新常態下地方債務風險研究

陸星羽　趙雪婷　張芷毓　陽林宏

[提要] 經濟發展新常態下，我國部分地方政府超規模舉債，債務風險突出。以地方債務風險較高的云南省為例，通過互聯網數據分析法、對比法等方法，分析地方政府債務現狀、成因及可能存在的風險，并提出政策建議。

關鍵詞：地方政府債務;債務風險;負債率

基金項目：南京審計大學2019年度大學生實踐創新訓練計劃項目（項目編號：2019SX02015Z）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月23日

一、我國地方債務現狀及成因

（一）地方債務現狀

1、總體債務規模大。在各地方政府中，所舉借的債務種類多、規模大、含有隱蔽性，并且還有不斷擴大的趨勢。

2、償債能力低下。財政緊張的地方政府償債能力十分有限，有的地方政府因為不能按時償還還會出現本息不斷累積的情況，這就會使得地方政府更加無法償還所舉借的債務。

3、結構不平衡。我國總體的債務呈現出一種不平衡狀態，即在發達的地區比如北京、上海等，地方債務的風險較低，但在江西、甘肅等欠發達地區，債務的規模就比較大且風險也較大。

4、管理不健全。地方政府沒有完善的債務舉借、償還的體制機制，管理十分混亂，而這一點則進一步弱化了地方政府的償債能力。

（二）地方債務形成原因。第一，經濟發展為了聚攏資金推進城鎮化和工業整體進程，政府開始規模性的舉債活動，隱性債務逐漸累積起來。第二，財政體制中財權和事權不匹配。中央和地方的責任劃分不夠合理，即，地方政府的財力有限，但中央政府下達的任務又十分繁重。第三，監管不嚴格。地方政府整體的債務舉借、使用、償還這一系列的管理機制都尚不健全，缺乏嚴格且有效的預算機制和約束機制。第四，存在非理性舉債行為。在現行的干部考核機制中，地方的經濟指標和個人晉升掛鉤，所以這種“唯GDP”的考核機制是地方隱性債務增加的重要原因。

（三）地方債務對策及實行情況。目前針對我國地方債務存在的一系列問題，主要采取的措施在地方債務的監管方面。加強對地方債務風險的整體把握，因為政府的適當舉債會促進經濟的發展，所以盡可能地識別并且控制住風險，以使得地方的舉債措施能達到最好的效果。其次，明確央地的財權事權，合理分配。在一定程度上抑制地方政府的舉債沖動，避免地方政府把舉債當作解決問題的首要方案。同時，建立起控制規模的管理模式，以預算調控作為主要的方式，實現地方政府債務風險的跟蹤以及及時預警。除此之外，優化政府的債務融資結構，運行有資質的地方政府自行發債，推行透明公開的發債機制，為地方的融資拓寬道路。但地方政府中仍有很多干部“唯GDP”的觀念還未轉變，這個轉變還需要一定的時間，也需要我們體制上針對干部的考核制度作出一定的改變。

二、云南省地方債務風險分析

（一）舉債環節風險分析

1、負債率。從負債率來看，云南省2014～2018年的負債率都低于60%，低于安全警戒線，所以就云南省經濟總規模來說，云南省承載地方債務的能力較好。這是因為國家及云南省多個政策文件相繼出臺，云南省地方債務管理日益規范化，近幾年GDP增長也較快，但與全國水平相比，負債率仍然較高，主要是由于云南省GDP規模還是處于較落后的水平，所以仍應警惕債務風險。

2、債務率。從債務率來看，雖然債務率逐年降低，但是云南省債務率已連續多年超過安全警戒線100%，昆明和玉溪兩地的債務率高達200%，債務承擔能力較弱，長期償債負擔較重，可能存在難以償還債務的風險，應予以高度重視。

3、新增債務率。云南省的新增債務率逐年遞增，新增債務主要用于償還債務及基礎設施建設等。2018年及以后政府或有債務占38.57%，未來償債壓力大，會增加更多的新增債務用來償還舊的債務，加大政府償債負擔，容易引發違約風險。

（二）使用管理環節風險分析。云南省2016～2018年三年的債務投向中，一半的債務用于基礎設施建設，且逐年增加，25%以上的債務用于保障性住房、社會事業、生態建設和環境保護等公益性項目，資金使用效率較高。雖然70%的債務具有較高的抵押物現值和政府背書，但由于基礎設施建設回報時間長，公益性項目回報低，與償債時間不匹配，可能對到期償付債務及利息帶來一定的壓力，嚴重的可能會產生違約風險。

（三）償債環節風險分析

1、償債率。從償債率來看，2013～2015年的償債率較高，均超過了20%的安全警戒線，償債壓力較大，隨著相關法規的實施，云南省償債率在2016～2017年持續降低，說明云南省近兩年償債風險減小。

2、償債期限。云南省的債務償還存在期限錯配風險，即債務期限與項目收益不匹配所帶來的風險。云南省債券多以中短期為主，尤其是專項債券，其借款用途一般為項目建設，建設期限較長，而發行年限較短，可能會導致債券到期而項目未建成，償債收益不能及時形成，從而無法按時償還債務。

3、債券利率。根據債券發行情況、國債利率可以看出，云南省一般債券和專項債券同期限的利率大多高于國債利率，可能會導致利息負擔過重，過度借新債還舊債，大量債務資金用來償還債務，基礎設施建設、生態建設和環境保護等投入被積壓，會使政府借債陷入惡性循環，不利于云南省經濟的正常發展。

（四）與發達地區對比分析。我國地方政府負債總體水平較低，西部地區的負債率較高。云南省在近幾年的地方債務發行中越來越多，相較于云南省，發達地區的債務水平也有上漲的趨勢，其中近1/3的新增債務集中在江蘇、浙江等發達省份，但隨著政府的債務置換和償還工作的不斷推進，非債券形式的債務也在減少。

三、美國地方債發行現狀及管理措施

（一）美國地方債券發行規模情況。作為全球最早開始發行地方債券的國家之一，美國發行債券已有200多年的歷史。20世紀后，美國地方債券債務規模呈加速度增長，同時也帶來較大債務違約風險。據最新報道顯示，2019年美國國家債務總額新增1.2萬億美元，達到歷史新高22.72萬億美元，相當于本年GDP的106.5%。在1.2萬億美元財政赤字的背景下，美國名義GDP“僅”增長了8，300億美元，債務增長遠遠超過經濟擴張。

（二）美國地方政府債券風險管理措施

1、嚴格的法律監管體系。美國在地方債務方面具有非常完善的法律監管體系。美國地方債券市場被《1933年證券法》《1939年信托債券法》等多個法律法規約束著。其中，美國法律法規明確規定，州及州以下地方政府或公用事業機構作為地方債券的主要發行人，在發行之前需要經過公民投票表決。同時，法律還要求政府必須詳細介紹發行數量大小及用途，并且籌集到的資金僅且只能用于基礎設施建設。除此之外，正規律所或權威律師的相關意見書也必不可少。美國發達的二級市場雖然為債券的流通提供了便利，但也為債券帶來了更高的風險要求。為了防止債券違約率增加和債券等級下降，政府必須擁有強健的償付能力。

2、標準化的信用評級系統。美國擁有世界上最權威的三個信用評級機構：標準普爾、惠譽和穆迪，并且這三家公司均不受政府控制。標準化的信用評級系統不但可以幫助投資者掌握發行人的經濟和財務狀況，還可以有效地規避風險。同時，地方政府將購買市政保險或信用擔保從而提高債券的信用等級，并將債券的風險部分轉移給保險公司。這種行為不僅提高了債券的償付能力，加快了交易速度，而且降低了發行成本并促進了債券的銷售。

3、完善的信息披露。為了保證債券投資者的相關利益，降低政府與投資者之間的信息不對稱。經過美國證券交易委員會的多次修訂，《證券法》的內容變得更加完善，信息披露更加嚴格，可以為投資者提供購買地方債的有利信息。此外，美國還設有相關地方債監管機構，如證券交易委員會、債券規則制定委員會，他們制定相關文件來指導信息披露的全部過程。

（三）美國地方政府債務對我國的借鑒

1、完善法律法規。與美國不斷完善的法律制度相比，我國到現在為止還沒有關于地方債發行的明確的法律法規。除了2011年財政部發布的“地方政府發行債務試點計劃的措施”之外，其他還未具體實行。中國應在現有的《預算法》和《證券法》的基礎之上，進一步修改、增加有關地方債券的內容，增強地方債信息公開透明度。

2、重視信息披露。有關部門應制定統一的統計標準，并指定專門機構對地方債進行年度審計，并在人大報告中宣布債務資金使用情況，公開發表債務審計報告。同時，地方政府必須及時充分披露地方債發行情況，不應當出現虛假瞞報現象。

3、發展信用評級制度。目前，中國還未建立起完善的信用評級制度。第三方評級機構的加入，從很大程度上可以有效防范違約風險，增強投資者熱情，促進地方政府債券市場發展。

四、地方債務風險政策建議

（一）建立多重考核機制。我國目前的地方政府績效仍以GDP為主要衡量標準，地方官員過度注重GDP的增長，為了樹立政績或者達到GDP的增長目標來進行非理性投資，而忽略了投資項目本身的效益型。這種做法不僅帶來了資源的不合理配置而且加重了地方債務。因此，需要改變只依靠GDP作為唯一標準的單一考核機制，建立多標準多重化的考核機制，引導地方政府官員樹立正確的政績觀。

（二）重新劃分中央和地方財政事權。地方債務負擔過重尤其是隱形債務頻發的一個重要原因是中央和地方政府財政事權不相匹配。自1994年分稅制改革以來，中央政府集中財權，將事權下放地方，如果地方出現資金缺口，由于財權集中在中央，因此地方政府只能通過舉債來籌集資金，這就造成地方債務。同時，近年來醫療體制改革、農村稅費改革等也加重地方債務。因此，要想緩解地方債務過大過重的問題，必須進行中央和地方的財政稅收體制改革，重新劃分中央和地方的財政事權以達到一個更加平衡的狀態。從根本上改變地方政府依靠大規模舉債來推動發展的模式，才是積極應對地方債務風險的良策。

（三）規范地方融資舉債制度。迫于經濟發展和其余各項事業的壓力，由于前面所提到的地方財政事權不匹配，地方政府往往會通過融資平臺來籌措資金，而這些融資平臺的風險往往很高，這就帶來了地方債務的高風險隱患。從這個角度來說，嚴格規范地方融資舉債制度、制止地方政府違法違規融資就顯得尤為重要。規范地方融資舉債制度是源，從法律層面制止這種現象的發生，同時要加強對相關人員的查處力度，并按時定期多方位、多角度進行核查。對于一些相對安全的融資方式可適當放寬，允許在適度范圍內使用。

主要參考文獻：

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