土地征收補償價格研究綜述

劉瑋琪　余文學

[提要] 農村集體土地征收補償不僅影響被征地農民的后續生存與發展，還關系到社會穩定和城鎮化的持續推進，因此確定公平合理的征地補償價格尤為重要。在新《土地管理法》背景下，通過文獻分析和比較研究對集體土地征收補償的變化及現實問題、征地補償的內涵、價格及測算方法進行梳理、歸納和評述，圍繞征地補償價格關注的核心問題，結合集體經營性建設用地入市、“三權分置”、城鄉一體化發展政策背景，提出對集體經營性建設用地入市、農地產權變化、區域經濟發展與征地補償價格的相互關系，農地所含生態及社會穩定功能補償等方面進一步探討，強調將土地價格二重性和市場經濟原則作為征地補償研究的邏輯起點，將土地自然、經濟和社會屬性的基本客觀規律作為確立征地補償的基礎，在統一“同地同權”、“同權同價”的認識上，探討建立適應社會主義市場經濟的征地補償價格機制。

關鍵詞：土地征收;補償價格;邏輯起點;文獻綜述

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月17日

一、問題的提出

我國城鎮化進程在進入21世紀后顯著加快，截至2018年末，常住人口城鎮化率攀升至59.58%，比2000年增長了23.36%。據預測，2000年后的30年內，占用耕地將達到5，450萬畝以上，失地和部分失地農民將超過7，800萬人。征收集體土地推動城鎮化進程和社會經濟發展的同時也催生了一系列問題，其中征地補償問題最為突出，不僅關系到被征地農民的權益保護，還關系到其可持續生計，成為影響農民“市民化”和社會穩定的重要因素，征地補償價格問題逐漸演變為征地制度改革的核心問題。近年來，我國學者就集體土地征收補償價格開展了大量理論和實證研究，取得了豐碩成果。在新《土地管理法》背景下，區片綜合地價如何制定再次成為社會關注的焦點問題。本文對以往研究成果進行梳理、歸納和評述，在此基礎上析出征地補償價格關注的核心問題和研究取向，為各地區片綜合地價制定和后續研究提供參考。

二、集體土地征收補償的變化及現實問題

2004年以前，國家政策規定的土地征收補償原則基本是按“原用途”補償，但附加了政府對失地農民安置的“責任”。在補償內涵上包括土地補償費、安置補助費和地面附屬物三大部分。在補償價格計算方法上，基本是按“原用途”的產值乘以倍數來計算，并隨著經濟發展水平調整“畝產值”和“補償倍數”，以此來緩解征地補償引起的問題以及補償價格和土地市場價格的矛盾。隨著失地農民安置的困難及國家社會保障體系的建立，政策中逐步加入了對失地農民社會保障和提高補償標準的要求。但實踐中各地對社會保障費如何加入的認識程度和認可情況差異很大，多數省都未在征地補償標準中納入失地農民“社會保障費”，而江蘇省2013年頒布的93號政府令規定：土地征收后，依法給予被征地農民和農村集體經濟組織補償，安排被征地農民的社會保障費用，將其納入城鄉社會保障體系。現實問題是：征地“補償標準低”成為多數學者的共識，但如何評價高低沒有標準，什么補償價格合適，沒有衡量方法，加之城市土地市場價節節攀升，農民對土地價格期望也不斷增加，導致征地沖突時有發生;土地承包確權和期限延長，以及缺乏退出機制，調整土地安置失地農民成為現實問題，也阻礙了失地農民“城鎮化”，非農業安置也因文化、技能和資金等成為現實問題，失地農民生計陷入困境，導致征地難;同時，也出現了同一土地征收法律法規下，城市郊區農民“盼征地”，遠離城郊的農民“怕征地”的社會現象，導致了對征地補償認識的模糊性、混亂性，產生對法律遵從的沖突。

經過長時間的前期試點和探索，全國人大于2019年8月通過了對《土地管理法》的第三次修正，其中第48條涉及農村土地征收補償的內容。相比2004年的舊《土地管理法》，新《土地管理法》中有關農村土地征收補償的變化主要體現在補償原則、補償范圍、補償標準三個方面：在補償原則上，以公平、合理補償和“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”取代按“被征收土地的原用途”補償，以期解決廣為詬病的“征地補償偏低”問題。在補償范圍上，在“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費”基礎上增加“安排被征地農民的社會保障費用”，可以視為對農地社會保障功能的補償，拓寬補償范圍的同時充分回應了新的補償原則，對幫助失地農民及時適應生產生活轉變，順利實現“市民化”和完成產業身份轉型具有重要意義。同時，將“農村村民住宅”從“地上附著物”中單列出來，體現出對被征地農民財產權和住房權的重視。在補償標準上，用區片綜合地價替代被征土地年產值倍數法計算土地補償費、安置補助費，規定區片綜合地價的制定既要“綜合考慮土地的原用途、資源條件、產值、區位、供求關系”，又要考慮“人口及經濟社會發展水平等因素”，且“至少每三年調整或重新公布一次”，即承認土地價值不僅包含土地作為農業生產資料的價值，還包含資源價值、區位價值、市場價值及當地經濟社會發展帶來的價值，由過去相對靜態的補償變為動態補償，使農民能夠參與分享經濟社會快速發展的紅利。

三、現有征地補償內涵的研究進展

近年來，學術界對征地補償內涵進行了廣泛的探討，主流觀點集中在兩方個面：一是土地功能與價值的角度;二是產權與價值的角度。

從功能角度來看，土地是一個多功能的綜合體，不僅有種植、繁育作物的生產功能，還有生態、資源、財產和資產等功能。據此，第一種觀點認為應立足于耕地資源的綜合價值確定征地補償費。即征收耕地要對其內外部損失（經濟產出、社會及生態價值）進行補償，其中耕地的社會價值包含以養老保險、就業保障、醫療保險價值為主的社會保障價值和以保障糧食安全為主的社會穩定價值。第二種觀點基于可持續發展理念，考慮土地對包括當代和后代人在內的人類的整體功能和效用，提出土地價值應該為實際使用價值、選擇價值、存在價值之和。實際操作中，土地的農業生產價值較易用產值等方式衡量，而生態、資源等價值往往難以體現在市場價格中。征地補償時，若僅關注能用貨幣衡量的耕地市場價值而忽視其非市場價值，不僅會導致農地價值測算總體偏低，而且長此以往，“外部性”效益將造成社會福利的損失。但也有學者認為，土地使用權人實際上未獲得或占有耕地保護的生態價值和外溢經濟效益，故可以不考慮予以補償。同時，由于失地農民“市民化”后享有了市民待遇，即使沒有土地也能獲得生存與發展，因此耕地對于子孫后代具有的存在價值和遺產價值在征地補償中也可忽略不計。第三種觀點運用經濟學的供需理論對征地補償價格進行分析，認為從供給角度來看，可以將包含經濟、社會、生態價值的農地總價值看作征地補償的上限，而基于需求理論，考慮到農民對農地的需求主要是對農地功能的需求，因此可以將農地的功能價值作為征地補償的合理參考值。

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