全球海洋生態環境治理的區域化演進與對策

全永波

(1.浙江海洋大學，浙江 舟山 316021)

海洋生態環境治理是全球海洋治理體系構建的重要內容。海洋具有跨界性特征，海洋生態環境治理只依靠單個國家采取行動不足以應對日益復雜化的環境危機，因此，只有在全球范圍內建立可持續性的合作機制才能形成有效的治理路徑。(1)Klaus T?pfer, Laurence Tubiana, Sebastian Unger and Julien Rochette, “Charting Pragmatic Courses for Global Ocean Governance”, Marine Policy, Vol.49, 2014, pp.85-86.近年來，海洋治理的國際合作實踐不斷在全球范圍內深化，以國家為主體的海洋治理行動有序展開，如中歐建立“藍色伙伴關系”，積極推動構建“海洋命運共同體”。同時，全球海洋生態環境治理出現了新現象：一是海洋生態系統的制約使得環境治理行動框架存在區域化的傾向，按生態系統標準劃定海洋空間并以此形成環境治理機制，已經成為全球海洋治理的重要導向；(2)丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰 ：“基于生態系統的海洋管理:原則、實踐和建議”，《海洋環境科學》，2008年第1期，第74-78頁。二是海洋區域的治理力量加快形成，區域性的海洋環境組織不斷涌現并參與治理，區域利益導向使主權國家和區域組織合作，協同解決區域海洋范圍內的環境治理困境；(3)Fleming L. E., Broad K., Clement A., et al., “Oceans and Human Health: Emerging Public Health Risks in the Marine Environment”, Marine Pollution Bulletin, Vol.53, No.10-12, 2006, pp.545-560.三是全球性治理框架和政策弱化，主權國家參與全球海洋生態環境治理的內在需求呈現多元化，對有效解決全球性海洋生態環境問題形成沖擊。

區域海洋環境治理參與主體主要是主權國家，主權國家在政策選擇上更會做出以國家利益為導向的政策決策，可能會將“不利益”環境代價進行“區域外轉移”，這與全球環境治理的政策邏輯存在一定的沖突。因此，全球海洋生態環境治理的區域化演進該如何完善，讓區域與全球的海洋生態環境治理形成“帕累托最優”，這就需要通過多案例及機制分析提出相應的解決對策。

一、全球海洋生態環境治理的理論基礎與治理邏輯

眾所周知，唯有海洋生態系統健康運行和海洋環境干凈美好，人類才能從中獲取利用率高的資源與能源，才能保障海洋產業的可持續發展。全球海洋生態環境治理有其特有的理論基礎和治理邏輯，世界各國應增強自身海洋環境保護意識，促進治理主體之間的海洋環境保護合作。

1.1 海洋生態環境治理具有生態性和公共性特征

近年來，海洋生態環境問題接踵而至，如何處理好海洋經濟發展和海洋生態環境之間的關系成為當前海洋治理中亟待解決的難題。(4)王琪、何廣順 ：“海洋環境治理的政策選擇”，《海洋通報》，2004年第3期，第73-79頁。海洋生態環境治理是環境治理的重要領域，其核心是“治理”，屬于治理行為者之間的相互配合和積極合作的復雜行為。在治理的過程中，公眾、企業、政府之間具有一種密不可分且又復雜的聯系，各主體間相互作用又相互制約，形成一個交織的政策網絡。作為治理的對象，海洋空間具有獨特的治理物理特性和治理公共性。

第一，海洋中的水體本身具有流動性和與之帶來的相關性。可想而知，海洋與陸地是存在差異性的。陸地雖然連續不斷、固定不變但可以有所分割，然而海洋因為水體的流動，一旦某海域海洋資源或環境過度開發利用而遭受破壞，一定程度上會不利于這片海域后續的開發與利用，同時也會對鄰近海域的生態環境造成不利影響。

第二，海洋的生態系統特征明顯，一定區域的生態復合程度極高。研究表明，以生態系統為基礎的管理是一種日益突出的海洋資源管理模式，其重點是維持生態系統的完整性，海洋管理邊界的標準要按照生態系統空間范圍的標準進行劃定。(5)Michael Malick, Murray Rutherford, Sean Cox., “Confronting Challenges to Integrating Pacific Salmon into Ecosystem-based Management Policies”, Marine Policy, Vol.85, 2017, pp.123-132.在一定條件下，海洋相比陸地而言其任何一部分都具有特殊的價值性和功能性。人類對海洋的“立體開發”、多主體開發現象嚴重，給海洋環境帶來層次性破壞，相應的生態修復十分艱難。

第三，海洋環境和海洋資源的公共產品性特征尤為突出，在空間維度上沒有明確的標準和統一的劃分，所以較難精準地劃分海洋治理的邊界。海洋生態環境的公共產品特性，促使其具有非競爭性與非排他性，區域海洋之間的環境影響時刻存在。(6)Elizabeth Tedsen, Sandra,Cavalieri, Andreas Kraemer, Arctic Marine Governance, Springer-Verlag Berlin Heidelberg，2014, pp.21-43.相關利益主體很難較好地分攤到海洋治理責任，通常最終的治理責任都落在政府身上。

全球海洋生態環境治理是基于全球海洋治理和全球生態環境治理結合的基礎上提出的。海洋的生態性和公共性特點證明，海洋生態環境治理的主體不限于一個國家、一級政府。海洋生態環境治理是全球性理論在海洋治理領域方面的突破性發展，需要基于全球的視野開展相應的國際合作，形成國際治理框架。

1.2 全球海洋生態環境治理具有一定的層次性和系統性

對全球海洋治理的研究來源于多學科多領域的影響和關注。主要是基于海洋本身的自然屬性即具有全球性和跨區域性，也有因全球海洋問題顯現等各種因素，全球海洋治理日益受到關注。1992年羅西瑙(James N. Rosenau)正式提出全球治理的定義后，國際社會意識到改善全球和區域合作應當成為社會、經濟和政治討論的主流。從海洋治理層面分析，《聯合國海洋法公約》確立了管理海洋環境及其資源的基本法律原則，規定了海洋環境保護的國際合作機制，但該公約無法回答海洋法中出現的所有新問題。因此，國際社會和各國政府需要采用可持續發展的整體模式，為全球海洋治理提供更加務實的辦法。(7)Dorota Pyc, “Global Ocean Governance”, TransNav, Vol.10, No.1, 2016, pp.159-162.與此同時，在區域一級，歐盟為代表的區域組織在促進綜合海事政策方面卓有成效，在過去40年時間里，波羅的海、地中海、加勒比海等區域海洋環境協同計劃紛紛簽訂并實施；中國近年來也進一步推進如“灘長制”“灣長制”為代表的小微海洋環境治理機制等。全球海洋生態環境治理多層級體系漸趨形成。這種多層級治理體系主要體現為：以聯合國和國際組織為代表的全球海洋治理體系、國際公約約束下的區域海洋治理體系和以國家治理為基礎的國內海洋治理體系，后者又包括國家層、地方層、社會基層等。(8)全永波 ：“全球海洋生態環境多層級治理：現實困境與未來走向”，《政法論叢》，2019年第3期，第149-159頁。可見，海洋環境治理如同治理理論在實踐中的應用一樣，形成了全球治理、區域治理、國家治理、地方治理和基層治理等多個層級，其中區域海洋治理一般指跨國家間的海洋治理，而國家管轄海域跨行政區域治理則屬于國家治理和地方治理層級的范疇。這些層級的治理在各層面形成了相應的政策和治理機制，支持相應治理領域的治理。

在當前的全球海洋治理體系中，聯合國等有關國際組織在解決海洋問題中發揮著關鍵的作用，以聯合國等國際組織為中心，國家行動者與非國家行動者共同參與海洋治理相關的行動。(9)龐中英 ：“在全球層次治理海洋問題——關于全球海洋治理的理論與實踐”，《社會科學》，2018年第9期，第3-11頁。代表性行動如1972年《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》(以下簡稱《倫敦傾廢公約》或《倫敦公約》)及其1996年議定書、1995年《保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃》(GPA)等，旨在減緩和防止沿海和海洋環境因陸地活動而惡化，促進“國家履行保護和保存海洋環境的責任”。(10)David VanderZwaag, Ann Powers, “The Protection of the Marine Environment from Land-Based Pollution and Activities: Gauging the Tides of Global and Regional Governance”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.23, No.3, 2008, pp.423-452.同時，區域性的國際組織在全球海洋治理中的作用越來越突出，成為全球海洋生態環境治理的重要力量。在海洋治理政策實施過程中，通過制定國際規則來推進全球海洋生態環境治理，成為全球海洋環境治理的典型做法。然而，全球海洋生態環境治理的關鍵是各主權國家均存在獨立的權力體系，因而治理機制和規則的設計往往受到強權國家的力量影響。由于以《聯合國海洋法公約》為代表的國際公約對于海洋生態環境保護的條款規制性較弱，海洋生態環境治理在實踐中往往被主權國家的利益左右。另外，基于區域海洋環境利益的各種區域性海洋組織實際上代表了相關行業集團利益，其提出的環境政策具有一定的排他性。(11)同③。所以，全球海洋生態環境治理體系呈現出多層性的同時，如何將各方治理力量整合形成系統性機制值得進一步思考。

1.3 全球海洋生態環境治理具有一定的整體性和多元性

在當前世界經濟和社會發展的進程中，全球化和逆全球化的力量不斷地在海洋生態環境治理等領域角逐，其背后的價值元素包含對海洋權益、海洋生態和經濟發展的多元考量。整體性治理理論的提出，對于通過協商調整、梳理整合等途徑處理治理過程中出現的瑣碎細小的問題，并以此形成相應的治理邏輯有積極意義。

全球海洋生態環境治理體系構建中存在全球性的整體性利益、區域利益、國家利益、企業利益、區域組織利益等多種利益訴求。隨著多元利益格局的逐漸形成，多元利益主體之間的博弈也隨之而來，在激烈的博弈過程中，公共利益很有可能被各種利益集團的利益所取代。因此，對海洋環境進行有效治理，應當樹立全球整體性治理的理念，對海洋環境治理中的利益訴求加以規范，形成統一不失衡的利益格局，并建立和完善相應約束機制與均衡機制。(12)Kristen Weiss, Mark Hamann, Michael Kinney, Helene Marsh, “Knowledge Exchange and Policy Influence in a Marine Resource Governance Network”, Global Environmental Change, Vol.22, No.1, 2012, pp.78-188.海洋生態環境治理具有外部性，外部性因素對不同層級的治理系統有一定的沖擊，并影響其治理效果，(13)Anderas Duit, Victor Galaz, “Governance and Complexity—Emerging Issues for Governance Theory”, Governance, Vol.21, No.3, 2008, pp.311-335.因此政府起到舉足輕重的引領和帶頭作用。政府應出臺相應的鼓勵機制或政策，提高海洋生態環境治理能力，提高治理效率，并進一步促使企業、組織和國家實現環境行為外部性的內部化。海洋生態環境治理過程中，還需要關注各個要素的治理目標能否一致，將多元的利益訴求進行重新協商調整、再整合，將全球海洋治理要素的各自利益整合為共同利益訴求，平衡多元利益主體的關系，體現海洋主體集體理性，以提高全球海洋生態環境的整體治理效果。

二、全球海洋生態環境治理的區域化演進：現狀與反思

近年來，面對海洋生態環境全球性的難題與挑戰，區域性的環境合作步伐加快，各區域國家和區域組織在綜合考慮生態環境、經濟等各種因素基礎上，主動開展區域合作，并成為解決海洋生態環境問題的重要路徑。縱觀全球性海洋生態環境治理的現狀，區域化演進已然成為當前海洋治理的重要特點。

2.1 區域化演進的現狀與特點

全球化的過程也是全球性問題不斷出現的過程，大量跨國和跨地區的問題不斷疊加，主權國家和國際組織在參與治理過程中形成力量的多元性博弈。“區域化”成為這種力量博弈的 現實選擇，在海洋生態環境治理領域尤其如此。全球海洋生態環境治理的“區域化”表現為“區域”成為全球海洋生態環境治理的重心和焦點，區域大國或全球具有一定影響力的國家在區域治理中發揮著越來越重要的作用。區域海洋強調海洋生態系統結構、機制的完整性，往往按生態系統空間范圍的標準劃定海洋管理邊界，海洋生態環境治理的“區域化”演進有如下特點。(14)丘君、趙景柱、鄧紅兵、李明杰 ：“基于生態系統的海洋管理:原則、實踐和建議”，《海洋環境科學》，2008年第1期，第74-78頁。

其一，區域組織在區域海洋環境治理中發揮關鍵作用。在海洋生態環境治理的區域化演進中，以主權國家間的互動合作、區域性的國際組織或海洋治理委員會機制為主導形成了區域海洋生態環境的治理框架，其中區域組織在區域海洋環境治理過程中發揮著越來越重要的作用。以區域組織主導的治理主體引領治理的方向，并成為目前全球海洋生態環境治理的重要實現模式。

區域組織主導的區域化治理機制的典型代表包括歐盟環境治理、波羅的海委員會對波羅的海的環境治理、南亞區域合作聯盟的海洋生態環境治理等，這些海域的環境治理在全球區域海洋治理中具有典型性。多年來，由歐盟構建的環境工作組、環境委員會和環境總署等機構體系在參與海洋生態環境治理過程中起到了主導作用，推進了環境治理合作機制的形成。波羅的海沿岸六個國家締結了《保護波羅的海區域海洋環境的公約》(以下簡稱《赫爾辛基公約》)，針對環境污染現象，以合作方式共同參與到波羅的海區域海洋環境的保護行動中。該公約明確設立了波羅的海委員會，該委員會主要按公約附件的規定就海洋環境保護方面所涉及的具體事項進行相應的調整與規范。南亞地區專門成立了南亞區域合作聯盟，提倡積極應對環境污染，加強治理協商與合作，但由于該地區總體經濟較弱，環境治理制約因素明顯，故海洋生態環境治理難以達到良好的效果。

其二，區域海洋生態環境治理機制已經成為全球海洋生態環境治理機制的重要內容。越來越多的區域海洋環境項目成為全球海洋生態環境治理區域化演進的重要支持。以聯合國環境署設立18個區域海洋項目為例，(15)“Working with Regional Seas”, UN Environment Programme, https://www.unenvironment.org/explore-topics/oceans-seas/what-we-do/working-regional-seas, 訪問時間：2020年3月10日。“區域海”機制的建立是聯合國實施全球海洋治理的一個重要路徑。以地中海治理為例，該區域沿岸部分國家于1976年簽署了《保護地中海免受污染公約》(以下簡稱《巴塞羅那公約》)，旨在解決地中海地區各種環境污染問題。該公約有一個附件和兩個議定書，對防止傾倒廢棄物、勘探開發大陸架造成的污染、船舶造成的污染和陸源污染作了原則性規定，相關內容及原則與《聯合國海洋法公約》第十二部分“海洋環境的保護與保全”的相關內涵基本一致。該公約在1995年進行了修改和補充，添加了新內容，形成了污染者預防原則、負擔原則、可持續發展的原則，(16)相關議定書包括：1976年《關于廢物傾倒的議定書》、1976年《關于緊急情況下進行合作的議定書》、 1980年《關于陸源污染的議定書》、1982年《關于特別保護區的議定書》、1995年《關于地中海特別保護區和生物多樣性的議定書》 (該議定書取代了1982年《關于特別保護區的議定書》)、1994年《關于開發大陸架、海床或底土的議定書》以及1996年《關于危險廢物(包括放射性廢物)越境運輸的議定書》。體現了當前全球海洋生態環境治理的基本動向。區域性機制有效緩解了區域海洋生態環境問題，并在全球范圍內被效仿，以區域海洋治理為目標的海洋生態環境治理機制紛紛建立。但這是否意味著全球海洋生態環境治理已經完全區域化？這需要研究這種區域化機制是在聯合國體系下的全球海洋環境治理體系的組成，還是獨立的區域治理體系。從現實分析，全球分布的海洋“區域治理”應是多層級治理體系下的分級控制系統，這些系統注重區域的生態系統功能，有助于克服單一生態系統管理上的困難，促進基于整體性理念的生態環境治理。(17)William De La Mare, “Marine Ecosystem-based Management as a Hierarchical Control System”, Marine Policy, Vol.29, No.1, 2005, pp.57-68.

其三，區域性海洋環境突發事件促使區域合作動能增強。區域性海洋環境治理體系除了多邊公約和雙邊條約建立制度和機制外，通過其他途徑開展跨區域合作機制建設也是海洋生態環境治理體系的重要內容。2011年，以日本福島核泄漏事件為教訓，東北亞區域國家清晰地看到海洋環境跨區域合作的重要性，面對嚴重海洋污染事件，各國以領導人之間的會晤共識、政府之間的磋商合作等主要形式來促進合作交流。雖然海洋生態環境治理一定程度上受到政治關系的制約，然而考慮到現實的需求及合作的需要，中國、韓國、日本逐漸把環境合作關系“機制化”。除此以外，1989年美國埃克森公司油輪漏油事故、2010年墨西哥灣漏油事件等，也促進了以政府和區域組織為主體的區域環境合作機制的形成。

其四，區域治理行動圍繞全球各區域大海洋生態系統展開。海洋環境治理不僅受到治理能力、政治態度的影響，而且還受到地理環境、地質條件等諸因素的影響。因區域海洋具有相對獨立的生態系統，在治理過程中容易形成針對性的科學方法和科學體系，而現實中國際上把大量的技術規范、操作規程、環境標準等吸收到國際環境立法之中，也成為區域海洋環境治理的制度基礎。(18)秦天寶 ：“國際環境法的特點初探”，《中國地質大學學報(社會科學版)》，2008年第3期，第16-19頁。海洋區域環境治理突出以“大海洋生態系統”為基礎，強調海洋生態系統結構、功能的完整性，按生態系統空間范圍的標準劃定海洋管理邊界，(19)Kenneth Sherman, “Adaptive Management Institutions at the Regional Level: The Case of Large Marine Ecosystems”, Ocean & Coastal Management, Vol.90, 2014, pp.38-49.生態系統的集成促使不同層次的政府及非政府組織之間的合作伙伴關系不斷建立。從區域環境保護的國際實踐看，保護海洋生態系統和生物的發展舉措集中在污染控制、海洋生態系統保護、管理海洋生物多樣性，保護的重點有區域性的區分。比較常見的基于生態系統的海洋環境治理的實踐包括：歐盟推動建立了歐洲水域空間規劃系統，旨在實現共同的海洋空間規劃框架以及歐盟水域和沿海區域海岸帶綜合治理；地中海國家通過了《地中海行動計劃》，該計劃從海洋資源整體規劃、動態監測、環境評估、海洋立法、制度與財政支持幾個部分對地中海生態治理做出了詳細規定。

2.2 區域化治理的多案例分析

海洋生態環境治理在全球范圍內呈現出多類型化，主要表現為國家管轄范圍內的跨行政區域治理、若干個國家間的“區域海”生態環境治理、公海保護區機制等，本文選擇相關案例進行比較分析，研究多層級治理和治理區域化需要的機制和模式。

(1)地中海的海洋污染治理：跨國家間的區域海洋生態環境治理

地中海沿岸共有18個獨立國家，20世紀70年代之前，沿岸各國各自為政，掠奪性地開發和利用海洋資源，地中海海洋環境急劇惡化。為此，從20世紀70年代開始，沿岸各國共同致力于海洋生態環境治理。在聯合國環境規劃署(UNEP)的促進和幫助下，地中海沿岸國家開始展開合作并建立了較為成功的區域海洋環境保護合作機制，著手解決區域海洋污染問題。(20)Haralambos Baltas, Geoffrey Dalgic, Erden Bayrak, “Experimental Study on Copper Uptake Capacity in the Mediterranean Mussel (Mytilus Galloprovincialis)”, Environmental Science and Pollution Research, Vol.23, No.11, 2016, pp.10983-10989.1974年聯合國環境規劃署建立“區域海洋項目”，1976年地中海沿岸各國簽訂《巴塞羅那公約》，成立了特別保護中心，每年投入一定的治理資金用于海上污染調查行動，嚴厲打擊污染行徑。1995年該公約修訂，增添了新的內容。同時，各國又提出新的污染治理政策，(21)Joan Saliba, “State of the Mediterranean Marine Environment”, Water and Environment Journal, Vol.6, No.1, 2007, pp.79-88.內容包括：其一，建立獨有的海洋污染監測網；其二，利用先進的科技，對環境治理機構和人員提供定期的培訓；其三，修訂并完善國家援助政策，協調各相關機構的人員安排與機制；其四，加大宣傳力度，呼吁沿岸各國給予人物財力方面的援助，共同保護地中海。

(2)公海保護區機制：另一類區域化海洋生態環境治理機制的傾向

公海保護區機制是在聯合國組織下實施的海洋特別區域的生態保護機制。2006年第八屆《生物多樣性公約》締約國大會重點商議了在公海建立海洋保護區事項。2008年第九屆《生物多樣性公約》締約方大會正式通過了《確定公海水域和深海生境中需要加以保護的具有重要生態或生物意義的海域的科學準則》和《建立包括公海和深海生境在內的代表性海洋保護區網的選址的科學指導意見》兩個文本。近年來，公海保護區機制的議題已經成為聯合國海洋問題的重點，聯合國大會正式啟動就國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)的養護和可持續利用問題擬訂一份具有法律約束力的國際文書的進程，該文書將處理包括公海保護區在內的一系列重要議題。(22)王勇、孟令浩 ：“論BBNJ協定中公海保護區宜采取全球管理模式”，《太平洋學報》，2019年第5期，第1-15頁。

全球范圍內建立起的成熟的公海保護區有南奧克尼群島南大陸架海洋保護區、地中海派拉格斯海洋保護區、大西洋公海海洋保護區網絡和羅斯海地區海洋保護區等。在保護區內各國出于各自利益的需要對公海保護區持不同的態度，當前已經建立的公海保護區都是以區域性公約或國家間的協議為制度基礎形成的。公海保護區合作機制是全球層面對海洋環境治理機制的探索，但公海保護區只在全球部分海域或海島設立，區域性特征也逐漸體現。在區域性的主體參與和區域性公約作為政策支撐上，也可將公海保護區視為全球性治理和區域性治理的有效結合。

2.3 區域化演進的總結與反思

(1)基于生態系統的區域海洋生態環境治理的有效性得到加強。由于海洋天然的生態環境和特殊的地理狀況，區域海洋沿岸國家考慮到長期可持續發展的需要，國家間治理合作的意愿更為強烈。在區域治理過程中，主權國家、區域組織、企業等相關主體形成治理合力，以“大海洋生態系統”為前提，強調治理方案要體現海洋生態系統結構、機制的完整性和生態恢復特點，采取因地制宜的措施。(23)Judith Kildow, Alistair Mcllgorm,“The Importance of Estimating the Contribution of the Oceans to National Economies”, Marine Policy, No.34, 2010, pp.367-374.不少專家已研究了基于生態系統海洋治理的可行性，越來越多區域海洋環境治理的國際案例也證明基于生態系統的區域海洋生態環境治理具有有效性和科學性。在海洋區域治理過程中，治理模式具有多樣性。多數區域海洋環境治理機制不否定全球治理的權威性，從另一視角看，區域海洋生態環境治理的有效性對于推進全球海洋生態環境治理體系的構建有積極的鋪墊作用。

(2)“區域化”傾向對全球治理機制構建具有一定反影響力。對海洋生態環境制度的構建，國際上主要是將較多的操作章程、技術法規、環境標準等內容納入國際環境法之中，從而使得其成為標準較多、技術較強的法律部門。(24)秦天寶 ：“國際環境法的特點初探”，《中國地質大學學報(社會科學版)》，2008年第3期，第16-19頁。在海洋生態環境治理過程中，對國際法規范的執行出現較多的問題， 如聯合國在1995年推出的《保護海洋環境免受陸源污染全球行動計劃》(GPA)在區域一級執行過程中存在較大挑戰。(25)David Vanderzwaag, Ann Powers,“The Protection of the Marine Environment from Land-based Pollution and Activities: Gauging the Tides of Global and Regional Governance”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol. 23, No.3,2008, pp.423-452.2017年以來，在國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)談判的歷次進程中，對于有效的公海保護區建立、管理和評估機制一直存在分歧，如公海保護區的管理模式應該采用全球模式、區域模式還是混合模式，(26)王勇、孟令浩 ：“論BBNJ協定中公海保護區宜采取全球管理模式”，《太平洋學報》, 2019年第5期，第5-15頁。不同國家存在不同意見。聯合國在2019年8月第三次會議通過的BBNJ主席文件上，對區域海洋治理的關注成為重要內容。在第三部分公海保護區的“區域管理工具”中，第十四條提出“c.養護和可持續地利用需要保護的地區，包括建立一個以地區為基礎的綜合管理工具系統”“d. 建立一個生態上有代表性的海洋保護區系統”等，展現以區域為核心的保護機制，但這種保護機制“應由科學和技術機構進行監測和定期審查”(第二十一條)。(27)“Revised Draft Text of an Agreement under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction”, UN, 27 November 2019, https://digitallibrary.un.org/record/3811328.可見在BBNJ的機制中，針對海洋生物多樣性的養護和可持續利用問題采用的是“混合制模式”，其中對以生態系統為主的區域海洋治理凸顯區域化的特征。

(3)區域化治理機制的不完善在一定程度上影響了全球海洋環境治理的效果。 海洋是一個整體，海洋環境因區域海洋的生態系統特性和國家對海洋利益的管制需要，治理的區域化模式有其客觀性和必要性，但在部分區域可能存在一定的不足，影響區域治理作為全球治理體系的有效性。一是區域環境治理能力欠缺。2002年發布的《太平洋島嶼區域海洋政策及針對聯合戰略行動的框架》為南太平洋區域的海洋治理提供了框架，但太平洋島國多為小島嶼國家，海洋治理能力有限，而且海洋污染源有部分來自區域外或者陸地，區域化的治理框架設計反而在一定程度上削弱了治理效果，使得小島嶼國家不得不依賴于區域海洋大國來求得有效治理。(28)Joanna Vince, Elizabeth Brierley, Simone Stevenson, et al., “Ocean Governance in the South Pacific Region: Progress and Plans for Action”, Marine Policy, Vol.79, 2017, pp.40-45.這類現象在地中海、南亞海等區域治理也存在。二是部分區域環境治理協作不足。2011年日本福島核電站泄漏，由于沒有建立全球性的信息共享機制，僅憑日本本國、周邊國家有限的針對核泄漏數據調查和分析，難以有效應對海洋核污染的擴散。區域組織和國家在海洋環境風險管控、環境監測協作等方面存在不足。三是各區域海洋環境評價標準存在差異，對跨界海洋環境影響兼顧不足。這種不同海區生態系統的標準差異存在有其客觀性，對跨界海洋的影響考慮不足是區域海洋環境治理機制所無法解決的。針對這一困境，BBNJ談判中提出“締約國應通過下列方式促進在建立包括海洋保護區在內的區域管理工具方面的一致性和互補性”(主席文件第十五條)。

三、全球海洋生態環境治理機制的完善對策

從1972年《倫敦傾廢公約》及其1996年議定書的簽署，到《聯合國海洋法公約》對全球海洋生態環境治理提出的全球合作要求，以及近年啟動的國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)機制談判均體現了不同時代和背景下全球共同保護海洋生態環境的關切。全球治理機制下的海洋生態環境治理區域化有利于穩固全球治理體系的多層級機制，但現實多元利益的沖突、區域治理能力的不對稱等因素造成了區域化過程中的治理效果的缺失，對基于整體性理論下全球海洋生態環境治理體系的構建產生了一定影響。因此，如何在區域化演進中完善全球海洋生態環境治理機制，有其相應的路徑安排。

3.1 完善全球海洋生態環境治理與區域海洋生態環境治理的關聯體系

區域化已經成為世界經濟發展的一個重要趨勢，而全球化浪潮推動了政治、經濟、社會區域化的發展，進而使區域主義成為國際經濟和政治發展的重要現象。完善全球海洋生態治理與區域化之間的關聯關系需要做相應的理論思考。

首先，需要樹立全球海洋整體性治理理念。全球海洋治理理念是伴隨著全球治理的提出而產生的一個新概念，是一種有助于國際海洋治理合作的方式。國內對“全球海洋治理”已經有比較多的探討。王琪等認為，全球海洋治理是指在全球化的背景下，通過嚴格化的法律條文和規章制度，以及各主體之間的協商合作，進而致力于全球海洋問題的解決，從而能更進一步開發、利用海洋，實現人類與海洋和諧共生、持續發展。(29)王琪、崔野 ：“將全球治理引入海洋領域——論全球海洋治理的基本問題與我國的應對策略”，《太平洋學報》，2015年第6期，第17-27頁。龐中英認為，治理“公域悲劇”的集體行動的國際制度是構筑全球海洋治理的理論路徑。(30)龐中英 ：“在全球層次治理海洋問題——關于全球海洋治理的理論與實踐”，《社會科學》，2018年第9期，第3-11頁。面對21世紀全球海洋治理的挑戰，2017年舉辦的有史以來第一次聯合國海洋大會對全新的全球海洋治理機制的形成起到了有效的促進作用。隨著區域化治理理念的發展，全球海洋生態環境治理與區域海洋生態環境治理的關聯體系的完善已成為全球海洋治理的必要途徑。區域化治理有利于在局部解決生態環境的惡化問題，其有效性不言而喻，但也存在弊端。全球海洋治理理念是一種超國家的治理理念，海洋命運共同體應是未來全球海洋治理的價值導向，推進全球治理主體集體行動，逐漸構建治理的國際規制體系是全球海洋治理落實的路徑。

其次，構建全球海洋生態環境治理和區域海洋生態環境治理的聯動性治理架構。必須準確理解全球和區域治理的關聯性，精準把握彼此間的支撐動力、重點領域、基本原則、互動關系等問題。就治理的主體建設而言，建設國際組織、區域組織和行業組織，如北極理事會、歐盟、南亞區域合作組織等。2018年5月24日，國家海洋局局長王宏就全球海洋治理提出四點倡議：一是增進全球海洋治理的平等互信；二是推動藍色經濟合作，促進海洋產業健康發展；三是共同承擔全球海洋治理責任；四是共同營造和諧安全的地區環境。(31)“國家海洋局局長王宏就全球海洋治理提出四點倡議”, 人民網, 2018年5月24日, http://world.people.com.cn/n1/2018/0524/c1002-30011497.html。這對基于全球治理與區域治理的關聯行動構建全球海洋生態環境治理機制意義重大。完善全球海洋生態環境治理與區域海洋生態環境治理的關聯體系，形成聯合國—國際組織—“區域海”國家治理主體，將主權國家、區域國際組織、區域海洋環境治理委員會等進行行動整合，需要治理邏輯的統一。將區域治理與全球治理融合，關鍵在于基于利益秩序的重新架構。在全球海洋生態環境治理過程中，面對多層次利益訴求，如何規范并處理利益關系，匡正失衡的環境正義，需要構建統一的秩序價值、承擔國家責任、重視超國家利益，充分體現全球整體環境利益高于個體、區域環境利益的治理邏輯。(32)曹樹青 ：“區域環境治理理念下的環境法制度變遷”，《安徽大學學報(哲學社會科學版)》，2013年第6期，第119頁。另外，在完善區域海洋生態環境治理的統一化進程中，區域環境文化的因素考量也可促進環境秩序的構建，實現區域和全球環境治理的融合。

3.2 形成“全球性與區域性融合”的海洋治理規則

海洋環境治理存在區域化傾向。海洋生態環境治理具有一定的治理邏輯，需要推進海洋環境治理機制建設，提升制度化水平。全球治理考慮全球整體利益，要求強國利益和弱國利益的一致性、全球規則和區域規則的連通性，希望形成全球合作的理念。區域治理更多關注區域內“海洋共同體”的利益，并確定區域治理規則，這些規則可能與其他區域或全球治理理念不一致。要消除這些“不一致”，形成融合性的海洋治理規則，同時不能削弱利益主體參與的積極性，增強利益主體參與的牢固性，減少治理成本，可以在行動上體現兩個原則。一是海洋環境規則的針對性，即制定國際規則是有具體目標指向。如針對海上航行的船舶污染、針對陸源污染物排放、針對防止海洋傾廢、針對海洋生態保護等等，這些一致性的目標有助于具體問題的解決。如1974年針對控制陸源污染，波羅的海國家制定了《赫爾辛基公約》；1972年為防止廢物傾倒入海，北大西洋國家簽署了《防止在東北大西洋和部分北冰洋傾倒廢物污染海洋的公約》。這些區域性公約對全球國家的影響也是顯而易見的。因此，區域性公約在制定時應當要符合聯合國體系下的治理框架，達到“全球性”和“區域性”治理體系的融合。二是海洋環境規則的動態性。法律上的沖突不一定對國際社會具有腐蝕性，相反，它往往是一種統一的力量，即使國際法律沖突缺乏實質性解決辦法，它也可能對全球秩序具有系統價值。(33)Monica Hakimi, “Constructing an International Community”, The American Journal of International Law, Vol.111, No.2, 2017, pp.1-40.由于海洋環境問題存在一定的變化，合作和規制的要求也在不斷變化。現實中，國際上對環境規制也因為不同的制度沖突在不斷更新。如上述1972年北大西洋國家簽署的《防止在東北大西洋和部分北冰洋傾倒廢物污染海洋的公約》，當時是針對船舶傾倒廢物入海污染海洋，1983年和1989年增加了海上平臺和飛機傾倒廢物入海。《倫敦傾廢公約》在1972年簽署后，進行了多次修改，是目前國際范圍防止海洋污染方面的主要公約之一。(34)Louise de La Fayette, “The London Convention 1972: Preparing for the Future”, The International Journal of Marine and Coastal Law, Vol.13, No.4, 1998, pp.515-536.其1996年議定書在2006年3月生效，1996年議定書明確了預防途徑、覆蓋范圍、與其他國際協議的關系、廢棄物評估等內容，意味著國際保護海洋法治進程達到了一個新的里程碑。動態性的變化有助于解決現實性的海洋環境問題，也能將不斷更新的全球海洋生態環境治理理念和機制融入區域海洋環境治理中。

海洋生態環境國際規則主要是關于海上航行、漁業、劃界、能源開發和海洋環境保護的國際協議，國家責任的規制是重點，國家責任的規制將極大程度上約束國家在全球治理和區域治理理念和做法上的差異。《聯合國海洋法公約》第二三五條規定，各國有責任履行其關于保護和保全海洋環境的國際義務，各國應按照國際法承擔賠償責任，也規定了國家應當對其管轄范圍內的國家行為造成的海洋污染損害結果承擔國家責任，其中也包含了國家對跨界海洋污染責任的承擔。(35)[英] M·阿庫斯特著，汪暄譯 ：《現代國際法概論》，中國社會科學出版社，1981年，第205頁。20世紀90年代后，國際海事組織又相繼制定了《1990年國際油污防備、反應和合作公約》《1996年國際海上運輸有毒有害物質損害責任和賠償公約》《2001年國際燃油污染損害民事責任公約》等，這些公約均具有法律約束性。

當代海洋活動具有鮮明的國際性特征，所以加強國際合作是保護海洋環境的主要途徑。海洋生態環境治理的國際合作屬于全球國際合作的一部分，防止和控制海洋污染既是各國自身的需要，也是其對國際社會應盡的義務和責任，所以無論是全球性合作、區域性合作還是多邊合作、雙邊合作，在合作過程中締結的各種條約或不同國家共同進行的行動計劃都要約定相應的責任和義務。(36)Forsyth Tim, “Cooperative Environmental Governance and Waste-to-energy Technologies in Asia”, LSE Research Online Documents on Economics, Vol.5, No.3, 2006, pp.209-220.全球海洋生態環境治理規則的下一步走勢，一是加緊利用聯合國機制，落實1972年《倫敦傾廢公約》及其1996年議定書，加強陸海聯動污染治理，推進《保護海洋環境免受陸地活動影響全球行動綱領》等國際性公約；二是利用科學技術推進環境評估。隨著生態危機的加劇，監測全球生物多樣性和氣候變化比以往任何時候都更加重要，需要進一步細化在BBNJ談判中的環境評估，科學和技術在海洋生態環境治理中的作用必不可少，治理的手段需要跨越學科等傳統的界限。(37)Maaike Knol, “Scientific Advice in Integrated Ocean Management: The Process Towards the Barents Sea Plan”, Marine Policy,Vol.34, No.2, 2010, pp.252-260.

3.3 形成海洋生態環境全球治理和區域治理融合的“中國方案”

中國在參與國際事務中具有重要地位，是全球海洋治理過程中的重要參與者。我國承擔起保護海洋生態環境的國際責任，有助于彰顯中國負責任、有擔當的大國形象。我國積極參與區域海洋生態環境治理，是國內新形勢新任務的需要，也是建設生態文明與實現可持續發展必不可少的要求。中國當前正處于海洋大國向海洋強國的轉變期，如何建立中國特色話語權，推動全球多邊海洋生態環境治理體系建設，將影響中國海洋強國戰略目標和全球“海洋命運共同體”的實現進程。

面對全球海洋生態環境治理的區域化演進，中國應努力參與區域性海洋生態環境治理體系，尤其關注區域和次區域各級在全球海洋治理中的重要性和突出地位，對多中心區域集群能否為實現全球海洋治理目標問題進行探討與研究。《聯合國海洋法公約》在多個方面提出了區域性合作機制建設，全球治理主體不僅需要參與一個單一的普遍適用的治理機制，還需要參與有顯著差異的不同地區的機制。根據以上分析，中國參與全球海洋環境治理體系從現實性和有效性看，參與探求區域性海洋生態環境治理的框架、基礎原則及區域合作方式，探尋中國在區域性海洋生態環境治理中的法律共治原則、形成合作治理的基本規則，是一種較為實際的方案。區域性海洋生態環境治理看似是一個環境問題，實際上是一個國家和地區的經濟甚至主權問題，這在已有的環境治理實踐中已得到驗證。中國參與全球海洋生態環境治理可以黃海、東海、南海的區域性海洋生態環境治理為例，分析我國在參與這些區域性海洋治理中應注意的問題及應采取的策略建議，同時可以區域性海洋治理實例如“地中海行動計劃”為藍本，提出可供中國在黃海、東海、南海等進行區域性海洋生態環境治理的可借鑒之處。

另外，雙邊框架下參與全球海洋生態環境治理也是我國的需要。對于雙邊海洋生態環境治理的制度和機制探索，可重點以我國與黃海、東海周邊國家的雙邊海洋生態環境治理合作案例來分析。在我國與周邊鄰國存在島礁和海域爭議背景下，把管控、解決海洋爭端和海洋生態環境治理有機結合起來，實施路徑具有一定的可行性。

多年來，中國積極參與全球海洋生態環境治理，積極投入到全球海洋問題的治理中。我國是聯合國安理會常任理事國之一，在國際海洋政治、海洋經濟領域中扮演重要角色。我國堅持和平崛起，倡導“海洋命運共同體”理念，具有較高的國際影響力和美譽度，在國際社會中樹立了負責任大國的良好形象。我國要參與全球海洋生態環境治理，首先必須把國內海洋生態環境治理好，完善國內海洋生態環境治理機制，不僅實現“綠水青山就是金山銀山”的新時代理念，也為中國參與全球海洋生態環境治理提供中國成功的治理模式和經驗，形成全球和區域海洋生態環境治理的“中國方案”。

四、結 語

學術界對于全球海洋生態環境治理及其區域海洋生態環境問題的相關研究已經漸成體系。但面對突出的全球海洋生態環境問題，全球海洋治理的運行機制、全球海洋治理與海洋環境治理的機制互動研究仍顯不足。當前，全球海洋治理的區域化傾向實際上顯示了多層級治理體系在區域主體作用發揮中的突出價值，并不能撼動全球治理體系的權威性和價值導向性。黨的十九大報告提出要“積極參與全球環境治理”，以規則制定和相互協作為核心的全球海洋生態環境治理問題日益受到各國重視，中國在參與全球海洋生態環境治理的實踐上也取得了一定的進展。從2018年開始，聯合國開啟了國家管轄海域外生物多樣性(BBNJ)養護和可持續利用法律文書的政府間談判，這是全球海洋生態環境治理向全球化推進的重要國際共同行動，也是應對全球治理不完善的一個重要手段。在BBNJ最新主席文件的序言中明確提出“強調有必要建立全面的全球制度，以更好地處理養護和可持續地利用國家管轄范圍以外地區的海洋生物多樣性”，代表了生態環境治理的全球化目標。但全球機制、區域機制和國家訴求的整合仍將會是一個長期的過程，中國參與全球海洋環境治理過程中要力爭在堅持國家利益的基礎上，推進基于《聯合國海洋法公約》等的全球海洋治理機制，適當主導和參與區域海洋環境治理，切實推進全球海洋環境治理的有效性。