平成時代日本對外援助的戰略性演進及其特點

王洪映 楊伯江

(1.中國社會科學院研究生院，北京 102488；2.中國社會科學院，北京 100007)

基于戰后的國際安排，日本在政治、軍事上均受到限制，于是對外援助成為其重要的外交方式。在戰后大部分時間里，日本對外援助除部分人道主義因素外，主要著眼于獲取經濟利益，(1)經濟利益一直是日本對外援助的重要動力，在援助早期表現得尤為明顯。相關討論參見John Alexander White, Japanese Aid, Overseas Development Institute, 1964；Koppel Bruce and Michael Plummer, “Japan’s Ascendancy as a Foreign-Aid Power: Asian Perspectives”, Asian Survey, Vol.29, No.11, 1989, pp. 1043-1056; Doherty Marie,“Japan’s Expanding Foreign Aid Program”, Asian Affairs, Vol.14, No.3, 1987, pp.129-149；趙劍治、歐陽喆 ：“戰后日本對外援助的動態演進及其援助戰略分析——基于歐美的比較視角”，《當代亞太》，2018年第2期，第92-125頁。其獨特的“援助—投資—貿易”模式產生了明顯成效，當然也遭到諸多批評。(2)關于日本援助、貿易、投資“三位一體”的援助模式，相關討論可參見Mitsuya Araki, “Japan’s Official Development Assistance: The Japan ODA Model that Began Life in Southeast Asia”, Asia Pacific Review, Vol. 14, No.2, 2007, pp.17-29。關于日本對外援助過分注重經濟利益、援助質量低的批評可參見Steven Hook and Guang Zhang, “Japan’s Aid Policy since the Cold War: Rhetoric and Reality”, Asian Survey, Vol. 38, No. 11, 1998, pp. 1051-1066; Peter J. Schraeder, et al., “Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows”, World Politics, Vol.50, No.2, 1998, pp.294-323; Henry Scheyvens, “Reform of Japan’s Official Development Assistance: A Complete Overhaul or Merely a Fresh Coat of Paint?” Progress in Development Studies, Vol. 5, No. 2, 2005, pp. 89-98.20世紀70年代發生的石油危機給日本帶來一定沖擊，由于意識到海外能源供給的重要性，日本開始將對外援助向能源供給地區和國家傾斜，(3)參見林曉光 ：“日本官方發展援助政策探析”，《現代國際關系》，2003年第2期，第19頁；江濤 ：“日本在中東地區實施ODA政策的動因解析”，《外國問題研究》，2019年第2期，第89-90頁。20世紀70年代末至80年代以后，日本的對外援助趨向政治化，在“綜合安全保障”戰略的框架下，對外援助也被用于保障國家經濟與軍事安全，(4)參見趙劍治、歐陽喆 ：“戰后日本對外援助的動態演進及其援助戰略分析——基于歐美的比較視角”，《當代亞太》，2018年第2期，第96頁；Dennis T. Yasutomo, The Manner of Giving: Strategic Aid and Japanese Foreign Policy， Lexington Book, 1986。這意味著日本逐漸將對外援助納入國家總體戰略進行運作，對外援助的戰略性開始顯現。平成時代，隨著大國化目標的持續推進，日本對外援助的戰略性呈現出不斷強化的趨勢。(5)目前，對于20世紀90年代后日本對外援助戰略性不斷增強的趨勢已被諸多研究者提及，可參見Saori Katada, “Japan’s Foreign Aid after the San Francisco Peace Treaty”, The Journal of American-East Asian Relations, Vol. 9, No. 3/4, 2000, pp. 197-220；Steve Chan, “Humanitarianism, Mercantilism, or Comprehensive Security? Disbursement Patterns of Japanese Foreign Aid”, Asian Affairs, Vol. 19, No. 1, 1992, pp. 3-17; 林曉光 ：“日本官方發展援助政策探析”，《現代國際關系》，2003年第2期，第18-20頁；王平 ：“日本ODA政策的形成、演變及前瞻”，《日本學刊》，2008年第31期，第40-51頁。鑒于此，本文以日本官方援助大綱為基礎并結合經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，以下簡稱經合組織)所公布數據,從援助動機、援助決策、援助執行三個方面對日本平成時代對外援助的戰略性強化進行詳細考察。

一、平成時代日本實施對外援助的基本情況

首先，本文依據經合組織官方數據從援助金額、區域、部門三方面對日本平成時代實施對外援助的總體情況進行簡要討論，以便在下文對《官方發展援助(ODA)大綱》(以下簡稱《大綱》)的實際貫徹程度進行評估。隨后，將日本的援助情況與其他主要援助國進行對比，以突出日本的援助特點。

1.1 援助量總體穩定

日本是第一個加入經合組織及其下屬機構發展援助委員會(Development Assistance Committee，簡稱DAC)的亞洲國家。1954年，日本以“科倫坡計劃”為起點開始步入援助國行列。在援助金額方面，在日本實施對外援助以來的60多年里，雖時有波動，但總體上額度不斷增加。(6)根據經合組織統計資料，1964年日本的援助額約為1.05億美元，2018年增至約100.64億美元。參見經合組織數據庫：https://stats.oecd.org/qwids/，訪問時間：2019年8月7日。平成時期，單從絕對數量來看，日本官方發展援助(下文簡稱ODA)量波動不大，呈現出小周期增減交替的狀態。其中1995年、2000年、2005年、2007年等時間點出現了較為明顯的變化(參見圖1)。20世紀90年代前半期是日本ODA迅速增加的時期；1996年出現了大幅下降，但在此后的幾年間又緩慢回升；2000年以后繼續呈現出增減循環的態勢。近幾年，雖有起伏但變化相對溫和，未出現大幅波動。這一時期，日本援助數額顯著變化之處在于與主要發達國家相比，其所占比例自2001年以來一直處于下降的趨勢，尤其是2012年以后，這種趨勢更為明顯，目前其援助量在主要發達國家中已下降至第5位(參見圖2)。

1.2 援助區域逐步分散化與援助重心轉移

在援助區域上，戰后日本一直將與自身戰略利益聯系最為緊密的亞洲作為重點援助區域。20世紀70年代以前，日本絕大部分ODA集中于亞洲地區，而東南亞地區是日本ODA主要流入地。70年代以后，這種布局狀況發生了一定改變，較為突出的變化是中東和非洲地區獲得的ODA數量有了明顯增加。平成時期，日本進一步強化了ODA的分散布局，援助區域基本覆蓋了全球主要地區，其中尤為顯著的變化是非洲、南亞、中亞和中東地區逐漸成為日本的主要援助地區。目前，這種援助分配格局仍在持續。上述變化表明，當前日本的援助重心已明顯轉向非洲、中亞、南亞以及中東地區，尤其是南亞、中亞地區所獲得的ODA數量已明顯占據主導地位，從ODA的流入量及目前的趨勢來看，這些地區顯然已成為日本新的戰略重點區域(參見圖3)。

圖1 平成時代日本ODA援助額變化情況(單位：百萬美元)

圖2 主要發達國家自20世紀80年代末以來的ODA援助額對比情況

圖3 日本ODA援助區域分布變化情況(7)在援助早期，南亞也獲得了較多援助，出現這種現象的原因在于經合組織將緬甸劃為南亞地區國家，由于緬甸獲得的援助較多，因此拉高了南亞獲得的ODA數量比例。實際上，南亞地區的其他國家在日本實施對外援助早期獲得援助較少。(單位：百萬美元)

1.3 “經濟互利”與援助部門的日益多元化

從援助部門來看，自1967年以來，日本的援助資金主要集中于經濟基礎設施與生產部門，由此反映出追求“經濟互利”一直貫穿日本對外援助的始終，尤其是援助早期，這種特點尤為突出，日本幾乎將所有ODA投入上述兩個部門。20世紀80年代后，社會基礎設施與服務項目所接納的資金數量才有較為明顯的增加。平成以來，日本ODA在投入部門方面整體上呈現出更為多樣化的分配趨勢。其中，社會基礎設施與服務以及跨部門援助均有明顯提升。與此相對，經濟基礎設施與生產部門援助所占比重持續下降。同時，人道主義援助量也有了明顯增加。但也需注意到，近幾年，用于經濟基礎設施以及生產部門的援助量又有所回升，這從側面反映出經濟利益在日本對外援助中回歸的趨勢(參見圖4)。同期，可以從與美國的對比中更為直觀地看出日本在對外援助中一直偏重經濟利益的特點。如圖5所示，在美國的援助部門分配上，社會性基礎設施和服務一直占據50%左右的比重，遠高于日本，而且波動較小。與此相對，日本的社會性投入則明顯偏低，而且近年來這種趨勢又在加強。

上文依據經合組織相關數據對日本平成時代實施對外援助的基本情況進行了總體說明。在下文中，筆者將對1992年以來日本三份官方援助大綱進行文本分析，同時對其對外援助決策、實施體制的演變進行過程追蹤，以闡明平成時代日本對外援助戰略性不斷強化的趨勢。

圖5 美國ODA投入部門變化情況

二、強化實施對外援助的戰略動機

援助動機指的是國家實施對外援助欲達到何種目的。本文將考察冷戰后日本相繼出臺的三份對外援助大綱在理念、區域目標以及實施課題方面所作出的規定，分析日本實施對外援助戰略性動機不斷增強的趨勢。

2.1 戰略性功能不斷強化的援助理念

1992年日本內閣會議制定了第一份《官方發展援助(ODA)大綱》，單從制定大綱本身來講，就已經在一定程度上表明日本開始重視對外援助的規范與系統實施。在1992年《大綱》的理念部分，日本首先強調了對外援助中包含人道主義精神的一面，即“幫助發展中國家解決饑餓貧困，構筑和平與繁榮”，同時保障“自由、人權、民主”。《大綱》還明確指出，“日本負有維護世界和平、確保國際社會繁榮而發揮與國力相稱作用的使命”，實施對外援助的目的是“以支持發展中國家的自主性建設為基礎，廣泛培養人才，并通過基礎設施以及基本社會條件的改善，確保發展中國家實現資源配置的效率、公正以及良治。在實現經濟健康發展的同時，保護環境，為推進全球性的可持續發展而努力。”(8)“政府開發援助大綱(舊ODA大綱)”，日本外務省網站， 1992年6月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。從本次大綱的理念部分可以看出：第一，日本的“國際使命”被著重強調，這種做法顯然是欲通過增加“國際貢獻”實現政治大國目標的延續。80年代后，日本一直以增加“國際貢獻”的名義謀求成為政治大國，提升國際影響力，對外援助正好具備這種功能。第二，將發展中國家的和平繁榮與世界聯系在一起，同時強調發展中國家的自主建設、良治，這是對國際社會20世紀90年代全球治理觀的響應，表明日本已經開始從國際視角來審視對外援助。第三，除經濟利益外，日本已經意識到對外援助在增進社會效益，保障“自由、民主”方面的價值。一方面，這是對西方國家對其援助過分關注經濟效益指責的回應，向西方模式靠攏，但另一方面也體現出日本對外援助的目標開始多元化，已明確提出從經濟向政治、價值觀、全球治理領域擴展。

2003年，日本對《大綱》進行了第一次修訂。在大綱的開篇，日本即表示“面對新的國際形勢和國內經濟狀況，需要增強ODA實施的戰略性、機動性、透明性、效率性，更加廣泛地調動國民參與。”(9)“政府開發援助(ODA)大綱”，日本外務省網站，2003年8月29日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html。在理念部分，大綱明確指出開展ODA援助的目的在于，“對國際和平與繁榮做出貢獻，并借此確保本國的安全與繁榮。”從中可以看出，日本國家利益在對外援助中被突出，但與以往不同的是，此時的目標已超越經濟利益，與國家整體的安全、發展相結合。另外，2003年大綱再次強調了“人權、自由、民主”以及環境等問題的解決，同時也指出正是通過“積極利用ODA解決這些問題，日本也以各種形式獲得利益，今后應賦予ODA更多的使命。”(10)同②。與1992年《大綱》不同，本次《大綱》在理念部分新增了支持發展中國家自主努力、保障“人的安全”、確保公平性、靈活運用已有經驗、與國際社會進行協調和合作5項內容作為基本方針。(11)同②。應注意到，新增的基本方針強調受援國的“自主性”，是日本在實施對外援助時與西方國家差異比較明顯的理念，(12)Sakiko Fukuda-Parr and Hiroaki Shiga, “Normative Framing of Development Cooperation: Japanese Bilateral Aid between the DAC and Southern Donors”, JICA, 2016, https://www.jica.go.jp/jica-ri/publication/workingpaper/wp_130.htm，訪問時間：2019年8月7日。此時將其明確提出具有較強的理念競爭意味。同時，日本在2015年《大綱》中所強調的“開發合作”理念實際上已初現端倪。另外，“保障人的安全”作為日本參與全球安全治理的一項新提法，此時在大綱中明確提出，表明日本已開始有意將全球安全治理與對外援助相結合。

2015年，日本再次對ODA大綱進行修訂。此大綱被命名為《開發合作大綱》(Development Cooperation Charter)，(13)“開發合作大綱”，日本外務省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。按照大綱解釋，這里的“開發合作”在兩個層面進行了延伸。其中一項延伸是對外援助將與更加廣泛的全球治理議題相結合，而不是單獨實施。大綱指出“開發合作”是“政府及其所屬機構以實現發展中地區發展為主要目的而進行的國際合作。在廣義上，開發合作還包括和平構建、治理、促進基本人權以及人道主義援助等活動。”另外一項延伸是實施主體、資金來源更加多元化，更加體現“合作”。大綱指出，“為提升綜合開發效果，日本政府及其所屬機構應加強與其他資金形式的合作。這些資金包括日本其他形式的官方援助金(OOF)、聯合國維和行動(PKO)、私人資金等。”(14)同①。

此次調整，《大綱》首先強調了在全球力量對比發生變化、全球化深入發展、民間組織影響日益增強，新興國家和發展中國家重要性日益上升的國際背景下，日本的和平、繁榮與世界的聯系正在加深。因此，日本實現可持續繁榮的關鍵在于深化與國際社會的合作。(15)同①。《大綱》同時明確，“此次修訂也體現2013年國家綜合安全保障的需要”。(16)同①。這表明，日本已將國家利益置于整個國際體系中進行思考，對外援助已被視為一種實現整體國家利益的重要手段，對外援助將服務于日本綜合性國家利益。

在目的闡述部分，2015年《大綱》突出了實施開發合作對日本“未來投資”的重要意義，隨后明確指出，“日本將促進開發合作，以便更積極地為國際社會的和平、穩定和繁榮作出貢獻，這種合作將確保日本的國家利益。”至此，日本正式明確，開發合作援助的目的一方面在于對國際社會“做貢獻”，另一方面則是保障本國國家利益。需要指出，雖然2003年《大綱》已經流露出對外援助在實現國家安全與經濟繁榮方面的作用，但日本政府首次在官方文件，尤其是在對外援助的綱領性文件中，明確采用“國家利益”的表述，明顯強化了對外援助的戰略工具性意味。再者，2015年大綱的制定是基于日本對國內外形勢的深刻研判，此時的國家利益是對國際與國內環境進行高度整合的產物，真正體現了整體國家利益觀，對外援助因此具備更強的戰略目的。

另外，理念部分還規定了“促進和平與繁榮、推進人的安全保障、支持和推動自主能力建設”三項基本方針。(17)同①。值得注意的是，首先，盡管日本仍然聲稱開發合作只用于非軍事目標，但在大綱的實施原則部分卻表示，如果受援國的軍隊將援助用于民生、災害救助等非軍事目的，也可根據具體情況實際討論。由于區分受援國軍隊是否將援助用于軍事目的具有很強的模糊性，而且日本“視情況討論”具有較強的主觀性，從嚴格意義上來講日本已經放寬了非軍事目標的限定。其次，這里所強調的“促進人的安全”具有很強的規范競爭意味。在國際安全治理中，日本一直試圖通過倡導“以人的安全為中心”這一路徑提升國際話語權，新大綱特別指出這一點，意在通過對外援助推進日本國際安全治理理念的主流化。最后，雖然日本表示要重視援助國的“自力更生”，但在具體表述中刻意推廣二戰后日本由受援國轉變為援助國這一“自主發展模式”的意味較強，與強調在開發合作中基于日本經驗和技術開展對話一樣，這是一種通過對外援助提升國家軟實力的做法，同時也代表了日本探索獨特援助模式的新嘗試。

2.2 援助區域與課題的戰略性選擇

在區域上，1992年《大綱》首先突出了亞洲，尤其東盟地區的重要性，同時也指出應著眼于全球，對非洲、中近東、中南美、東歐以及大洋洲地區也要進行“與國力相適應的合作”。在援助課題上，本次大綱規定的項目包括全球性課題應對、基本生活保障、技術發展與普及、基礎設施完善、結構調整。從課題與區域目標來看，此次大綱規定相對簡略、模糊，但已明確表示在實施對外援助時，日本將不再局限于亞洲，戰略眼光開始投向全球。(18)“政府開發援助大綱(舊ODA大綱)”，日本外務省網站， 1992年6月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。

2003年《大綱》在援助區域上重申了亞洲的戰略重心地位，尤其強調了相互依賴日益加深的東亞地區在日本發展戰略中的中心地位。《大綱》同時強調了對南亞地區貧困問題保持充分關注，推進中亞地區的民主化與市場經濟改革。對于戰爭頻發、發展困難重重的非洲，日本應著力推進該地區自主能力建設。中東地區作為重要能源供給地，日本應支援和平重建。對于其他地區，《大綱》指出，“應基于大綱目的、基本方針及重點課題，留意各地域的援助需求及發展狀況，謀求重點化”，(19)“政府開發援助(ODA)大綱”，日本外務省網站，2003年8月29日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html。這就明確了日本在實施對外援助時進行地區選擇的靈活性。另外，大綱也特別指出了對南美、大洋洲地區脆弱島嶼國的援助。本次大綱規定的重點課題包括削減貧困、可持續發展、全球性問題應對、和平構建。(20)同②。這些課題是對1992年《大綱》的進一步補充，而且基本囊括了20世紀90年代以來全球治理的主要議題，這表明此時的對外援助已經逐步與全球治理接軌。同時，此次大綱不再明確提及經濟基礎設施建設，這在一定程度上表明日本對以往過于重視經濟利益的做法進行了相應調整。

2015年《大綱》首先指出日本將根據各地區的重點方針，靈活應對快速變化的形勢，在謀求重點化的同時，進行戰略、有效、機動地合作。大綱仍然突出了亞洲的首要地位，在強調東南亞地區具有特殊意義的同時，特別指出開展湄公河流域合作、推動東南亞一體化進程的重要性。關于區域援助政策和目標，大綱針對各地區發展特點對南亞、非洲、中東、中東歐、中南美、大洋洲、加勒比等地區的具體援助政策做出了具體規定，(21)“開發合作大綱”，日本外務省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。這些細致的區域政策和目標表明，日本實施的對外援助步入更為成熟的階段。在重點課題方面，第一項課題是通過“質量增長”削減貧困。所謂“質量增長”，一是增長的可持續性，旨在構建經濟增長的持續動力；二是增長的包容性，不讓掉隊人口出現；三是增長彈性，增長需能夠抵御經濟危機、自然災害等挑戰。相關內容仍然突出了對日本經驗的推廣。第二項課題是共享普遍價值觀與實現和平安全社會。此次大綱關于人權、民主、法治方面的規定比以往更為細致，如果說之前兩份大綱只是稍有涉及政治、價值觀議題，那么此次大綱則明顯更加深入和具體。在安全議題上的援助同樣如此，明顯強化了將對外援助服務于安全治理的意圖。第三項課題是努力應對全球挑戰，建設一個可持續和有彈性的國際社會。這一課題突出了日本要在應對發展威脅中起到帶頭作用。為此，對外援助應廣泛用于氣候變化、傳染病控制、保護生物多樣性、人口老齡化應對、糧食能源安全等議題。(22)同④。顯然，日本意在通過確立這項課題，將對外援助與全球治理相結合，從而提高對外援助的使用效率，并且刻意強調日本的“領導作用”，也是將對外援助作為提升國際地位的一項重要手段。

以上本文從三次大綱的援助理念、援助區域與課題選擇三個方面分析了平成時代日本對外援助戰略性動機強化的表現。在目的上，日本實施對外援助逐步走向服務整體性國家利益，對外援助的戰略權重在不斷增加。另外，日本也在不斷尋求構建自身獨特的援助理念，越來越強調“保障人的安全”“受援國自主性”；在區域布局方面，在保證對戰略重點區域持續投入的基礎上，分散布局的趨勢越來越明顯，這表明隨著國家利益的多樣化，對外援助也被投放至更廣闊的國際空間；在課題上，日本逐步強化對民主、人權、良治、法治、社會相關議題的投入，同時開始向軍事領域延伸，對外援助與國際安全、全球治理結合得越來越緊密。

三、強化實施對外援助的戰略性決策機制

除動機外，援助決策體制的改變過程也體現了日本對外援助戰略性不斷強化的趨勢。總體上看，日本對外援助的決策過程主要受到經濟利益、國際壓力、外交戰略、決策體制，以及人道主義等因素的影響。(23)Zhou Xiaoming, “Japan’s Official Development Assistance Program: Pressure to Expand”, Asian Survey, Vol. 31, No. 4, 1991, pp. 341-350; Lundsdaine D. Halloran, Moral Vision in International Politics: The Foreign Aid Regime, 1949-1989, Princeton University Press, 1993, p.118.其中，決策體制的影響尤為重要，實際決策權在省廳和部門中的分配將對決策結果產生直接影響，因而決策體制的調整成為日本戰略性實施對外援助過程中的重要一環，而對日本而言，在上述因素中其可控性最強，因此，以下本文將從決策體制的角度分析日本對外援助戰略性強化的表現。

3.1 傳統“四省廳協議體制”及其局限

戰后，官僚曾長期主導日本內外政策的制定，(24)關于戰后日本內外政策決策過程基本上屬于“官高政低”類型，學界已基本達成共識。可參見Johnson Charlmers, Japan: Who Governs? W.W. Norton and Company, 1995; Howe Brendan, “Between Normality and Uniqueness: Unwrapping the Enigma of Japanese Security Policy Decision-Making”, Modern Asian Studies, Vol. 44, No. 6, 2010, pp. 1313-1336; 張勇 ：“日本戰略轉型中的對外決策調整——概念模式與政治過程”，《外交評論》，2014年第3期，第53-57頁。有關對外援助的政策形成也是如此，(25)Choi Eun-Bong and Myung-Hee Park, “1990 Nyeondae Ilbon Daewaewonjo Hwankyeongbyeonhwawa Jamindangeui ODA Jeongchaekdaeeung (Changes of the ODA Politics and Liberal Democratic Party’s Aid Strategy in the 1990s of Japan)”, Dahm Rhon 201, Vol. 10, No. 4, 2007, pp.39-70.決策中主要涉及的省廳包括外務省、大藏省、通產省、經濟企劃廳。另外，根據援助的具體項目，文部省、厚生勞動省、農林水產省等多個部門也會對援助政策產生一定影響。由于主要決策部門外務省、大藏省、通產省、經濟企劃廳之間缺乏明確的中心控制，且各自關注的利益和重點存在差異，常常因爭取各自在對外援助中的利益而產生“部門競爭”，(26)關于日本外援援助決策中的“部門競爭”，可參見Robert Orr, The Emergence of Japan’s Foreign Aid Power, Columbia University Press, 1990, pp.8-13.由此造成在信息分享、政策協調方面的困難，這種相對破碎的決策體制對日本政府的整體援助目標產生了一定的扭曲作用。(27)Alan Rix, Japan’s Economic Aid: Policy-Making and Politics, St. Martin’s Press, 1980, pp. 21-49.另外，根據援助類型(28)主要有無償援助、技術援助、日元貸款三種。，各省廳的分工也存在差異。作為實施對外援助的主要窗口，外務省負責的工作最多，包括無償援助、技術援助以及日元貸款在內的所有援助；通商產業省和經濟企劃廳均只負責日元貸款部分，而大藏省負責的是無償援助和日元貸款。由于援助管轄權分散且存在重疊，因而政策形成需要上述四部門的協商決定，這也就是通常所說的“四省廳協議體制”(參見圖6)。該體制的決策過程涉及部門較多且各自偏好存在差異，因而常常出現矛盾，造成決策效率低下，更為重要的是，這種分散型的決策體制無法充分反映國家整體利益。因此，有關對外援助決策體制的調整主要圍繞一元化決策體制的建立而展開。

圖6 日本“四省廳協議體制”援助決策體制

3.2 一元化決策體制的逐步確立

冷戰結束后，在政界重組與行政改革的沖擊下，對外援助的決策體制也開始經歷緩慢調整。20世紀90年代后半期，自民黨恢復一黨執政，隨著行政體制改革的展開，對外援助決策改革開始取得進展，尤其是橋本內閣行政改革對傳統對外援助決策體制產生了重要影響。(29)關于橋本內閣改革內容，參見朱光明 ：“試論橋本內閣行政改革的特征與意義”，《日本學刊》，2001年第3期，第4-10頁。首先，通過強化首相與內閣職能削弱了官僚的政策影響力，這使得部門利益對決策過程的干擾降低；其次，中央行政機構體系的重組直接瓦解了傳統的“四省廳協議體制”。經調整，大藏省改制為財務省和金融廳，同時將ODA年度預算編制權轉移至內閣府，因而財務省對其他省廳的牽制與影響減弱。經濟企劃廳被內閣合并，通產省改為經濟產業省，這使得唯一得到完整保留的外務省在決策中的地位大幅提升。(30)王平 ：“日本ODA決策體系中主導權變化研究”，《日本研究》，2010年第1期，第33-34頁。在隨后小泉時期的集權化改革中，首相與內閣的決策權再次得到強化。經上述改革，對外援助的決策主體得到精簡，決策權力的集中推動決策體制逐步朝著“自上而下”的模式發展。2006年4月，日本內閣設置海外經濟合作會議，由首相、內閣官房長官、外務大臣、財務大臣、經產大臣就對外援助的重要事項進行實質性討論。在海外經濟合作會議審議的基本戰略下，以外務省作為政策立案與協調中心，連同其他相關省廳形成了能確保ODA效用最大限度發揮的戰略性決策體制。在外務省下設的國際合作企劃立案本部中，以國際合作局和地域局為主導，負責國際合作方針、地域課題、重點課題等內容的審議。2006年8月成立的外務省國際合作局負責全面規劃和制定與援助有關的政策，在整個政策協調過程中發揮中心作用。(31)相關敘述參見日本外務省網站，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/keitai/taisei.html，訪問時間2019年8月 20日。安倍晉三第二次執政后，除進一步加強首相權力外，在內閣中設立國家安全戰略會議，全面統籌國家安全事務，同時將對外援助與國家安全掛鉤。這樣，對外援助政策的制定被直接納入國家安全保障之中，其分配和使用實際上直接被首相官邸左右。(32)趙師葦 ：《安倍政府的東南亞援助政策研究》，吉林大學博士論文，2018年，第113頁。至此，以首相官邸為最高“司令部”、外務省為中心的一元化對外援助決策體制最終形成(參見圖7)。

總體看來，經過冷戰后的一系列改革，日本對外援助的決策體制逐步由分散走向集中，一元化的決策體制逐步形成。該體制在提高決策效率的同時，也避免了決策中因部門利益分歧而產生的短視行為，因而更能體現國家整體利益，對外援助的戰略性運作進一步強化。

圖7 日本一體化對外援助決策體制轉換示意圖

四、強化對外援助的戰略性執行體制

上文已經從動機與決策機制入手,討論了日本對外援助戰略性強化的表現，但作為一項對外政策，執行處于整個流程的終端，執行的有效性至關重要。日本在戰后進行的對外援助以無償援助、技術援助、日元貸款(有償援助)三種形式為主，而在相當長的一段時間內，負責實施的機構主要是日本進出口銀行、海外經濟合作基金(OECF)以及國際協力機構(JICA)。由于ODA缺乏統一的執行標準，各部門之間常常發生矛盾。為提高執行效率、充分實現援助目標，日本主要從兩方面入手進行調整：一是通過援助大綱從總體上規定實施原則、具體措施，以確保對外援助規范、高效地執行；二是通過機構改革，構建一體化執行體系。

4.1 實施原則、措施的日益完備

在實施原則方面，1992年《大綱》提出了包括環保、非軍事、民主化、市場經濟、人權自由保障等要素在內的四項具體原則，(33)“政府開發援助大綱(舊ODA大綱)”，日本外務省網站， 1992年6月30日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou/sei_1_1.html。這些實施原則事實上規定了在選擇援助對象時的具體標準，突出了日本在對外援助實施中的自主性，增強了可操作空間，尤其是在確立援助對象的選擇標準之后，日本實際上能夠更為便利地將對外援助作為戰略工具使用，強化了通過ODA對他國施加影響的工具意味。另外，大綱就有效實施ODA提出了包含信息采集、加強與發達國家援助機構以及國際和國內民間組織合作、加強執行評價、充分關照弱勢群體等15項具體措施。(34)同①。關于實施體制建設，大綱首先強調應建立培養有效實施開發援助人才的相關機構；其次，應建立各省廳之間的聯絡、協調，尤其應加強日本海外經濟合作基金與國際協力機構之間的配合；再次，應確保派遣人員的安全。作為日本在冷戰后首份對外援助的綱領性文件，1992年大綱關于實施原則等方面的規定相對簡略，但其指向性意義在于日本已經注意到有效實施對外援助、提高援助質量的重要性，并著手對執行措施和體制進行調整。

2003年《大綱》在非軍事實施原則方面基本沿用了舊大綱的表述。改進之處在于對援助政策從立案到實施做出了更為細致的規定，具體包括六項內容：第一，基于大綱要求，制定有效實施ODA的一體化、連貫性政策，同時在制定國別政策時與國際社會加強協調與聯合，既要反映援助國需求，又要突出重點。第二，加強相關省廳之間的協作。政府應在對外經濟合作閣僚會議下，將外務省作為調整的核心，靈活運用相關省廳的意見，同時加強包括有關省廳之間人事交流在內的廣泛合作，以制定和實施一體化和一貫性政策。第三，在明確政府與實施機構(35)包括國際合作機構、國際合作銀行。責任分擔的同時，為確保政策與執行的有機聯系，在兩者之間加強包括人事交流在內的合作，強化執行機關之間的聯合。第四，加強政策協商。第五，在政策制定和執行過程中，充分利用援助國使館等當地機構，以便深入了解當地社會、經濟情況。第六，加強與國內外民間組織以及其他民間團體的合作，在實施ODA時適當積極運用民間企業的技術知識。此次大綱值得注意的地方還包括增加了關于實施評價、確保程序恰當、防止腐敗等方面的規定，(36)“政府開發援助(ODA)大綱”，日本外務省網站，2003年8月29日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou.html。這些規定是對1992年《大綱》內容的重要補充。從上述有關立案和實施的規定可以看出，此時的日本已經開始強調一體化立案、執行以及加強部門協調的重要性，而且各項執行措施更加細致、完備。更為重要的是，大綱已經開始強調民間力量在對外援助中的重要作用，對日本后來所倡導的“官民協作”理念已有所體現。

在實施原則上，2015年《開發合作大綱》最為突出的特點是明確提出確保對外援助實施的高效性與正當性。在確保實施的高效性方面，首先，大綱明確提出增強對外援助的戰略性。這種戰略性實施路徑要求政府與其他利益相關方積極合作，動用各方可利用資源，最大限度發揮日本影響力，從決策、執行到評估建立起對外援助的綜合性實施框架。其次，應在開發合作中充分利用日本的優勢。大綱突出了日本要積極利用以往積累的經驗、知識、技術、文化軟實力在軟、硬件兩方面實施開發合作。顯然，通過推廣日本經驗提升國家軟實力的做法是對2003年《大綱》的延續和深化。最后，積極參與國際討論。(37)“開發合作大綱”，日本外務省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。此項規定旨在通過積極參與并推動聯合國、國際金融機構以及經合組織等多邊交流，確保日本的政策在塑造國際發展合作理念和趨勢中得到充分反映。由此可見，此時日本所關注的問題已經不僅僅是援助本身，而已經延伸到國際援助規范、理念的塑造層面，其參與國際協商的實質是一種積極構建國際話語權的實踐。

保證實施對外援助的正當性是2015年《大綱》新增的內容。“正當性”(appropriateness)本身所指涉的是一種規范性行為邏輯，與強調物質利益的結果性行為邏輯不同，“正當性”是一種以規范、理念為導向的行為邏輯，這種行為邏輯與國家身份、國際規范、價值觀密切相關。(38)在國際關系中，討論的行為邏輯主要有三種，分別是結果性邏輯、正當性邏輯、爭論性邏輯。結果性邏輯是一種基于工具理性，強調利益尤其是物質利益獲取的行動邏輯；正當性邏輯強調規范理性，行為以符合規范為導向，利益導向尤其是物質利益導向較弱；爭論性邏輯強調行為體對利益定義保持開放的姿態，通過開放的“辯論”能夠改變行為體的利益和偏好。關于國際關系中行為邏輯的討論，參見袁正清等 ：“中國與國際人權規范重塑”，《中國社會科學》，2016年第7期，第192-194頁; Thomas Risse, “‘Let’s Argue!’: Communicative Action in World Politics”, International Organization, Vol. 54, No. 1, 2000, pp. 1-39；James March and Johan Olsen, “The Institutional Dynamics of International Political Orders”, International Organization, Vol. 52, No. 4, 1998, pp. 943-969.因此，該內容既是日本在對外援助中進一步突出政治、價值觀因素的表現，也是一種國際援助規范競爭與創新的嘗試。在實施正當性方面，大綱首先強調，日本將充分重視受援國在民主化、法治和保護基本人權方面的情況，以促進民主化、法治以及人權尊重為目標。顯然，這與前兩次大綱相比，具有更加明確的政治和價值觀導向。其次，避免援助被用于軍事目的或加劇國際沖突，但對于受援國軍隊非軍事目的的行動(如救災等)可視情況逐案審議。如前所述，這實際上已放寬對外援助“非軍事原則”的限制。最后，日本密切關注受援國的軍事支出、大規模殺傷性武器和導彈的開發和生產以及武器進出口等情況。這種做法意在通過引導發展中國家為其自身社會、經濟發展優先分配資源，以避免援助被用于軍事目的，從而實現維護國際和平與穩定、預防恐怖主義、防止大規模殺傷性武器擴散的目標。該規定從鼓勵受援國優先將資源投入經濟發展的角度出發，實現援助的非軍事化目標，可以獲取更多道義支持，同時降低受援國的抵觸心理。(39)“開發合作大綱”，日本外務省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。

關于實施體制，大綱從完善政府實施機構、加強伙伴關系、強化實施基礎三方面做出規定。首先在實施開發合作時，日本以外務省作為協調與規劃中心，加強相關省廳之間的合作。政府和國際協力機構將進一步提高組織能力，并改進相關的制度和機構，明確其角色和責任劃分，將國際協力機構國內辦事處作為公司、民間組織、地方政府、大學和研究機構以及廣大公眾的協調中心。其次，加強伙伴關系，“官民協同”的實施模式已具備較為清晰的輪廓。(40)第一，加強公私(資金)伙伴關系以及與地方政府的伙伴關系；第二，日本將加強與人道主義緊急救援的協調，同時繼續促進與聯合國維和行動等國際和平行動的協調；第三，加強與國際組織的合作，一方面利用其在國際合作中的優勢，另一方面利用這種合作增強日本在國際組織中的影響力；第四，加強與其他援助國、新興國家、其他行為體的伙伴關系，同時繼續與其他援助國加強三方合作；第五，加強與公民社會之間的伙伴關系。“開發合作大綱”，日本外務省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。此次《大綱》特別強調各類伙伴關系的構建，并將其作為一個小節單獨列出，這實際上反映出在各種民間組織作用日益增強的背景下，日本政府已經注意到構建更加廣泛的實施網絡的重要性，尤其重視調動民間資源。有關實施體制的最后一項規定是強化實施基礎，具體從以下方面展開：第一，信息公開以及增進公眾、國際社會對開發援助的理解。這項措施意在得到民眾對政府援助支出的理解，同時更好地向國際社會展示日本的成就，以凸顯其“國際貢獻”。第二，促進發展教育。通過發展教育讓日本民眾了解發展挑戰及其與日本的關系，贏得民眾的支持和參與。第三，開發人力資源，鞏固開發合作的智力基礎。(41)“開發合作大綱”，日本外務省，2015年2月10日，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/seisaku/taikou_201502.html。關于此項內容，大綱詳細闡述了培養人力資源的各項措施，旨在為實施開發合作提供持續性動力，同時為參與塑造和主導國際發展合作規范奠定基礎。

4.2 一體化執行體系的逐步建立

除通過大綱規定實施原則和具體措施外，一體化的執行體系也在機構調整中逐步建立起來。在20世紀90年代行政機構改革的背景下，1995年日本政府將日本進出口銀行與海外合作基金進行合并，于1999年正式成立日本國際合作銀行(JBIC)，主要負責對外援助中的日元貸款部分。另外，技術合作以及無償援助則分別由國際協力機構、外務省承擔,這種三元執行體系一直持續到2008年。(42)日本外務省官網 ：“實施援助體制”，https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/about/keitai/taisei.html，訪問時間：2019年8月28日。2008年，原國際協力機構與國際合作銀行中的貸款部門再次進行重組，產生新的國際協力機構，統一執行各項援助任務。經此次調整，對外援助的一元執行體系被建立起來(參見圖8)。此后，國際協力機構又通過內部組織改革增加了新的職能部門，并對援助分工進行了細化，執行效率得到進一步提升。安倍晉三上臺后，利用首相對國際協力機構理事長的任命權，進一步強化了對其控制，對外援助的執行權變得更加集中。(43)趙師葦 ：《安倍政府的東南亞援助政策研究》，吉林大學博士論文，2018年，第113頁。

圖8 日本對外援助執行體制轉換過程

五、評估與啟示

平成時代，日本不斷強化對外援助的戰略性實施。在援助動機上，日本逐步超越單一的國家利益觀，將對外援助服務于總體國家戰略。援助課題不斷向政治、價值觀甚至軍事領域延伸，布局范圍逐步向全球擴展，對外援助與全球治理的結合也日益緊密。再者，通過強調“受援國自主性”“保障人的安全”等理念，日本在構建和推廣自身獨特理念、模式方面也不斷做出新的嘗試。在決策方面，經過陸續調整，一元化決策體制逐步成型，在提高決策效率的同時,也使援助政策更能充分地體現國家整體意志。在執行方面，對實施原則、措施越來越細致、完備的規定能夠保證對外援助規范、高效地執行。與此同時，在整合多元參與主體以及加強部門協調的基礎上，一體化的執行體系逐步建立，對外援助的國家戰略功能不斷強化。

結合文章第一部分經合組織的有關數據，能看出日本在戰略性實施對外援助方面所取得的進展，但同時也能發現其存在的局限。首先，日本這一時期的援助額基本保持穩定，但在區域與部門分配上均強化了分散布局，這就要求提高ODA的實施效率，三份大綱清晰的目標設定、完備的實施原則以及完善的決策、執行體系均發揮了作用。其次，雖然日本在援助大綱中一直倡導目標的多元化與關注社會治理問題，但在項目分配上投入最多的部門一直是經濟基礎設施與生產部門，可見，日本對外援助始終重視經濟利益的獲取。平成時代以來，社會服務、人道主義援助量有明顯增加，反映出日本在“國際貢獻”、提高“援助質量”方面的確有所實踐。與此同時，近幾年用于經濟基礎設施以及生產部門的援助量又有所回升，這從側面反映出經濟利益在日本對外援助中的回歸，同時也表明日本在2015年《大綱》中增加社會投入、關注治理問題的理念并沒有得到較好地貫徹。最后，雖然日本持續強調加強對ODA的戰略運用，但在援助量上并未出現明顯增加，尤其是與主要發達國家相比其援助比例不斷下降。這一方面表明近幾年日本的援助意愿與20世紀90年代相比有所降低，另一方面也表明提高援助效率、調整援助模式是日本當下、或許也是未來幾年內努力的方向。

對中國而言，如何合理開展對外援助是當下面臨的一項重要課題。第一，從目標設定、決策、執行到評估(44)曹俊金 ：“日本官方發展援助制度及對我國的啟示”，《太平洋學報》，2017年第11期，第52-53頁。，對外援助需要建立系統的實施框架。在注重頂層設計的同時，更要重視實施細節的完善，這樣才能確保對外援助規范、高效地實施，同時也能更好地服務于國家總體戰略。第二，在對外援助中要注意吸納民間力量的參與，發揮其在資金、信息獲取等方面的優勢，同時還要注重培養援助人才，這有助于提高援助質量，減少國家財政壓力，日本的“官民協同”模式具有參考價值。第三，雖然對外援助中的人道主義關懷應該被強調，但互利思維不能完全摒棄，保持一定的效益回收有利于對外援助的持續開展。二戰后日本逐步由受援國轉變為援助大國，而且一直持續到現在，雖然因過分關注經濟利益而受到諸多批評，但在某種程度上正是這種注重效益的做法增強了其對外援助的持續性。第四，在援助過程中，應重視援助規范理念的創建與表達。如何有效實施對外援助固然重要，但也不能僅僅關注援助本身，中國的援助模式常遭到西方指責，一個重要的原因就在于理念構建與表達方面存在不足，無法獲得國際話語的支持。日本的援助模式也常受到批評，但盡管如此，其仍在不斷強化“受援國自主性”“保障人的安全”等理念推廣，積極參與國際多邊交流，十分重視國際話語的構建和表達。可見，積極表達自身話語并參與國際規范理念的構建，能降低對外援助實施中的阻力，同時也有助于提升國家軟實力。