pp.553-579.，也是對單一國際治理機制失靈的一種必要和適時的反應，(7)王明國 ：“機制碎片化及其對全球治理的影響”，《太平洋學報》，2014年第1期，第7-17頁。有助于形成有益的信息共享和規范發展的制度安排。(8)Margaret A. Young, ed., Regime Interaction in International Law:Facing Fragmentation, Cambridge University Press, 2012, pp.85-110.然而，目前500多項多邊環境公約，數以千計的國際環境宣言和文件如同“碎片”，并沒有很好地協同，反而出現了許多空白、重疊與不一致，影響了環境條約的履約實效。

“我們并不缺少法律，而是缺少實施”，制定一項有約束力的世界環境公約是目前最為有效，也最具可行性的方案。國際法存在多種“體系化”進路，比如：通過國際司法機構及各國實踐發展國際習慣法、權威機構對國際法原則進行編纂，以及制定綜合性或“一攬子”條約。然而從國際環境法的發展來看，國際司法的推動和法律編纂的作用非常有限。在司法方面，僅在少數跨境環境侵權案中存在零星的習慣法，甚至有些國家并不認同國際法院有關環境的不利裁決，比如在1973年的“核試驗案”后，法國就撤回了對國際法院的強制管轄的承認。(9)Thomas M. Franck, “Word Made Law： The Decision of the ICJ in the Nuclear Test Cases”, American Journal of International Law,Vol.69, No. 3, 1975, pp.612-620.在法律編纂方面，由于缺乏法律約束力，很難產生實際效果。反觀之，制定世界環境公約存在三項優勢，即凝結各方共識、提高法律確定性，集中資源促進實施。具體而言：

第一，凝聚共識，改善國際環境法“碎片化”。有觀點認為，環境問題廣泛性和地緣性的特征決定了其解決方案要兼顧整體性和局部地區的特殊性，因此，國際環境法無法像國際貿易法那樣有一個“一攬子”的解決方案。但事實上，國際社會采用具有彈性的環境原則，來為國際性環境問題提供指導。這種嘗試從1972年《斯德哥爾摩宣言》、1982年的《世界自然憲章》、1992年的《里約宣言》一直持續到2015年的《巴黎協定》和《2030可持續發展議程》。且自1995年起，國際自然及自然資源保護聯盟(IUCN)起草的《關于環境的國際盟約(草案)》編纂了全球環境法的主要原則，業已更新到第五版。(10)《關于環境與發展的國際盟約(草案)》是國際環境法理事會(ICEL)和國際自然保護聯盟環境法委員會(IUCNCEL)共同努力的成果，旨在鞏固1992年里約聯合國環境與發展大會會議成果，并為聯合國2030年可持續發展議程及其可持續發展目標(SDGs)的社會各階層實施可持續性提供框架。該草案是一項國際框架(或保護傘)協議的藍圖，鞏固和發展了與環境和發展有關的現有法律原則。自第一版由全球各地的專家編寫以來，第5版草案經過四次修訂繼續向國際社會發布，以確保它與最新的國際法領域的發展保持同步。參見：ICEL, IUCNCEL, Draft International Covenant on Environment and Development: Implementing Sustainability, Gland: IUCN, 2015, https://portals.iucn.org/library/node/46647。這些成果都為世界環境公約奠定了共識基礎。隨著全球環境問題的日益嚴峻，國際社會需要世界環境公約進行協調，將“碎片化”的國際環境條約和國內法有效地“串聯”起來，改善各個環境部門缺乏協同的狀態。

第二，化繁就簡，提升法律約束力。一方面，國際環境問題的嚴峻性，軟法并非解決之道。國際環境法的成果大部分為“國際性文件”，而非有法律約束力的“國際性條約”。這種方法固然可以促進各締約方慢慢向實質性的行動發展，但在目前嚴峻的形勢下，這種在法律效力上妥協的方式并未達成預想的效果，反而由于各利益攸關方不斷地爭吵和拖延，全球環境治理陷入停滯或僵局。另一方面，目前國際環境法一般原則地位不一。國際環境法的主要法律淵源來自國際條約，有些國際環境原則已經取得國際習慣法的地位，有些則還在形成和發展中。而世界環境公約可以將軟法“硬化”，提升國際環境法的法律約束力。

第三，遇水疊橋，回應國際環境法的新問題。一方面，目前還存在一些未被現有法律覆蓋的環境議題亟待解決。比如，海洋塑料污染、海洋噪音等新問題，需要借助于新的國際環境法原則來推動各國合作與行動。另一方面，也可回應各國國內法中環境權利入憲問題。迄今為止，世界上超過四分之三的國家憲法明確提到環境權或環境責任，涉及健康權、生命權、享有清潔安全有利的環境權以及對自然生態的義務等。(11)“The Status of Constitutional Protection for the Environment in Other Nation”, David Suzuki Foundation, November 2013, https://davidsuzuki.org/wp-content/uploads/2013/11/status-constitutional-protection-environment-other-nations-SUMMARY.pdf.環境權利上升到了國家憲法層面，而國際上卻缺乏與之匹配的、具有統領性和約束力的環境條約以協調各國法律。

二、《世界環境公約(草案)》的制度創新

《世界環境公約(草案)》希望采用“體系化”的路徑，促進國際環境法協同增效。在法律層面，《公約(草案)》需要提取和整合各個多邊環境公約和國際性文件的“公因式”；在機制層面，需要促進各環境部門之間的平衡與合作，以達成 “協同一致且富有雄心的行動”。為達成目標，《公約(草案)》采用了新結構、新方法和新原則，并推動了新實踐的發展。

2.1 新結構：構建“本源—衍生”的原則等級

在結構上，《公約(草案)》一改以往國際環境公約羅列的模式，創新性地提出了“本源性規則”和“衍生性規則“的公約架構。《公約(草案)》確立了兩項“本源性原則”(source principles)和一系列的“衍生性原則”(derived principles)。兩項“本源性原則”一為權利，即第一條“享受健康生態環境的權利”，這兩為義務，即第二條“養護環境的義務”。二者構成了整個公約的基石。第三條至第二十條是“衍生性原則”，包括：可持續發展納入政策、代際公平、預防、謹慎原則、對環境的損害、誰污染誰付費、公眾知情權、公眾參與、獲得環境司法保障的權利、教育和培訓、研究和創新、非國家行為主體和國際內部機構的角色、環境標準的有效性、復原能力、不倒退、國際合作、武裝沖突、國情多樣性。公約這一新穎的結構設計，突出了環境權和養護義務的重要性，使得條約整體更有條理性。

這種“本源—衍生”的原則架構，創造了國際環境法各項原則之間的“等級”，有助于緩解“碎片化”問題。“碎片化”在國際環境法中普遍存在，包括協作碎片化、合作碎片化和沖突碎片化。(12)于宏源著 ：《全球環境治理內涵及趨勢研究》，上海人民出版社，2018年，第65-69頁。即使在一些“局部體系化”的環境部門中，也存在很多空白和模糊。《公約(草案)》等級性原則架構可以一定程度上改善此類不一致和不安定的狀況。以《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》之間關系為例，在巴黎協定談判期間，發展中國家和發達國家對于《巴黎協定》和《聯合國氣候變化框架公約》之間的關系持有不同立場。發展中國家認為《聯合國氣候變化框架公約》是《巴黎協定》的母法，因此發展中國家可以利用《聯合國氣候變化框架公約》一般原則約束發達國家。比如，利用“共同但有區別的責任和能力”條款主張，發展中國家“減排”義務的達成，取決于發達國家是否完全履行技術轉移和資金支持義務。相反，發達國家希望《巴黎協定》能夠代表《聯合國氣候變化框架公約》的“范式轉變”，主張兩者獨立。由于意見分歧，《巴黎協定》故意回避該問題。如果采用《公約(草案)》的等級性原則架構，《聯合國氣候變化框架公約》可以視為反映氣候變化“環境權”和“養護義務”的條約，體現的是“本源性”原則。而《巴黎協定》僅為達成控溫2℃一種“國際合作”，屬于“衍生性”原則的一部分。由此，《聯合國氣候變化框架公約》所載的原則應優先適用于《巴黎協定》的締約方。

2.2 新方法：經由人權實現環境保護目標

自1972年《斯德哥爾摩宣言》提出“環境權”之后，1992年的《里約宣言》避免了“基本權利”等用語，僅僅提及“保護和改善環境”，將環境事務視為國家和政府的責任。而《公約(草案)》第一條“享受健康生態環境的權利”，則是首次在國際公約層面肯定了獨立的環境人權，創造性地將人權法和環境法結合起來，使得國際環境法本身得以借助“環境人權”整合起來。

內容上，《公約(草案)》中的環境權跨越了三類人權領域。(13)[英]帕特莎·波尼、埃倫·波義爾著，那力等譯 ：《國際法與環境》，高等教育出版社，2007年版，第7頁。第一類，作為公民政治權利的環境權，即由于各種環境破壞而受其影響的基本人權，包括生命權、健康權、食物權和飲用水權等人類固有的實體權利，也包括獲取環境信息、環境訴訟的司法救濟和公眾參與政治決策等程序權利。在此處，環境權是保障基本的生命和財產免受環境侵害的最低標準。第二類，作為經濟社會權利的環境權，即將“享有適宜、健康和可持續的環境”作為1996年《經濟、社會和文化權利公約》中的經濟社會權利。確立“環境權”，表明“環境權”和有名的經濟社會權利具有同等的重要性，并具有優先于無名的經濟社會權利的地位。第三種，作為集體人權的環境權。第三代人權或者集體人權一般被認為包括和平、發展和良好的環境。環境權作為一項群體性權利，是人類社會整體福祉不可或缺的一部分，可促使政府或國際組織投入必要資源、采取相關措施以實現環境目標。

效果上，《公約(草案)》試圖克服“國家退群”問題，開創“經由人權”倒逼國家采取環境行動的新局面。傳統的國際環境法建立在“國家同意”基礎上，而現有的國際機制很難克服“國家中心主義”。比如，美國1997年拒絕加入《京都議定書》，并退出2015年的《巴黎協定》，2018年日本退出《國際管制捕鯨公約》并恢復商業捕鯨，這些國家的自利“退群”行為在一定程度上減損了各國在環境問題上共同行動的效力。雖然理論上存在“經由人權實現環境保護”的路徑，但僅僅在個別法域內有效。例如《歐盟人權公約》允許個人訴諸歐盟人權法院，起訴相關國家侵犯其基本人權從而實現其環境權利。(14)歐盟公民可以根據《歐盟人權公約》起訴相關國家，要求保護其根本人權。《歐盟人權公約》中環境權體現在第1條“財產權”、第2條“生命權”、第3條“禁止不人道或有辱人格的待遇”、第6條“獲得公平審判的權利”、第8條“尊重私人和家庭生活及家庭的權利”和第11條“集會和結社自由”。《公約(草案)》希望借鑒和推廣歐盟的經驗，將“享受健康生態環境的權利”作為基本人權。一方面，借由國際習慣法擴大“享受健康生態環境的權利”在國際性法院的適用，用以繞開“國家同意”的限制。該做法效仿了1948年《世界人權公約》，即經由長期的國家實踐，形成有約束力的國際習慣法。即使一些國家基于自利而拒絕加入或退出某些環境公約，但由于其需要遵守國際習慣法，因此某些環境公約中的重要原則和內容依然適用于該國。另一方面，擴展國內法中“環境權”的內容，為國內法院提供合法性依據。在2015年烏爾根達基金會訴荷蘭政府案中，烏爾根達基金會代表900多位公民，依據基本人權條款要求政府承擔氣候減排義務。(15)Lin Jolene, “The First Successful Climate Negligence Case: A Comment on Urgenda Foundation v. The State of the Netherlands (Ministry of Infrastructure and the Environment)”, Climate Law, Vol.5, No. 1, 2015, pp.65-81.該案是通過對《歐盟人權公約》相關條款進行擴大解釋而勝訴的。而《公約(草案)》則克服了這個問題，“享受健康生態環境的權利”條款無需進行擴大解釋或者額外立法。

2.3 新原則：改進既有原則，融合最新成果

(1)改進既有原則

《公約(草案)》擴大了“誰污染誰付費”的范圍。與1992年《里約宣言》第十六條僅僅將“誰污染誰付費”作為一種承擔責任的考慮因素相比，該草案在第八條“誰污染誰付費”條款強調了污染的“初始肇因者”(originator)對環境損害、擾動和污染應該承擔從預防、減緩到修復等全方位的責任，并且規定了締約方有義務確保該原則的立法和實施。

《公約(草案)》在正文條款的表達中使用了“肇因者”(originator)而非“污染者”(polluter)的表達，也是對國際環境法近年來發展趨勢的回應。第一，隨著各國對于環境問題的重視，“污染者”不足以涵射所有情形。如有些環境污染或生態破壞等法律事實尚未出現，但依據科學知識推定，此類行為將導致環境損害，法律上需要承擔恢復環境義務，此時 “肇因者”的表述更為合適。 第二，這種“肇因者”的表達也為跨境環境訴訟中當事人適格問題提供更為堅實的法律基礎。兩位參與起草工作的學者撰文《世界環境公約：概念基礎》專門對“肇因者”進行解釋，認為其不僅包括個人、法人，還包括國家。(16)Aguila, Yann, and J. E. Vinuales, “A Global Pact for the Environment: Conceptual Foundations”, Review of European, Comparative & International Environmental Law, Vol.28, No.1, 2019, pp.3-12.這種立法者解釋，明確了跨境環境糾紛中國家主體地位的問題。在許多跨境環境訴訟中，“污染”尚未實質發生，或提起跨境訴訟的國內法依據缺位。如1974年“澳大利亞、新西蘭訴法國核試驗案”中，法國在其南太平洋地區的領土內進行空中核試驗，引起了放射性微粒回降，導致相關國家海域和公海嚴重污染，且侵犯了“公海自由”，嚴重妨害了公海范圍內的船舶和飛機通行。最后由于法國表示放棄后續的空中核試驗，國際法院認為裁決沒有必要，也并未對公海的核輻射污染進行責任判定。(17)ICJ, Nuclear Test Case (New Zealand v. France), Judgement(20 December 1894), p.19, para.44.該案若置于《公約(草案)》之下，依據“誰污染誰付費”的規定，法國應該對其核試驗產生的“環境退化”負責并承擔相關恢復的費用。第三，“肇因者”的表述對未來環境爭議也具有指導性意義。在聯合國海洋法會議中，有些代表提出：人為水下噪音，如聲吶、超聲波對于海洋生物多樣性和漁業造成了巨大影響，也應該定性為污染，適用于“誰污染誰付費”的原則。(18)聯合國大會 ：《聯合國海洋和海洋法問題不限成員名額非正式協商進程第十九二次會議的工作報告》，聯合國網站，2018年7月3日，https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/73/124, paras. 20-22.甚至有學者建議，該原則未來可用于溫室氣體排放，促進從碳基技術迅速轉向綠色技術。(19)Boudreau Thomas, “Promoting The Rule of Law in the Global Environment—A Legal Precis for the March Nairobi Conference”, UNEP, May 2019, https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/27690.

(2)創設新原則

第十七條“不倒退”原則(the principle of non-regression)是近期國際環境法最新發展成果。在國際法中，“不倒退”原則常見于人權法。幾乎主要國際人權條約和文件都認為，人權一旦得到承認，就不能限制、破壞或廢止，比如《世界人權宣言》第三十條就規定“不得破壞宣言所載的任何權利和自由”。(20)《世界人權公約》第30條。對環境法而言，不倒退原則相對較新，不倒退意味著不降低對環境的保護。(21)Michel Prieur, “Non-regression in Environmental Law”, Surveys and Perspectives Integrating Environment & Society, 2018, https://journals.openedition.org/sapiens/1405.以往的國際性和區域性環境法都致力于將“改善環境”(improving the environment)作為目標，只有少數的條約的正文中暗含了這種“不倒退”的意思，如1994年《北美環境合作協定》中就規定 ：“禁止降低環境保護標準”。2011年，歐盟開始呼吁“在保護環境和基本權利的背景下承認不倒退原則”。(22)The European Parliamen, “European Parliament Resolution of 29 September 2011 on Developing a Common EU Position Ahead of the United Nations Conference on Sustainable Development (RIO+20)”, 29 September 2011, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0430+0+DOC+XML+V0//EN, Paras. 20-21.此后，人們開始審視“不倒退”條款在國際環境法中的作用，“不倒退”作為一種共識被納入2012年“里約+20”會議的最終成果《我們想要的未來》中。“不倒退”條款反映了《公約(草案)》將保護環境落實到各國法律和政策方面的決心。與“不倒退”相對應的概念是“前進原則”，前進是為了改進環境立法，包括根據最新科學知識提高保護環境程度。“前進原則”業已出現在一些國際環境條約之中，如《巴黎協定》第四條就明確規定了“前進原則”，即各國在每下一輪的“國家自主貢獻”中“將比締約方正在履行的國家自主貢獻有所進步，并反映盡其最大可能的力度”。(23)Paris Agreement, Art 4.

2.4 新實踐：法律解釋的重要參考依據

2017年，英國“海洋之友”訴英國政府的案子是世界上第一起法官運用《公約(草案)》案件。法官將《公約(草案)》第八條“誰污染誰付費”原則作為法律解釋中的重要參考依據。在該案件中，非政府組織“海洋之友”(Friend of the Sea)起訴英國政府，認為2001年《水污染費(修訂)條例》不符合“誰污染誰付費”原則。該法要求所有污染者，不論其污染配額大小，無論污染程度如何，發放水污染許可證時都收取相同的“固定費用”。(24)UK Privy Council Appeal, Fishermen and Friends of the Sea Case (Fishermen and Friends of the Sea v. The Minister of Planning, Housing and the Environment), Judegment (27 Novermber 2017), p.2, para.2.該法規本質上體現的是“付費污染”的思維。“海洋之友”認為，這與“污染者付費”的原則是不一致的，向一個普通養殖農場主收取與石化公司相同的費用是不公平且非法的。法官將《公約(草案)》第八條“誰污染誰付費”條款作為整個裁決的討論起點，認為雖然該地區并不能直接適用該項法律，但可以用來說明“該原則現已成為國際和國內環境法的基本原則”。法官進一步說明該條款“必須理解為要求造成污染的人承擔補救污染的費用……以及實施預防政策所產生的費用。”(25)同④，paras.1-4。

《公約(草案)》通過更為具體也更具靈活性“原則”將各項環境事務串聯到一起，協調和編纂了主要的國際環境法原則，為各國國內法和法院提供清晰、簡潔和權威的文本。雖然該公約還在磋商階段，不具有法律效力，但其簡潔的法律語言可以促進各國法官運用《公約(草案)》中普遍承認的原則去解釋相關案件。

表1 《世界環境公約(草案)》的發展進程

續表

三、《世界環境公約(草案)》在整合“碎片化”中的問題

在整合國際環境法“碎片化”過程中，除了需要對條約文本進行斟酌，立法者還需要考慮制度設計其他三個方面：各個環境條約和機構之間的協同合作、公平的責任分配，以及合理高效的履約機制。各個條約之間沒有明顯的法律沖突是“體系化”的前提，公平的責任分配是提升各國政治參與度的基礎，而合理高效的履約機制是達成條約目的的必要條件。然而，《世界環境公約(草案)》在這三個方面卻語焉不詳、模糊不清。

3.1 未置可否的法律沖突

(1)《世界環境公約(草案)》內部的法律沖突規則

《公約(草案)》中并沒有明確的法律沖突條款，以解決國際法的適用問題。有觀點認為，《公約(草案)》本身某些條款可能具備解決法律沖突的功能，如“不倒退”條款。該條款可能同時具有實體和程序上的雙重含義：在實體上，即禁止各締約方降低現有環保標準的法律法規和做法；在程序上，該條款甚至可以考慮作為法律沖突條款，排除或者限定一些條約和法律的適用。

但“不倒退”條款作為法律沖突條款的觀點稍顯牽強。國際環境法的主要淵源來自國際條約，少量來自習慣國際法和一般法律原則。與環境相關的“不倒退”條款目前來說僅是一項理念，而非明確的法律原則。許多條約中的內容體現了“不倒退”理念(如“提高”、“前進”等)，但并未直接使用“不倒退原則”的文義表述。如國際投資條約《歐盟—韓國雙邊投資協定》第十三條第七款、《歐盟—日本雙邊投資協定》第十六條第二款，以及歐盟起草的《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》第四節“貿易與可持續發展”，這些文本中的“不倒退”條款只涉及實體層面而不作為法律沖突條款，只要求當事方不得為了鼓勵貿易或者投資而減損或不實施其環境法。(26)Martin Nesbit, David Baldock，“Non-regression and Environmental Legislation in the Future EU-UK Relationship”，Institute for European Environmental Policy, 2018.“不倒退”也不構成國際習慣法。國際習慣法是指，作為通例之證明而經接受為法律者。“不倒退”的正式用語最早出現于2011年歐盟為“里約+20”會議提出的倡議之中，而“里約+20”最終成果《我們希望的未來》也僅僅在第十九段和第二十段提及“前進”(progress)和“不要后退”(not back track)等語句。(27)United Nations Conference on Sustainable Development, “RIO+20 The Future We Want”，Rio de Janeiro, Brazil, 20-22 June 2012, UN, https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/733FutureWeWant.pdf, Paras.19-20.該原則也并未被各國普遍承認或者接受為國內法，因此也很難說可以構成一般法律原則或者國際習慣法。所以，目前的“不倒退”條款只意味著不降低現行法律法規標準，起到“維持現狀”的作用，不具備作為法律沖突條款的解釋空間；從效力上，其既不是習慣國際法，也不是一般法律原則，與此相關的國際條約也為數不多，其是否具有法律約束力還有待商榷。

(2)《世界環境公約(草案)》與其他多邊環境公約的沖突

《公約(草案)》與其他多邊環境公約的關系，可以適用《維也納條約法公約》中有關法律沖突條款以及一般法律沖突原則。起草《公約(草案)》的專家認為該公約是對其他國際環境文件和多邊環境公約的繼承和發展，是先法和后法的關系。法國前外交部長法比尤斯直接指出，根據“特別法優于一般法”原則，如果《公約(草案)》與具體環境領域的協定發生沖突，后者的約束力超過前者；在尚未被法律覆蓋的領域，《公約(草案)》將填補空白。(28)鄭青亭 ：“《巴黎協定》之后法國欲攜手中國推《世界環境公約》”，《21世紀經濟報》，2018年7月5日第5版。

但有些情況下，上述的沖突規則將會 “失靈”。譬如《華盛頓瀕危野生動植物種國際貿易公約》(簡稱《華盛頓公約》)將某些物種從“附錄一 禁止貿易”轉移到“附錄二 限制貿易”。從表面上看，確實有一些物種因為附錄名單的變更，從受保護的狀態變成允許捕殺和買賣，較之前處于更加不利的境地。該情形明顯與《公約(草案)》的“不倒退”條款相沖突。如果認定《公約(草案)》優先，則《華盛頓公約》將徹底失去意義，如果認定《華盛頓公約》有效，則《公約(草案)》的“不倒退”原則需要增加例外條款，或者進行權威解釋。

(3)《世界環境公約(草案)》與國際貿易法的沖突

《公約(草案)》似乎無法解決既有的沖突。環境和貿易之間的法律沖突由來已久。一方面，這種沖突體現在條約文本表述上。如2010年《名古屋議定書》規定，在使用遺傳資源或與遺傳資源有關的傳統知識時要承擔披露義務以及惠益共享的義務，但《與貿易有關的知識產權協定》(TRIPS)卻沒有類似的規定，甚至有可能發生因為履行前者而違反后者的情況。(29)UN Secretary-General, “Gaps in International Environmental Law and Environment-related Instruments: Towards a Global Pact for the Environment”， 30 November 2018， https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27070/SGGaps.pdf?sequence=3&isAllowed=y, Para. 44.另一方面也體現在世貿組織(WTO)對相關環境問題的司法裁決上。從世貿組織項下《關稅及貿易總協定》(GATT)對于第二十條“環境例外”的解釋來看，自由貿易和環境保護之間的沖突并沒有一個簡單直接的解決方式。在實踐中，多邊環境條約很難在《關稅及貿易總協定》第二十條的解釋中起到相應的作用。(30)王勇 ：“從金槍魚案到海龜/海蝦案——淺析WTO體制下環境與貿易爭端解決機制的發展、不足與建議”，《山西省政法管理干部學院學報》，2001年第4期，第50-54頁。例如，在“可用盡的自然資源”解釋上，上訴機構注意到多邊環境公約對“自然資源”的定義，最終采納了演進解釋，認為不僅包括礦物等非生物自然資源，也包括生物資源(瀕危動物)。(31)WTO, “WTO Rules and Environmental Policies: GATT Exceptions”, https://www.wto.org/english/tratop_e/envir_e/envt_rules_exceptions_e.htm, 訪問日期：2019年2月20日。但有時，世貿組織爭端解決機制也會因為將“貿易目標優先于環境目標”而備受批評。比如在“歐盟石棉案”中，上訴機構不僅要考慮成員方的環境措施對實現環境目標的貢獻，還會進一步比較系爭措施(measures at issue)與其他合理替代措施的“貿易限制”程度。印度代表對《公約(草案)》的異議之一就是“其并未就世貿組織爭端解決機構和國際投資爭端中有關環境問題進行全面的評估。”(32)India, “Statement by India on Chapter IV: Environment Related Instrument”, UNEP, 24 January 2019, http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27261/Statement%20-CHAPTER%20IV%20Environment%20related%20instrument16.1.2019.pdf?sequence=49&isAllowed=y.聯合國秘書長在其報告《國際環境法和環境有關文書的欠缺：制定全球環境契約》中也無奈地承認 ：“世貿組織多哈回合談判已經花費了十七年的時間，就促成貿易與環境的相輔相成達成共識的難度很大。”據此，人們很難期待《公約(草案)》會“一攬子”解決貿易和環境之間的法律沖突。

此外，《公約(草案)》很可能為 “環境關稅”大開方便之門。《公約(草案)》第五條預防條款規定 ：“應采取必要措施來預防對環境造成的損害。”歐盟和美國很可能極力主張“環境關稅”屬于第五條的“必要措施”而對中國等排放大國征稅。環境關稅通常體現為“碳關稅”，即對進口產品中的二氧化碳含量征收特別關稅。“碳關稅”的根本目的并非保護環境，而是為了保護本國產業。在經濟學上，由于各國減排政策不一導致各國產品價格中碳排放成本高低不等，為保證國內外產品均承擔碳排放成本，相關國家主張進行征稅。“碳關稅”最早源于 1997年的《京都協定書》，該協定書要求發達國家承擔強制減排義務，而發展中國家暫時不承擔減排義務，為了迫使發展中國家也承擔減排義務，歐盟主張對不履行《京都議定書》的國家征收“碳關稅”。(33)俞海山 ：“碳關稅:發達國家與發展中國家的博弈”，《學習與探索》，2015年第3期，第102-106頁。而到2015年，《巴黎協定》的“國家自主貢獻”機制取代了《京都議定書》中“不對稱的減排機制”。(34)孟國碧 ：“發達國家與發展中國家的規則博弈與戰略思考”，《當代法學》，2017年第4期，第38-49頁。但歐美認為《巴黎協定》并未徹底解決“搭便車”的問題，主張通過“碳關稅”立法來抑制“碳泄漏”。美國2009年《清潔能源法》允許美國從2020年開始對未滿足排放要求的國家征收“碳關稅”。而歐盟一直主張外國企業需遵守歐盟強制性碳排放政策，2019年新任歐盟委員會主席認為，征收“碳邊境調整稅”可能成為歐盟2050年“碳中和”計劃的補充措施。作為單邊措施的 “碳關稅”一直存在合法性爭議，其本質上是一種“貿易壁壘”, 但可以通過巧妙的制度設計避免違反世貿組織規則。而世貿組織項下的《關稅及貿易總協定》禁止各國征收“過程稅”，即對于生產過程中二氧化碳的排放征稅。但是歐美采取了間接征收“產品稅”的方式，即對重點碳排放行業產品(鋼鋁、航空業等)進行征稅，以避開世貿組織的審查。即使對不同國別的不同產品征收不同的“碳關稅”可能違反世貿組織的“國民待遇”和“最惠國待遇”，相關國家依然可以援引《關稅及貿易總協定》第二十條“環境例外”條款將其正當化。而《公約(草案)》的第五條“預防”條款，則是在國際公約層面為“碳關稅”進行“合法性”背書。缺乏“法律沖突條款”，很有可能讓《公約(草案)》成為“環境貿易戰”的導火索。

3.2 厚此薄彼的責任分配

(1)《世界環境公約(草案)》中的責任分配

①代內公平責任分配

代內公平是代內所有人，不論其國籍、種族、性別、經濟發展水平和文化等方面的差異，對于利用自然資源和享受清潔良好環境方面享有的平等權利。(35)付璐、 李磊 ：“論環境正義之代內公平”，《行政與法》，2004年第4期，第126-128頁。代內不公平可以分國際不公平和國內不公平。國際不公平主要表現為財富占有上的不平等、資源消耗上的不平等、發達國家向發展中國家轉移污染物。追求公平也成為國際環境法談判的重點，《公約(草案)》為此創設了多個條款，如第十三條“研究和創新”、第十八條“合作”和第二十條“國情多樣性”，旨在減緩或消除這些國際上的不平等。這些條款要求各國之間加強科學、環境養護方面的合作，并特別考慮發展中國家和最不發達國家的國情。國內不公平主要表現在獲取信息和資源方面的結構性不平等。《公約(草案)》為緩解國內環境問題的不公平問題，要求各國政府在法律政策中必須 “將可持續發展納入政策”，保障 “公眾知情權” “公眾參與權”和 “獲得環境司法保障的權利”，同時，需要提供 “教育和培訓”，促進 “非國家行為主體和國家內部機構發揮重要作用。”(36)《世界環境公約(草案)》第3、9、10、11、12、13、14條。

②代際公平責任分配

代際公平是指當代人和后代人公平使用自然資源。當今世代的成員與過去和將來世代的成員，作為一個整體共同擁有地球的自然和文化資源，共同享有適宜生存的環境。在特定時期內，當代人既是未來世代地球環境的管理人或受托人，同時也是以前世代遺留的資源和成果的受益人。這賦予了當代人合理享用地球資源與環境的權利，同時也為當代人施加了保護地球的義務。

《公約(草案)》專置第四條“代際公平”，將代際公平提升到一般法律原則的高度。《里約宣言》第三條只是提及將“代際公平”作為一種考量因素，而《公約(草案)》則將其正式確立為原則并將其放在非常優先的地位。此外，第五條“預防”條款和第六條“謹慎”條款可以說是“代際公平”的具體體現，都要求考慮相關項目的環境影響。對于環境可能造成重大負面影響的項目，各國締約方應該采取必要措施進行環境評估，并在后續活動中盡到勤勉義務。若存在對環境造成嚴重或不可逆損害的風險時，各締約方應遵循謹慎原則。

(2)《世界環境公約(草案)》責任分配的問題

①不平等的代內責任分配

第一，被寄予厚望的《公約(草案)》缺失了“代內公平”條款。“誰為環境制度成本買單”，是代內責任核心內容。1992年里約聯合國環境與發展大會上采用了 “可持續發展”的理念，在環境和發展之間尋求中間道路，強調休戚與共、可持續發展的全球伙伴關系，但是并未對全球環境保護和生態養護責任分配作出說明。其他多邊環境公約，均在該問題上陷入僵局，例如《聯合國氣候變化框架公約》《生物多樣性公約》強調的“資金機制”“技術轉讓”和“惠益共享”，進展都非常緩慢。但《公約(草案)》似乎故意回避了該問題。在文本的設置上，“代內公平”并沒有得到與其地位相匹配的重視。“代內公平”和“代際公平”共同出現在序言的第十三段，但是在條約正文中卻呈現巨大的差異。與 “代際公平”專設一條相比， “代內公平”并沒有專門的條款，甚至在“可持續發展納入政策”條款中也未提及“代內公平”，僅僅在“國情”條款中作為一種考量因素，而非一種法律原則。

第二，該公約并未明確發達國家和發展中國家之間的“區別責任”。該公約僅僅使用“創新”“合作”和“國情多樣性”等模糊性字詞和語句來處理，既沒有指明發達國家的具體法律責任，也沒有為發展中國家履行相關義務創設例外條款或寬限期。比如，發展中國家所關心的“技術轉讓”，在《公約(草案)》中僅僅和“交流科學知識”并列，并沒有強調技術轉讓的特殊意義。對此，烏干達表示不滿，認為《公約(草案)》應該著重考慮發展中國家能力不足以及技術轉讓困難等情況。(37)Uganda, “General Statement by Uganda at First Substantive Statement”, UNEP, 24 January 2019, https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27261/General%20statement%20by%20Uganda%20at%20first%20substantive%20statement.pdf?sequence=11&isAllowed=y.尤其令人注意的是，發展中國家極力主張的“共同但有區別責任”原則，在《公約(草案)》中僅僅只是作為國情多樣性一種“考慮”，極大地降低了“共同但有區別責任”的法律約束力。在聯大的專家報告里，也承認《公約(草案)》在“區別責任”方面存在不足 ：“廣泛參與還依賴于具有可行的公平概念，包括公平分擔責任……發達國家則有義務為發展中國家和經濟轉型國家提供資金、技術和能力建設支持……今后的國際環境法編撰可能需要更多而不是更少的區別對待和靈活性。”

②片面的代際責任分配

《公約(草案)》對于代際責任的規定是片面的，其只面向未來，而沒有針對過去的環境責任進行規制。完整的代際公平應涵射這兩種公平：指向“未來的”，即當代人必須留給后代人一個健全、優美的適宜人類居住的地球；指向“過去的”，即當代人必須清償前代人留下的“自然債”。(38)《社會學辭典》，上海辭書出版社，2009年版，第342頁。

《公約(草案)》直接忽略了“過去”，會導致歷史責任得不到應有的重視。未來的一切都生長于它的昨天，歷史既對現在的責任分配有幫助，也作用于未來。譬如，在氣候變化問題上，歷史責任是各締約方承擔排放義務的主要依據。1997年的《京都議定書》根據各國溫室氣體的歷史排放量，來為各國設定減排目標。其中發達國家歷史排放量高，需要承擔更多的減排義務。此外，歷史責任還是資金機制和技術轉移機制的重要依據。發達國家為發展中國家提供資金和技術，并非完全出于慈善，更多的是作為對其歷史責任的一種補償，就像印度在加入《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》時主張的那樣， “歷史上是西方國家造成了臭氧層空洞，所以西方國家應該支付一定費用。”(39)楊興 ：“試論國際環境法的共同但有區別的責任原則”，《時代法學》，2003年第1期，第83-93頁。不得不說，法國版本的《公約(草案)》在這方面的模糊不清，可能有損于該《公約(草案)》的公允性。

此外，該《公約(草案)》第四條“代際公平”無法照顧到“沉默的后代人”的需求。該條指向的對象是“對環境有可造成影響的決策”。該條隱含著，代際公平指向的是一種積極行為，而沒有囊括消極的 “不作為”。如果各締約方對于太空空間、公海、南北極等問題漠不關心、無所作為，反而并不會受到制約。再有，對后代人至關重要的“共同遺產”或“共同關切事項”在《公約(草案)》中是處于真空地帶的。(40)Jasmin Raith, “The ‘Global Pact for the Environment’: A New Instrument to Protect the Planet? ” Journal for European Environmental and Planning Law, Vol.15, No. 1, 2018, pp.3-23.該公約除了第四條再沒有其他條款涉及后代人權利。《公約(草案)》既沒有回應環境公共問題或共同關切事項上的爭議，也未納入 “惠益共享”“共同利益”“對一切人的義務”等既有的原則。基于此，《公約(草案)》并未實際回應后代人的訴訟資格、后代人權利保護等問題。

3.3 單薄無力的履約機制

(1)《世界環境公約(草案)》中的履約機制

徒法不足以自行。根據“條約必守”原則，國家有義務采取措施處理環境問題。但在一項具有多重目標的公約中，各國在決定條約目標的優先事項和履約方式上，具有極大的自由裁量權，導致各國的行動在結果上往往缺乏一致性。這也是為何無論聯合國環境署還是其他機構，都加強了對履約的監督，通過各種國際核查和報告程序來確保這些條約被恰當地實施。

《公約(草案)》的履約機制相較于其他多邊環境公約更具有特殊性。該公約的主要目標是鞏固環境法原則，將軟法通過條約的形式轉化為硬法。該公約規定了一項由獨立專家委員會構成的監督機制，專家委員會履行職能的方式和程序由締約方大會確定。《公約(草案)》設定的專家委員會監督機制具有三項明顯的特征。第一，非代表性。《公約(草案)》的專家委員會中的各位專家并不代表締約方，而是由政府、學界、企業界以及其他非政府組織的人員組成。第二，運作方式無強制性。該公約要求委員會以透明、不指責、不懲罰的方式運作。第三，非司法性。《公約(草案)》沒有采納相關學者“建立環境法院”的建議，沒有建立類似于世貿組織的爭端解決機制，而是選擇了基于報告制度的促進機制。這種機制具有顯而易見的靈活性和適應性。

(2) 履約機制能力有限

《公約(草案)》承載了國際社會對于全球環境治理極高的期望，但就《公約(草案)》文本而言，其履約機制的作用可能非常有限。在具體機制實施上，《公約(草案)》主要依靠以透明、不指責、不懲罰的方式運作的專家委員會。該公約的起草者也承認 ：“締約方報告將是該公約主要的控制模式。”(41)Le Club des Juristes,“White Paper: Toward a Global Pact for The Environment”, September 2017, https://www.leclubdesjuristes.com/wp-content/uploads/2017/05/CDJ_Pacte-mondial-pour-lenvironnement_Livre-blanc_UK_web.pdf, p.43.雖然締約方需要定期向專家委員會匯報各自進展(42)《世界環境公約(草案)》第21條。，但是專家委員會的權力非常有限，其作出的決議也只具有建議或者協助性質。如果僅依賴于報告，缺乏其他協調一致措施的話，公約的履行就很可能流于形式。典型的例子就是《與貿易有關的知識產權協定》的第六六條“發達國家向最不發達國家轉讓技術”條款。各締約方從2003年就開始提交履約報告，但迄今為止，依然沒有明顯進展。(43)Andrew Michaels, “International Technology Transfer and TRIPS Article 66.2: Can Global Administrative Law Help Least-Developed Countries Get What They Bargained for”, Georgetown Journal of International Law, Vol.41, 2009, pp.223.主要原因是，單純報告制度或許可以促進各國開展行動，但是無法產生足夠的壓力促使各國采取真正有效的變革措施以達成條約目的。國際上和《公約(草案)》性質類似的人權條約，其實施和履行多年以來，也逐漸建立了報告—申訴制度，并且其在聯合國的地位上升到了人權理事會的高度。所以，如要真正達成《公約(草案)》的目標，僅依靠專家委員會和締約方報告是遠遠不夠的，還必須擴展其他方式以提升規制能力。

四、《世界環境公約(草案)》中的博弈與合作

如同路易斯·亨金說的那樣“法律就是政治，我們所看到的法律無不是政治力量的結果”，在《世界環境公約(草案)》的實質審議過程中，各國具有不同的利益訴求。不同的力量之間的角逐與合作，將會影響最終的《世界環境公約》的法律效力。

4.1 《世界環境公約(草案)》中的大國博弈

目前對《公約(草案)》存在三派意見。以歐盟為代表的“支持派”認為，《公約(草案)》可以緩解國際環境法碎片化，在一定程度上約束氣候減排中的“搭便車者”。歐盟認為，該公約將確立人類對自然的權利和責任，旨在構建邁入“人類世”(Anthropocene)所必要的權利基礎。(44)EU, “2nd Substantive Session of the AH OEWG ‘Towards a Global Pact for the Environment’”,UNEP, 18-20 March 2019, https://wedocs.unep.org/handle/20.500.11822/27744。而這種“對自然的權利和責任”主要指向國際層面的各國減排責任，以及國內層面的環境保護政策。歐盟將其倡導的“不倒退”原則納入《公約(草案)》中，實際上希望在《巴黎協定》確定的“國際自主貢獻”的減排責任的基礎上，再施加一層具有法律約束力的“只進不退”的義務。

以美國為代表的“反對派”認為，《公約(草案)》徒勞無益，應該集中精力履行現有環境條約。在美國宣布退出《巴黎協定》后，美國更希望維持現狀且自身免于強制性義務的約束。故而在《公約(草案)》事項上，美國等明確反對另行創設規范，避免其在全球環境治理上的領導力進一步衰減。例如，美國國務院前法律顧問蘇珊·比尼亞茲(Susan Biniaz)專門撰文《十問<世界環境公約(草案)>》， 認為該《公約(草案)》目標不明確、內容爭議較大，無法解決特定的環境爭議，而且另行創設規范機會成本高昂，不如專注現有環境條約和環境機制。(45)Susan Biniaz,“10 Questions to Ask about the Proposed ‘Global Pact for the Environment”, Columbia Law School, August 2017, http://columbiaclimatelaw.com/files/2017/08/Biniaz-2017-08-Global-Pact-for-the-Environment.pdf。

以中國為代表“改善派”大體上認同條約文本，但需要明確“共同但有區別”原則的地位，且需增強“技術機制”和“資金機制”。“共同但有區別的責任”法律化對于發展中國家具有非常重要的意義。該原則若得以確立，將極大地改善發展中國家的地位，使發展中國家可以 “依法要求”發達國家履行相應的資金或技術轉移“義務”。這是“共同但有區別的責任”條款的深遠意義之所在。但是，《公約(草案)》僅僅將“共同但有區別的責任”作為第二十條“國情多樣性”中的“考慮”因素，如果放任現有的表述，“共同但有區別的責任”將會淪為一種“優惠待遇”，而技術轉讓和資金要求也會被當作國際援助而非國際義務對待。故而，中國在2019年2月提交給聯大的《邁向〈世界環境公約〉特設工作組的評論意見》中重申 ：“面對日益多元化、專業化、復雜化的國際環境條約體系，發展中國家履約能力和手段欠缺問題需要得到國際社會更多關注，發達國家應進一步加強對發展中國家在履行多邊環境協定的資金、能力和技術等方面的支持，確保發展中國家充分和深入參與全球環境治理”。

為平衡這三派觀點，2018年聯合國發布了名為《國際環境法與環境有關的文書的欠缺：制定全球環境契約》的報告，并要求特設工作組在2018—2019年間召開三次實質性審議會議，以識別國際環境法存在的問題，探討《公約(草案)》內容必要性以及通過可能性。但在2019年內羅畢最后一次工作組會議上各國投票情況不容樂觀，《公約(草案)》很難達成在2020—2021年間生效的預期目標。目前，各國選擇在斯德哥爾摩會議五十周年之際，即2022年就《公約(草案)》發布一項政治聲明，以此推進該公約簽署。(46)Global Pact for the Environment Organization, “Third and Last Session of the Working Group on the Pact in Nairobi”, 22 May 2019, https://globalpactenvironment.org/en/third-session-of-the-working-group-on-the-pact-in-nairobi/.

4.2 《世界環境公約(草案)》中的合作

《公約(草案)》承載了人們保護地球的雄心，民眾努力在分化的世界中尋求合作，多數國家也在多邊主義框架下積極地探尋全球環境治理方案。瑞士少女桑伯格引領青年草根舉行的“氣候罷工”示威游行，提出青年人有權享有可持續的未來，呼吁各國重視氣候公平問題，引起人們對 “代際公平”的反思。2019年聯合國氣候峰會上，銀行業啟動《負責任的銀行原則》，130家銀行承諾其融資業務將根據《巴黎協定》和《可持續發展目標》進行戰略調整。(47)UN Environment Program, “130 Banks Holding USD 46 Trillion in Assets Commit to Climate Action and Sustainability”, UNEP, 22 September 2019, https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press-release/130-banks-holding-usd-47-trillion-assets-commit-climate-action-and。此外，一些國家也努力在多邊主義框架下進行氣候合作。 2017年，中國和法國達成了《關于共同維護多邊主義、完善全球治理的聯合聲明》，共同支持“邁向《世界環境公約》”特設工作組，在多邊框架下促進國際環境法實施。2019年《中法生物多樣性保護和氣候變化北京倡議》“重申加強氣候變化國際合作的堅定承諾”，法國承諾“履行發達國家每年籌資1000億用于氣候融資”(48)《中法生物多樣性保護和氣候變化北京倡議》(2019年)，新華網，2019年11月6日，http://www.xinhuanet.com/world/2019-11/06/c_1125199385.htm。。這些民間和國家的合作，在一定程度推動了《公約(草案)》的制度設計朝著更為貼合現實及未來需求的方向發展。

五、中國的應對策略

5.1 強化我國環境外交立場，爭取國家利益最大化

中國雖在《世界環境公約(草案)》的制定過程中一直倡導“四個堅持”(49)四個堅持即：一是要堅持在可持續發展框架內討論環境問題; 二是要堅持 “共同但有區別的責任” 原則; 三是要堅持環境資源國家主權原則; 四是要堅持發展中國家的充分參與。參見 ：“王毅出席《世界環境公約》主題峰會”，中新網，2017年9月20日，http://www.chinanews.com/gn/2017/09-20/8335758.shtml。，但并沒有將“四個堅持”轉化為具體的立法方案。中國或許可以從以下幾個方面進行考慮。

(1) 增加“沖突”條款或者“支持”條款

《公約(草案)》缺乏法律沖突條款，不僅會嚴重影響和現有各領域的條約之間的關系，而且更有引起“環境貿易戰”的風險。各國均強調“不減損現有條約義務”的重要性，包括正確處理國際貿易法和國際環境法之間的關系。(50)《中國關于聯大邁向<世界環境公約>”特設工作組的評論意見》, 2019年2月19日，聯合國環境規劃署網站，https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/27604/China_report.pdf?sequence=1&isAllowed=y。《公約(草案)》可以采取“沖突”條款和“支持”條款，以促進環境條約之間協同，避免與國際貿易公約沖突。

第一種路徑是使用“沖突”條款，用以解決與其他國際條約的潛在重疊問題和法律適用順序的問題。《公約(草案)》與其他國際公約的關系，可以參考《生物多樣性公約》第二十二條，做如下規定 ：“本公約的規定不得影響任何締約國在任何現有國際協定下的權利和義務，除非行使這些權利和義務將嚴重破壞或威脅自然環境。”

第二種路徑是采用“支持”條款，要求各成員方在制定和實施其他環境相關條約時支持《公約(草案)》，而不是包含與《公約(草案)》目標背道而馳的條款。《公約(草案)》可參照《名古屋議定書》第四條第二款，做如下規定 ：“本公約之任何規定都不妨礙締約方制定及執行其他國際性條約，但以此等條約支持并且不違背本公約之目標為必要”。

(2)提高“共同但有區別的責任”條款的地位

《公約(草案)》并沒有將“共同但有區別的責任”作為一種法律原則對待，反而是不斷弱化其法律地位。在條款設置上，《公約(草案)》將“共同但有區別的責任”放在第二十條“國情多樣性”項下，而不是單獨列出。其次在表述“共同但有區別的責任”條款時，含有許多含糊性的詞語，諸如“在適當情況下”(where appropriate)、“考慮”(account)。在此種情況下，“共同但有區別的責任”僅僅是作為一種考量因素，而非具有法律約束力的原則。

中國應該堅持“共同但有區別的責任”原則化、法律化的立場。中國可以主張《公約(草案)》專設一條“共同但有區別的責任”原則，規定“各締約方在保護環境和生態方面具有共同但有區別的責任。各締約方應開展合作，發達國家應當向發展中國家提供及時和適當的資金和技術，協助它們進行能力建設，促進它們履行本公約規定的各項義務的能力。”

(3)完善履約機制，補充其他主動性措施

目前的《公約(草案)》履約機制主要依靠各締約方報告制度，和專家委員會的“不指責、不懲罰”運作模式。如果要達成協調國際環境法的目標，這些履約機制作用有限。強化《公約(草案)》的履約監督機制，除了“報告”之外，還可以采取其他主動性措施，如查明事實、調查研究、核查各締約方行動、制定標準和指南等。

《公約(草案)》也可以效仿《巴黎協定》“全球盤點”機制。《巴黎協定》在規定“國家自主貢獻”的報告義務之外，還使用了“全球盤點”的核查機制以確保減排目標早日實現。其明確了從2023年開始以五年為周期的全球盤點機制(global stocktake)，包含對減緩行動和資金承諾等比較全面的盤點，彌合實際氣候行動與目標之間的差距。《公約(草案)》也可以采取類似的方法，對于各締約方環境條約履約報告進行盤點和評價，并制定相關法律指南和條約適用解釋，逐步促進法律的協調性和一致性。中國可以在第一次締約方大會上建議增加專家委員會的權限，如核查或盤點、對相關條款作出解釋、制作法律指南等措施。

5.2 加強國際合作，增強我國對公約適用能力

(1)堅持在多邊主義框架下進行“碳關稅”的協商與合作

鑒于《公約(草案)》并未解決“碳關稅”問題，“氣候貿易戰”似乎如影隨形。盡管“碳關稅”尚存爭議，但其威脅卻迫在眉睫。美國雖退出《巴黎協定》、反對《公約(草案)》，但其在國際環境治理，尤其是在“碳關稅”方面仍然有著相當的影響力。尤其在中美貿易摩擦的背景下，《清潔能源法案》允許美國自2020年起對相關國家征收“碳關稅”，不排除美國利用“碳關稅”來對中國發難。而中國在生產耗能技術方面與發達國家差距較大，未來一旦高碳產業產品出口被征收“碳關稅”，將大大增加出口成本，降低我國產業競爭力。根據世界銀行的調查，如果全面實施碳關稅，中國產品在國際市場上可能面臨平均 26%的關稅，出口量可能因此而下滑 21%。(51)丁寶根、周晏武 ：“新式綠色貿易壁壘碳關稅及我國應對策略”，《對外經貿實務》, 2010年第8期，第89-92頁。

因此，中國需要積極采取措施，防止他國“碳關稅”的單邊措施蔓延。首先，中國可以倡導各國在《公約(草案)》框架下協商“碳關稅”議題，遵守“透明、不指責、不懲罰”的原則。其次，中國可以采取類似于上述中法雙邊協議的方式，和其他國家簽訂雙邊的“氣候合作備忘錄”，消除單邊“碳關稅”的威脅。最后，中國也可以通過“一帶一路”倡議，增進環境治理方面的國際合作。

(2)加強能力建設，增進公約適應性

《公約(草案)》作為一種中長期的全球環境治理安排，將貫穿中國經濟轉型、產業結構調整的關鍵時期。中國應該提前在制度層面和技術層面做好應對措施。在制度層面，中國2018 年的國家機構改革，為順利履行國際環境義務創造了良好的內部條件。新組建的生態環境部，將氣候變化和海洋環境保護進行了統一監督管理，解決了環境事項管理職能交叉重疊的問題。但新機構的工作是否能及時有效回應全球環境關切，還需等待時間的檢驗。在技術層面，中國需要營造適宜的創新環境，加大對基礎科研的投入，促進產學研協同創新，構建市場導向的綠色技術創新體系，減少與發達國家含碳產品的技術差距，早日實現中國的減排承諾。

結 語

《世界環境公約(草案)》意在化繁就簡改善“碎片化”、“硬化”軟法、抑制國家“退群”、回應國際環境新問題。《公約(草案)》有四項顯著的制度創新：其一，創造了環境法原則的等級，“本源—衍生”的原則架構突出了環境權和養護義務的重要性。其二，采用了“環境人權”的新方法，克服傳統國家中心主義的缺陷。其三，融入了國際環境法最新發展成果，擴大了“誰污染誰付費”的范圍， “不倒退”原則確保環境保護水平只進不退。其四，2017年“海洋之友”訴英國政府開創了《公約(草案)》的新實踐，提供了法官運用《公約(草案)》文本作為法律解釋參考的先例。然而，《公約(草案)》在提取法律“公因式”方面還存在一些不足，包括：對法律沖突未置可否，未來可能與其他多邊環境公約或國際貿易法之間產生矛盾，甚至存在引起“環境貿易戰”的風險；責任分配厚此薄彼，缺失代內公平條款，代際公平條款既忽視歷史責任，也無法反映后代人實際需求；履約機制單薄無力，僅僅依靠締約方報告和無實權的專家委員會，在協調各國行動上作用可能較為有限。

《世界環境公約(草案)》的制定過程中，大國博弈和國際合作并存。中國作為負責任的大國，應在商討《公約(草案)》之際，明確向國際社會表達發展中國家的立場和態度：呼吁國際社會充分考慮各國不同的發展階段和現實需求，將“共同但有區別的責任和能力”作為代內公平的基礎性原則；堅持以公平合理的方式分配全球環境治理責任，尤其應該敦促發達國家切實履行技術轉讓和資金義務；采取平等協商的和平爭端解決方式，共同維護多邊主義，避免單邊“碳關稅”引起的“環境貿易戰”。