部門逆周期資本監管框架及對中國的啟示

巴曙松 尚航飛

基金項目： 國家社會科學青年項目（18CGJ004）、中國博士后科學基金（2019M660940）

作者簡介： 巴曙松（1969—），男，湖北武漢人，博士，中國銀行業協會首席經濟學家，北京大學匯豐金融研究院教授，博士生導師，研究方向：金融風險監管與宏觀經濟;尚航飛（1988—），男，河南鄭州人，金融學博士，中國郵政儲蓄銀行與中國人民大學聯合培養博士后，研究方向：金融風險管理。

摘 要：2019年11月，巴塞爾委員會發布了《實施部門逆周期資本緩沖工具的指導原則》，進一步完善了《巴塞爾協議Ⅲ》逆周期資本緩沖政策框架，并建議各國監管當局可以針對信貸過快增長的信貸部門實施部門逆周期資本緩沖要求，緩解特定信貸部門的周期性失衡。我國雖然在2013年開始實施的《商業銀行資本管理辦法（試行）》中引入了逆周期資本監管條款，但至今尚未出臺或公布具體的逆周期資本監管細則和要求。為此，我國銀行業應以部門逆周期資本監管框架出臺為契機，嘗試運用部門逆周期資本緩沖工具調控經濟部門的杠桿率，借鑒部門逆周期監管理念細化MPA考核指標，加快構建符合國情的逆周期監管指標體系，持續拓寬銀行資本補充渠道，適時出臺逆周期資本監管實施細則，不斷提升我國逆周期資本監管的科學性、有效性和前瞻性。

關鍵詞： 逆周期資本緩沖;宏觀審慎監管;系統性風險;巴塞爾協議Ⅲ

中圖分類號：F830 文獻標識碼： A 文章編號：1003-7217（2020）03-0002-07

一、引 言

在2008年金融危機之前，金融機構的風險承擔和信貸供給日益增加，造成了系統性風險不斷累積。自危機爆發后，金融機構的縮減信貸、囤積流動性以及折價拋售資產等行為，又進一步加劇了經濟衰退。因此，金融危機暴露了微觀審慎監管無法有效抵御金融體系順周期風險的弊端。在隨后的金融監管改革中，巴塞爾委員會將視角拓展到單個金融機構之外，強化了宏觀審慎監管。2010年12月頒布的《巴塞爾協議Ⅲ》（以下簡稱“巴塞爾Ⅲ”），引入了一套包括逆周期資本緩沖（Countercyclical Capital Buffer，CCyB）在內的宏觀審慎監管工具，以增強銀行體系的穩健性，實現宏觀審慎目標[1]。逆周期資本緩沖工具的基本邏輯為：在信貸過快增長、私營部門杠桿上升時，要求銀行計提緩沖資本，提高銀行的信貸擴張成本，抑制系統性風險累積;在經濟下行導致金融體系承壓時，允許銀行釋放緩沖資本用于吸收損失，使銀行可以在整個經濟周期內保持信貸供給平衡，支持實體經濟走出低谷。

逆周期資本緩沖工具是巴塞爾Ⅲ框架中唯一以降低信貸和杠桿周期不穩定效應為目標的工具，其重要性不言而喻。但任何一項監管工具在創設之初并不總是完美的，需要不斷接受實踐的檢驗和完善。近年來，為改進巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具可能存在的不足，巴塞爾委員會持續探討了將逆周期資本緩沖要求應用到信貸部門層面的可行性，以便更有效地應對特定信貸部門出現的信貸周期性風險。2019年11月，巴塞爾委員會發布了《實施部門逆周期資本緩沖工具的指導原則》[2]，正式推出部門逆周期資本緩沖框架（Sectoral Countercyclical Capital Buffer，SCCyB）。我國雖然在2013年開始實施的《商業銀行資本管理辦法（試行）》中引入了逆周期資本監管條款，但目前尚未出臺或公布具體的逆周期資本監管細則和要求。鑒此，本文對此次逆周期資本緩沖機制的改革背景以及部門逆周期資本緩沖工具的基本框架和主要特點進行分析和解讀，并就我國未來實施逆周期資本緩沖政策提出建議，以期對進一步完善我國逆周期資本監管框架有所啟示。

二、逆周期資本緩沖機制的改革背景

2010年12月，巴塞爾委員會發布了《各國監管當局實施逆周期資本緩沖操作指引》[3]，建議各國監管當局將“信貸/GDP”指標與其長期趨勢的偏離度（GAP）作為共同參考基準，并依據偏離度大小設定0%～2.5%的緩沖資本要求。考慮到“信貸/GDP”指標的局限性，巴塞爾委員會鼓勵各國監管當局制定和實施更符合本國金融體系運行情況的逆周期資本緩沖框架，借助更豐富的定量指標和定性信息評估經濟周期變動和風險累積，相機決定實施或釋放緩沖資本。為了給銀行預留調整資產結構和籌集資本的時間，各國監管當局應提前一年公布實施逆周期資本緩沖要求的決定，但釋放逆周期資本緩沖的決策無需提前對外發布[4]。此外，巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架于2016年1月1日起逐步實施，并于2019年1月1日全面生效。

巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架推出后，越來越多的研究表明，逆周期資本緩沖要求可以增強銀行體系的抗沖擊能力，并降低信貸順周期性[5]。十余個國家（地區）陸續將逆周期資本緩沖要求設置為高于0%（見表1）。相關數據顯示，為應對新冠肺炎疫情的沖擊，除盧森堡和英國外，其余國家（地區）都已宣布下調緩沖資本比率且盡快生效。尤其是比利時、德國等國家（地區）的前一期實施要求尚未正式生效就又做了新調整，瑞典、立陶宛等國家（地區）甚至將緩沖比率直接降至0%，充分體現了巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具的逆周期特征①。實踐中，巴塞爾Ⅲ逆周期資本的計提以銀行風險加權資產總額為基礎，覆蓋面較廣，使得其在緩釋局部信貸周期性風險時的效果受到了質疑。比如，當系統性風險是由特定信貸部門（如抵押貸款）的信貸過速擴張引發時，實施巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具會增加其他信貸溫和增長部門的信貸投放成本，進而可能產生限制信貸總供給的負面效應[6]。為解決上述問題，2017年5月，巴塞爾委員會成立了專門工作小組，負責研究巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具在信貸部門層面應用的可行性和規則制定工作。

2018年3月，巴塞爾委員會發布了一篇關于逆周期資本緩沖要求在信貸部門層面應用的文獻綜述表明：與巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具相比，當特定信貸部門的信貸增長出現失衡并沖擊金融穩定時，特別是在經濟增長前景不好的情況下，部門逆周期資本緩沖工具對這些信貸部門的直接作用更大、信號傳遞更強以及對經濟總體影響更小。2019年4月，巴塞爾委員會又發布了工作小組的研究進展報告，報告顯示，工作小組選取巴西、意大利、挪威、瑞士和美國等五個不同經濟體為研究樣本，開展了兩個理論項目和三個實證項目的研究。從信貸在融資體系中的作用、銀行的專業化水平以及特定信貸部門對系統性風險的重要性等方面看，這些樣本經濟體都體現了較大的差異性。其中，兩個理論項目分析了部門逆周期資本緩沖工具的傳導機制，不僅與巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具的傳導效率進行了比較，還以挪威和巴西為樣本進行了模型校準;一個實證項目以瑞士為樣本評估了部門逆周期資本緩沖工具的傳導機制（對銀行信貸和風險承擔的影響），另兩個實證項目則分別以美國和意大利為樣本聚焦了特定信貸部門的信貸周期與系統風險之間的關系。巴塞爾委員表示，在特定信貸部門的信貸增長失衡時，巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖工具在信貸部門層面的應用，可以使監管當局更有效地增強銀行抵御風險的能力，平滑實體經濟的波動。而且通過控制特定部門的信貸過快增長和信貸風險，也有助于監管當局開展逆風向調節。所以，部門逆周期資本緩沖工具將是巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架的有益補充。

清晰溝通和預期渠道在改變公眾評估潛在風險以及做出金融決策方面的作用，是有效實施宏觀審慎政策的關鍵[7]。巴塞爾委員會建議，監管當局應將關于部門逆周期資本緩沖要求的決策納入巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架的披露計劃，而且還應當與核心利益相關者以及公眾建立透明的溝通機制，解釋僅實施部門逆周期資本緩沖要求、運用其他工具代替緩沖資本工具、同時實施緩沖資本工具和其他工具等決策的理由。此外，本國監管當局及時公布實施部門逆周期資本緩沖要求的決定，也有助于其他國家（地區）監管當局就監管要求提出互惠協議做好準備。

四、部門逆周期資本緩沖框架的主要特點

非定向宏觀審慎監管措施在應對特定領域的風險時可能是低效的，甚至適得其反。相比之下，部門逆周期資本緩沖框架的定向性、敏感性和透明性得到加強，但同時也在指標體系、溢出效應等方面存在一定挑戰。

（一）框架的定向性、敏感性和透明性加強

一是資本要求的定向性加強。部門逆周期資本緩沖要求能夠直接增加特定信貸部門投放信貸的相對成本并降低其貸款吸引力，進而可以在最大限度提高特定信貸部門監管政策效果的同時，減少對其他信貸部門供給信貸的潛在不利影響，降低監管政策對實體經濟的干預成本。此外，部門逆周期資本緩沖要求還可以向銀行傳遞更明確的政策信號，即哪些信貸部門被監管當局視為更容易受到風險沖擊。二是監管決策的敏感性加強。當周期性風險僅在特定信貸部門累積，在巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架中的信貸周期評判指標值尚未觸發閾值時，系統性風險可能就爆發了，從而使監管當局錯過應對風險的黃金時間。但是，部門逆周期資本緩沖框架則可以對特定信貸部門更及時地實施資本要求，幫助監管當局提前采取預防措施，并消除市場對監管當局不作為的偏見。三是信息披露的透明性加強。除逆周期資本緩沖工具外，可應對信貸部門周期性風險的宏觀審慎工具還包括調整特定信貸部門的風險權重，或者對特定信貸部門的借款人設定更高的貸款標準。但部門逆周期資本緩沖工具更能表明監管當局應對信貸部門周期性風險的動機，信息披露更為透明[8]。

（二）周期性風險評估指標有待細化

從已實施巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架的國家（地區）看，大多數經濟體以“廣義信貸/GDP”指標作為核心參考指標之一，同時，補充多個定量指標并輔以對經濟金融發展情況的定性分析，再進行綜合判斷。其中一些國家（地區）將特定信貸部門的信貸周期指標納入巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架。比如，荷蘭增加了特定行業貸款/GDP、房地產價格趨勢、特定行業的信貸同比增長（如住房貸款）、特定行業價格同比增長等。又比如，中國香港還將住宅房地產價格與租金之比與其長期趨勢之間的關系作為監測系統性風險的補充參考指標[9]。實踐中，如果部門逆周期資本緩沖框架中的指標體系的精細度較低，可能會導致監管當局無法有效區分特定信貸部門周期性風險和總體信貸周期性風險，限制其決定何時以及如何設置逆周期緩沖資本要求的靈活性。進一步，如果監管當局倉促地實施部門逆周期資本要求，將會增大政策失誤風險。

（三）政策溢出效應評估難度較大

充分的信息會提高監管政策的實施效果，但在信息摩擦的環境里，政策效果可能并不明朗。部門逆周期資本緩沖要求可能導致銀行信貸轉向不受監管或監管程度較低的信貸部門，或者轉向非銀行金融機構。具體來說，一方面，當監管要求促使特定信貸部門的信貸資源轉移到了多樣化的部門，就會達到分散風險的效果，溢出效應是積極的;反之，如果信貸資源又集中到其他特定信貸部門，則意味著周期性風險在其他信貸部門加劇（失衡溢出效應）。另一方面，即使失衡溢出效應沒有發生，但如果監管措施過于強烈，也可能造成額外的經濟損失（損失溢出效應）[10]。比如，當家庭部門的信貸受到限制后，家庭部門在經濟低迷期間可能選擇不違約，但會決定削減消費支出，從而影響經濟領域其他部門的發展。不可否認的是，監管政策溢出效應受到許多客觀因素的影響，很難精確地評估，難免也會影響監管當局的決策。

五、對我國推進逆周期資本緩沖監管的啟示

建立逆周期資本監管框架有利于系統性風險管控，對于我國防范化解重大風險具有重要意義。部門逆周期資本監管框架的推出將為我國推進逆周期資本緩沖監管提供借鑒。

（一）運用部門逆周期資本緩沖工具調控杠桿率

當前，我國經濟正處在經濟發展方式轉變、經濟結構優化和增長動力轉換的攻堅期，銀行貸款是我國企業的主要資金來源渠道，保持商業銀行貸款平穩增長和結構合理可以為宏觀經濟穩定和防范信貸失衡風險提供助力[11]。據國家金融與發展實驗室發布的數據顯示，2008年金融危機后，我國宏觀杠桿率快速上升至2019年末的245.4%，已達到了發達經濟體的水平。分部門看，2016年之前，我國宏觀杠桿率過快上升主要來自于非金融企業部門，但近年來居民部門杠桿率已成為我國宏觀杠桿率攀升的主要驅動力，2019年末達到55.8%。事實上，“去杠桿”是我國近年來宏觀經濟運行的重要邏輯主線，隨著宏觀經濟下行壓力的加大，2019年12月召開的中央經濟工作會議指出“要保持宏觀杠桿率基本穩定”。目前，中國人民銀行會通過“窗口指導”對銀行的信貸投放規模和結構進行調節，比如在2019年加強了房地產貸款管控，2019年末人民幣房地產貸款增速比上年末低5.2個百分點，連續17個月回落。但是，“窗口指導”的指令性較強，部門逆周期資本緩沖工具的運用則可以更好地傳遞監管部門控制特定部門信貸增長的意圖。比如，可以針對導致居民部門杠桿率快速上升的信貸類別（如住房貸款、消費貸款等）嘗試施加部門逆周期資本要求，促使各經濟部門的杠桿率保持在合理水平。

（二）借鑒部門逆周期監管理念細化MPA考核指標

2011年，我國在“差別準備金動態調整和合意貸款管理機制”基礎上建立的宏觀審慎政策框架開始實施。此后，隨著金融市場業務的創新發展，以往僅盯住狹義貸款的方式已經不利于宏觀審慎政策目標的實現，因此，中國人民銀行在2015年研究構建了宏觀審慎評估體系（MPA）。MPA在每個季度末考核商業銀行在七大方面若干項指標的達標情況，并根據考核分數將商業銀行劃分為A、B、C三檔。其中C檔機構執行最低檔激勵，比如會影響銀行的各項交易資質申請和央行評級結果。這七大方面具體包括資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行。考核指標一般會隨著監管意圖的變化而不斷充實完善，已從最初的十余項增加至2020年的26項。有學者考察了MPA框架相關指標在逆周期緩沖中的適用性，認為MPA框架中的資本充足率、流動性比例和廣義信貸增速均對逆周期資本緩沖有著較好的監測效果[12]。但是，現有的MPA考核指標主要考察銀行總體層面的表現，尚未納入監測銀行特定信貸部門情況的指標，進而可能忽視潛在的局部信貸風險。同時，在當前利率市場化快速推進過程中，充實逆周期資本監管手段，建立利率市場化與宏觀審慎監管的協調機制，有助于降低銀行業風險水平[13]。因此，我國可以借鑒部門逆周期資本緩沖框架的理念，在MPA框架中納入更精細的考核指標，并與銀行獲得的監管激勵掛鉤，進一步提高我國宏觀審慎監管框架防范特定信貸部門周期性風險的能力。

（三）構建符合國情的逆周期監管指標體系

精確監測經濟是否處于失衡狀態依賴于科學的逆周期指標體系。巴塞爾委員會也強調了建立適用于部門逆周期資本緩沖框架的指標體系的重要性，并給予了指導性的建議。但巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架中的指標選擇和規則設計都是以全球通用性為側重點的，因此，我國應該結合國情構建一套具有中國特色的指標體系。事實上，巴塞爾Ⅲ逆周期資本緩沖框架推出近十年來，我國學者對我國逆周期資本監管的錨定指標選擇進行了大量定量研究，認為應綜合考慮其他宏觀變量指標，同時結合宏觀經濟發展環境以及銀行業風險狀況等定性因素，審慎決定逆周期資本緩沖的計提和釋放[14-16]。應針對信貸的重點行業分別確定敏感性指標，根據敏感性指標的波動和各家銀行的行業信貸集中度確定差異化的逆周期資本規則[17]。房地產價格趨勢缺口、房地產貸款趨勢缺口、個人住房抵押貸款趨勢缺口以及消費貸款趨勢缺口等指標可作為逆周期資本監管錨定指標使用[18]。因此，我國在構建逆周期監管指標體系時，應著眼于各項指標反映系統性風險的精細度和預警效果，審慎推出有效可行的錨定指標。

（四）持續提高銀行資本補充渠道的多樣性

當監管當局決定實施逆周期資本緩沖要求后，銀行可以從資本充足率的分子或分母端考慮對策。一方面，銀行可以將資金配置到低風險權重的資產或者非特定信貸部門，降低風險加權資產規模;另一方面，銀行可在規定的時間內補充一定數量資本。由于調整資產結構會涉及到銀行內部決策，引導分支機構執行新資產計劃等，運作時間較長，因此，多元化的資本補充工具就成為了銀行應對資本要求變化的基石。目前，除傳統的利潤留存外，我國商業銀行還有發行可轉債、永續債、二級資本債和上市融資等資本補充渠道。但是，由于資本工具的市場發行條件不同，不同類型銀行補充資本的能力存在較大差異，“資本補充難”已成為制約我國中小銀行穩健發展的重要因素[19]。中國銀保監會披露的數據顯示，2019年末，我國大型銀行和股份制銀行的資本充足率分別同比上行0.61個和0.66個百分點，而城商行和農商行分別同比下行了0.1個和0.07個百分點。中長期看，我國大型銀行也可能面臨補充資本的困境。中國人民銀行于2019年11月發布的《中國金融穩定報告》表示，工商銀行、農業銀行、中國銀行和建設銀行最遲須從2025年起分階段滿足總損失吸收能力（Total Lost Absorb Capability，TLAC）要求。目前，TLAC缺口較大，滿足TLAC要求存在較大壓力。所以，我國應持續深化資本市場改革，鼓勵更多的投資者認購永續債和二級資本債，提高上述債券的市場流動性，推動銀行補充資本走向便捷化，為逆周期資本緩沖要求的實施打下堅實基礎。

（五）適時出臺逆周期資本監管的實施細則

逆周期資本具有突出的風險預防特點，即在順境中建立緩沖資本，然后在逆境中使用。美國于2016年9月頒布了逆周期資本緩沖框架，聯邦儲備委員會定期對逆周期資本緩沖比率的設定進行了投票表決。在2017年12月和2019年3月的兩次投票中，聯邦儲備委員會都認為美國金融體系脆弱性在正常范圍內，并將逆周期資本緩沖要求維持在了0%[20]。又比如，2019年6月，德國聯邦金融監管局認為，在長期經濟增長和低利率下，周期性的系統性風險已在德國金融體系中累積，表現在：一是在過去20年中，銀行的風險準備已從總信貸的2%～2.5%下降到約0.5%，信用風險被低估;二是與宏觀經濟基本面相比，城市房地產價格可能被高估了15%～30%，導致抵押品被高估;三是在2014-2018年，德國銀行業十年期以上抵押貸款的占比從30%增加到了45%，而且大部分為固定利率貸款，導致利率風險暴露增加[21]。所以，德國聯邦金融監管局宣布，將德國銀行業的逆周期資本從0%提升至0.25%。再比如，2013年2月，瑞士就曾推出對住房抵押貸款部門實施1%的部門逆周期資本緩沖要求，以保護銀行業免受信貸過快增長的影響，提高銀行業的彈性;2014年1月，瑞士又將該資本要求提高到了2%[6，8]。此后，瑞士住房抵押貸款和房地產市場發展逐漸放緩。可見，逆周期資本緩沖作為一種新穎的金融監管方法，我國應積極借鑒國際實踐經驗，考慮出臺逆周期資本監管實施細則，實現銀行前瞻性地計提緩沖資本，建立維護金融穩定的長效機制，守住不發生系統性金融危機的底線。

注釋：

① 數據來源：https：//www.bis.org/bcbs/ccyb/index.htm;

https：//www.esrb.europa.eu/national_policy/ccb/html/index.en.html.

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（責任編輯：寧曉青）

The Sectoral Countercyclical Capital Buffer Framework?and Its Implications for China

BA Shusong1，2，SHANG Hangfei3，4

（1. China Banking Association， Beijing 100033， China; 2. The HSBC Financial Research Institute?at Peking University， Shenzhen 518055， China; 3. Postdoctoral Research Station of Postal Savings Bank of China，?Beijing 100808， China; 4. Postdoctoral Research Station of Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract：：In November 2019， the Basel Committee on Banking Supervision published guiding principles for the operationalisation of a sectoral countercyclical capital buffer （SCCyB）. The SCCyB further improved the Basel Ⅲ countercyclical capital buffer policy framework， and national authorities can implement the SCCyB to address the build-up of risks in a targeted sector. Although China introduced provisions of countercyclical capital regulation in 2013， specific countercyclical capital regulation rules and requirements have not been issued or published so far. China's banking sector should take the SCCyB introduced as an opportunity to promote the SCCyB's application on the control of leverage ratio， draw lessons from the SCCyB concept to elaborate MPA assessment indicators， accelerate the establishment of the countercyclical regulatory evaluation system in accordance with our national conditions， expand Banks' capital replenishment channels， and continuously improve the scientific， effective and forward-looking of countercyclical supervision.

Key words：countercyclical capital buffer;macroprudential regulation;systemic risk;Basel Ⅲ