會(huì)計(jì)在河長(zhǎng)制考核中的應(yīng)用

黃容

[提要] 各地河長(zhǎng)制考核重過(guò)程、輕實(shí)效，無(wú)法實(shí)現(xiàn)差異化、定量化考核。會(huì)計(jì)為績(jī)效評(píng)價(jià)提供信息和方法。當(dāng)前水管會(huì)計(jì)制度和水資源核算探索為河長(zhǎng)制考核中會(huì)計(jì)方法的應(yīng)用提供了基礎(chǔ)。利用會(huì)計(jì)比例分析、比率分析等方法，結(jié)合治水投資、水資源資產(chǎn)等核心指標(biāo)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)河長(zhǎng)制的差異化、定量化考核。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;考核;會(huì)計(jì);水資源資產(chǎn)負(fù)債表;差異化

基金項(xiàng)目：江西省高校人文社科項(xiàng)目（JJ17121、GL17249）;江西省水安全與可持續(xù)發(fā)展軟科學(xué)研究基地項(xiàng)目（17JDZD03）

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年3月19日

2018年6月底我國(guó)全部建立了河長(zhǎng)制，河長(zhǎng)制如何實(shí)行差異化考核、量化考核指標(biāo)是河長(zhǎng)制落到實(shí)處的關(guān)鍵，而當(dāng)前各地河長(zhǎng)制考核中以匯報(bào)檢查為主，側(cè)重過(guò)程考核，難以實(shí)現(xiàn)真正的差異化、定量化。會(huì)計(jì)以一套成熟的核算理論和方法，全面、系統(tǒng)的反映企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為信息使用者考核和評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和績(jī)效提供了工具。通過(guò)會(huì)計(jì)信息只需要關(guān)注少量的核心指標(biāo)即可橫向、縱向評(píng)價(jià)不同行業(yè)、不同所有制背景的企業(yè)。會(huì)計(jì)在績(jī)效考核中的應(yīng)用能夠?yàn)楹娱L(zhǎng)制差異考核提供借鑒。

一、河長(zhǎng)制考核的問(wèn)題

河長(zhǎng)制中考核問(wèn)責(zé)是壓實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵一招，要針對(duì)不同考核對(duì)象研究制定差異化考核辦法，量化考核指標(biāo)。但在各地實(shí)踐中，普遍存在考核以匯報(bào)檢查為主，側(cè)重工作過(guò)程，對(duì)成效考核不夠，難以實(shí)現(xiàn)中央要求的河長(zhǎng)制實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核。

（一）考核內(nèi)容側(cè)重工作過(guò)程，成效考核不足。從全國(guó)各地公開的河長(zhǎng)制考核制度來(lái)看，河長(zhǎng)制考核指標(biāo)以河長(zhǎng)制度建設(shè)和工作開展等工作過(guò)程指標(biāo)為主，較少考慮工作實(shí)效。2017年，貴州省河長(zhǎng)制考核內(nèi)容共18個(gè)方面，以制度建設(shè)和工作落實(shí)為主;山東省從制度方案制訂、組織體系、考核機(jī)制、督導(dǎo)檢查和宣傳培訓(xùn)等6個(gè)方面進(jìn)行考核。這些省份的考核內(nèi)容和指標(biāo)均以制度建設(shè)和落實(shí)為主。在河長(zhǎng)制建立之初，以制度和能力建設(shè)為主進(jìn)行考核未嘗不可，但我國(guó)河長(zhǎng)制全面建立之后，眾多地區(qū)依然以工作過(guò)程為主進(jìn)行考核。

2018年安徽省省級(jí)河長(zhǎng)考核以河長(zhǎng)制5項(xiàng)主要任務(wù)加上體系能力建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督共7個(gè)方面，共28個(gè)細(xì)分指標(biāo)，反映工作成效的量化指標(biāo)不足一半。2019年，湖南省河長(zhǎng)制四項(xiàng)考核重點(diǎn)：河長(zhǎng)履職、河長(zhǎng)辦工作、重點(diǎn)任務(wù)完成情況、河湖治理成效，前三項(xiàng)均是過(guò)程性考核，而成效考核包括：斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況、開展樣板河湖建設(shè)、第三方評(píng)估，僅有水質(zhì)達(dá)標(biāo)率是可量化可比較的指標(biāo)。同年，江西省河長(zhǎng)制考核中，在總考評(píng)得分中河長(zhǎng)制工作和水環(huán)境質(zhì)量的分值比例是7∶3，考核內(nèi)容也是以河長(zhǎng)制工作過(guò)程為主，水環(huán)境質(zhì)量等工作實(shí)效分值較低。而山西省的考核項(xiàng)目包括：制度落實(shí)情況、河長(zhǎng)履職情況、目標(biāo)完成情況、日常工作配合度等四部分，目標(biāo)完成效果在評(píng)分比例中只占30%，另外70%則主要是工作過(guò)程指標(biāo)。綜上，從考核內(nèi)容和指標(biāo)上來(lái)看，各地河長(zhǎng)制考核以工作過(guò)程為主，對(duì)工作成效考核不夠，而且考核指標(biāo)難以量化。

（二）考核方式側(cè)重匯報(bào)檢查，實(shí)效檢測(cè)不足。在考核方式上，當(dāng)前各地河長(zhǎng)制考核主要以聽取匯報(bào)、實(shí)地查看、查看資料等方式進(jìn)行。河南省的河長(zhǎng)制考核方式包括實(shí)地查看、聽取匯報(bào)、查閱資料。山東省河長(zhǎng)制建設(shè)驗(yàn)收方式包括聽取匯報(bào)、查驗(yàn)資料、質(zhì)詢。寧夏的河長(zhǎng)制考核方式則有工作匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱臺(tái)帳資料、召開座談會(huì)等。山西省采取工作匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、查閱臺(tái)賬資料、召開座談會(huì)等方式進(jìn)行考核。河北省采取聽取匯報(bào)、查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)檢查和走訪調(diào)查等方式進(jìn)行了實(shí)地核驗(yàn)。

工作匯報(bào)、現(xiàn)場(chǎng)檢查和資料查閱能夠反映工作痕跡和工作過(guò)程，但現(xiàn)場(chǎng)檢查能夠直接檢查工作效果之外，其他方式只能考核工作過(guò)程。而且工作匯報(bào)和資料查閱難免會(huì)出現(xiàn)以文件考核文件，出現(xiàn)人為偏差，使考核結(jié)果因人而異，影響河長(zhǎng)制長(zhǎng)效作用的發(fā)揮。綜上，當(dāng)前河長(zhǎng)制考核與差異化、定量化考核的要求差距較大。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)中會(huì)計(jì)的應(yīng)用

會(huì)計(jì)能夠提供反映一個(gè)單位財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果的經(jīng)濟(jì)信息。企業(yè)經(jīng)營(yíng)和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)均以會(huì)計(jì)信息和方法為主。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中，常用方法成本——效益分析法、最低成本法等本身就是會(huì)計(jì)分析方法。而功效系數(shù)法、公眾評(píng)判法等則通過(guò)社會(huì)調(diào)查，作為輔助方法，彌補(bǔ)會(huì)計(jì)評(píng)價(jià)方法的不足。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外常用的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)方法：經(jīng)濟(jì)增加值、杜邦分析法、沃爾評(píng)分法、平衡記分卡等均以會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)增加值指稅后凈營(yíng)業(yè)利潤(rùn)扣除投入的全部資本成本。杜邦分析法以凈資產(chǎn)收益率為核心，通過(guò)分析資產(chǎn)凈利率和權(quán)益乘數(shù)，評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)果。沃爾評(píng)分法以流動(dòng)比率、存貨周轉(zhuǎn)率等指標(biāo)與行業(yè)比較評(píng)價(jià)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為。以上評(píng)價(jià)方法均依靠會(huì)計(jì)方法和信息，被視為會(huì)計(jì)方法。而平衡積分卡增加了客戶、學(xué)習(xí)等非財(cái)務(wù)指標(biāo)，但仍離不開財(cái)務(wù)指標(biāo)等會(huì)計(jì)內(nèi)容。

目前，數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法也被用于企業(yè)經(jīng)營(yíng)和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，常見數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法、主成本分析法、層次分析法、模糊數(shù)學(xué)法等都離不開會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)。因此，當(dāng)前企業(yè)經(jīng)營(yíng)和財(cái)政支出等績(jī)效評(píng)價(jià)均以會(huì)計(jì)信息為基礎(chǔ)，利用或結(jié)合會(huì)計(jì)方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。特別是企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)以利潤(rùn)率為核心，無(wú)論行業(yè)、地區(qū)和所有制背景的不同，企業(yè)績(jī)效均可以利潤(rùn)率進(jìn)行評(píng)價(jià)，其他指標(biāo)則是輔助指標(biāo)。

三、會(huì)計(jì)用于河長(zhǎng)制考核的基礎(chǔ)

河長(zhǎng)制的主要任務(wù)包括：水資源保護(hù)、岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)。水資源保護(hù)是河長(zhǎng)制的中心任務(wù)和目的，岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)都是為水資源保護(hù)服務(wù)的。因此，對(duì)河長(zhǎng)制考核實(shí)質(zhì)上是對(duì)主要任務(wù)的考核。岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等都依托水治理工程或者項(xiàng)目開展。水資源保護(hù)效果體現(xiàn)在水資源數(shù)量、質(zhì)量的變化上。當(dāng)前，水管會(huì)計(jì)制度和水資源核算為河長(zhǎng)制考核提供了信息基礎(chǔ)。

（一）水管會(huì)計(jì)為治水項(xiàng)目考核提供了基礎(chǔ)。水利工程管理單位（簡(jiǎn)稱：水管單位）作為生產(chǎn)性事業(yè)單位獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算，實(shí)行企業(yè)管理，水利部和財(cái)政部制定了水利工程管理單位會(huì)計(jì)制度等專門會(huì)計(jì)制度。水管單位是岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等治水工程的主要單位，其會(huì)計(jì)核算信息，特別是對(duì)相關(guān)工程和項(xiàng)目的會(huì)計(jì)信息，為治水工程績(jī)效評(píng)價(jià)提供了基礎(chǔ)，可以利用成本——效益分析法、最低成本法等方法對(duì)治水工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）水資源核算為水資源保護(hù)考核提供了基礎(chǔ)。2012年澳大利亞頒布了水核算準(zhǔn)則、2013年我國(guó)開始探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。諸多學(xué)者提出建立我國(guó)水會(huì)計(jì)，利用會(huì)計(jì)理論，結(jié)合水資源實(shí)際情況進(jìn)行水資源會(huì)計(jì)核算。其中，將滿足一定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，可以被人類直接利用的水資源作為水資源資產(chǎn)，而將被污染的、無(wú)法被人類利用的水資源作為水資源負(fù)債，對(duì)水資源資產(chǎn)和水資源負(fù)債的增減變動(dòng)情況進(jìn)行反映。水資源會(huì)計(jì)核算為水資源保護(hù)效果評(píng)價(jià)提供了信息基礎(chǔ)。水資源資產(chǎn)負(fù)債率可以直接反映河流的水資源質(zhì)量水平。

四、基于會(huì)計(jì)的河長(zhǎng)制考核

會(huì)計(jì)核算能夠提供治水工程和水資源的信息，為河長(zhǎng)制量化考核提供基礎(chǔ)。利用會(huì)計(jì)分析中常用的比較分析、比率分析和因素分析等方法實(shí)現(xiàn)對(duì)河長(zhǎng)制的差異化考核。

（一）工作過(guò)程的考核。河長(zhǎng)制的核心目標(biāo)是保護(hù)水資源，岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)作為具體的工作舉措，能夠反映河長(zhǎng)制的工作過(guò)程。各類治水工程的總投資、凈投資和治水工程總資產(chǎn)可以作為核心指標(biāo)。利用比率分析法分析單位水資源、單位流域面積的治水總投資、凈投資考核河長(zhǎng)的實(shí)際工作過(guò)程;利用因素分析法分析各級(jí)政府財(cái)政投入在治水總投資和凈投資中的比例，反映各級(jí)河長(zhǎng)的工作力度。

（二）工作成效的考核。河長(zhǎng)制的工作成效在于水資源保護(hù)，通過(guò)水資源核算以流域水資源資產(chǎn)作為核心考核指標(biāo)。通過(guò)比率分析法分析單位流域面積內(nèi)水資源資產(chǎn)存量、單位水利工程資產(chǎn)的可用水資源資產(chǎn)增量、水資源資產(chǎn)負(fù)債率等考核河長(zhǎng)制工作的成果。

這些指標(biāo)和方法定量的評(píng)價(jià)不同河流的水治理工作和成效，并通過(guò)比率分析將各類考核指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化，排除了河流規(guī)模、流域大小等因素的影響。利用比較分析法通過(guò)縱向、橫向比較各類指標(biāo)的變動(dòng)情況，能夠用相同指標(biāo)的不同標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)所有河長(zhǎng)的差異化考核。這些考核指標(biāo)和方法無(wú)需匯報(bào)檢查和各類佐證材料，只需要據(jù)實(shí)反映的核算信息，可以排除了人為因素的干擾，真正做到公平、公正。

綜上，會(huì)計(jì)提供的信息和方法是企業(yè)運(yùn)營(yíng)和財(cái)政支出績(jī)效考核的核心工具，同樣能夠用于河長(zhǎng)制績(jī)效考核中，有效解決當(dāng)前河長(zhǎng)制考核中重過(guò)程、輕實(shí)效，無(wú)法差異化、定量化的問(wèn)題。

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