勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解管理體系調(diào)研與改進(jìn)建議

黃逸昆　洪鈺瑩　龍庭欣

[摘 要]隨著社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系的復(fù)雜化，勞動(dòng)爭(zhēng)議問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主要問(wèn)題之一。作為解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的前置方式，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。然而，在大調(diào)解的背景下，基層調(diào)解力量不足，調(diào)解隊(duì)伍工作不規(guī)范等情況并不少見(jiàn)。基于此，本文以深圳勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的調(diào)查情況出發(fā)，分析總結(jié)了其中的核心問(wèn)題，并提出四級(jí)體制架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化等改進(jìn)建議，為后續(xù)勞動(dòng)調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提供參考。

[關(guān)鍵詞]勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解;勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)研;調(diào)解體系建設(shè);調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.10.099

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.5[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2020）10-0-02

0? ? ?引 言

構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧是目前我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)工作。為此，各級(jí)政府都加大了對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的關(guān)注和工作力度，中共廣東省委、廣東省人民政府等部門(mén)先后發(fā)布了《中共廣東省委廣東省人民政府貫徹落實(shí)〈關(guān)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的意見(jiàn)〉實(shí)施意見(jiàn)》（粵發(fā)[2015]11號(hào)）及《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議調(diào)解仲裁完善多元處理機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（粵人社發(fā)[2018]38號(hào)）等文件，要求各部門(mén)應(yīng)以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，具體推進(jìn)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作。

近年來(lái)，勞動(dòng)爭(zhēng)議問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的主要問(wèn)題之一，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量在大體上呈現(xiàn)明顯上漲的趨勢(shì)。目前，我國(guó)社會(huì)勞動(dòng)關(guān)系依然面臨許多急待解決的問(wèn)題，在就業(yè)格局和形勢(shì)上更是呈現(xiàn)出明顯的供大于求現(xiàn)象，向處于強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)（資方）傾斜，處于弱勢(shì)狀態(tài)的勞動(dòng)者（勞方）利益容易受到損害。勞資糾紛是誘發(fā)勞動(dòng)爭(zhēng)議的重要原因之一，例如因?yàn)楣べY薪酬低、加班加點(diǎn)多、勞動(dòng)條件惡劣等待遇差問(wèn)題引起的勞資糾紛，或者由于企業(yè)高管逃稅欠薪導(dǎo)致的勞動(dòng)者權(quán)益受損，都會(huì)加劇企業(yè)與勞動(dòng)者雙方的沖突與矛盾，從而產(chǎn)生勞動(dòng)爭(zhēng)議。

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解指在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)的主持下，依照法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和道德規(guī)范，在查明事實(shí)、明辨是非、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過(guò)平等協(xié)商，勸說(shuō)爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)_(dá)成協(xié)議，從而解決勞動(dòng)爭(zhēng)議的一種方式。由于對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展具有重要意義，爭(zhēng)議調(diào)解一直是社會(huì)學(xué)研究的焦點(diǎn)。王芳曾經(jīng)指出公正和中立是有效調(diào)解的基本前提，讓當(dāng)事人感覺(jué)調(diào)解人在調(diào)解過(guò)程中沒(méi)有偏向任何一方非常重要。謝鵬鑫則提出2008年施行的《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解制度進(jìn)行了改革，對(duì)提高調(diào)解效率刺激作用較大。從勞動(dòng)爭(zhēng)議的處理情況看，我國(guó)現(xiàn)階段的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理模式為“一調(diào)一裁二審”，在整個(gè)程序中，調(diào)解制度是勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的首選方式。鄧海鷗也在研究中提到勞動(dòng)爭(zhēng)議處理機(jī)制的完善對(duì)維護(hù)勞工合法權(quán)益以及增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益具有重要的促進(jìn)作用。在這個(gè)背景下，本文就勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解體系的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，并提出相應(yīng)的改善意見(jiàn)。

1? ? ?深圳市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作現(xiàn)狀

根據(jù)筆者調(diào)研收集到的數(shù)據(jù)，從2016-2018年的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解結(jié)案數(shù)量看，深圳市各區(qū)的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解案件數(shù)量大部分表現(xiàn)出的是波動(dòng)上行態(tài)勢(shì)（如圖1所示）。2016年全年勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解結(jié)案25 852宗，調(diào)解涉及人數(shù)54 763人，涉案金額

32 283.98萬(wàn)元。雖然2017年案件數(shù)和涉案人數(shù)略微回調(diào)，數(shù)量?jī)H為25 572宗，涉及51 392人，但涉案金額依然有所提升，達(dá)到38 264.89萬(wàn)元，同比上漲18.5%。到了2018年，勞動(dòng)調(diào)解的3個(gè)指標(biāo)都出現(xiàn)了較大幅度上漲。其中，調(diào)解結(jié)案31 123宗，同比增長(zhǎng)21.7%;涉及人數(shù)61 288人，同比增長(zhǎng)19.3%;涉案金額59 370.68萬(wàn)元，同比增長(zhǎng)55.2%。

從三大基本數(shù)據(jù)看，深圳市勞動(dòng)調(diào)解的需求處于總體上升過(guò)程，總體形勢(shì)較為嚴(yán)峻。與此同時(shí)，從案件涉及的金額與行業(yè)分布情況看，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解案件呈現(xiàn)出復(fù)雜度高、新型案件頻發(fā)的特點(diǎn)。從涉案金額看，2016-2018年單個(gè)案件的涉案金額逐年提升。

2? ? ?深圳市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作存在的問(wèn)題

各區(qū)在調(diào)解機(jī)構(gòu)設(shè)置、任務(wù)分配、案件處理以及梯隊(duì)建設(shè)方面都有不同的認(rèn)識(shí)，且處于不同的發(fā)展階段，從總體情況看，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解體系的建設(shè)依然存在以下比較明顯的問(wèn)題。

2.1? ?調(diào)解負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，案件主體申報(bào)對(duì)象不明確

從調(diào)解負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)看，各行政區(qū)有各自的安排。雖然不同的模式皆可承擔(dān)調(diào)解工作，但對(duì)于案件中的當(dāng)事人，在理清案件申報(bào)對(duì)象時(shí)就存在疑問(wèn)，客觀上耽誤了案件立案，使勞動(dòng)爭(zhēng)議不能快速處理和調(diào)解。

2.2? ?政府部門(mén)人員不足，工作壓力大

從案件數(shù)量看，深圳市每年處理勞動(dòng)調(diào)解案件達(dá)46 000宗。但受到編制限制，政府相關(guān)部門(mén)人員缺乏，每位公務(wù)人員的工作任務(wù)量和壓力都比較大，客觀上使案件處理工作周期變長(zhǎng)，推進(jìn)效率變低，勞動(dòng)調(diào)解的處理過(guò)程也隨之延長(zhǎng)。

2.3? ?社會(huì)力量發(fā)展受阻

從調(diào)解工作現(xiàn)狀來(lái)，政府機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位依然是主要力量。各類(lèi)基層社會(huì)組織，包括社會(huì)團(tuán)體、民非機(jī)構(gòu)，包括產(chǎn)業(yè)園、企業(yè)工會(huì)等雖然在工作前線，但由于獲得的政府支持比較少，所以在處理過(guò)程中往往有心無(wú)力，尚未得到發(fā)揮。

2.4? ?調(diào)解流程未標(biāo)準(zhǔn)化，影響調(diào)解效率

由于不同行政區(qū)在處理調(diào)解案件的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在差異，不同的機(jī)構(gòu)在處理調(diào)解案件時(shí)的職能分工也未能清晰，因此報(bào)案人查詢申報(bào)辦法時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不同的版本。在申報(bào)勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)，經(jīng)常被多次引導(dǎo)到不同的受理部門(mén)。同時(shí)，許多勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解人員身兼仲裁、司法等職能。從法理上，勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解書(shū)缺乏法律約束力，調(diào)解結(jié)果也缺乏執(zhí)行力。從調(diào)研情況看，部分爭(zhēng)議案件出現(xiàn)調(diào)解結(jié)果反復(fù)的情況，導(dǎo)致處理勞動(dòng)爭(zhēng)議缺乏效率。

3? ? ?勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解體系的建設(shè)與完善建議

針對(duì)本次調(diào)研收集的基本情況，匯集分析當(dāng)前問(wèn)題的成因，并聽(tīng)取各基層代表的相關(guān)意見(jiàn)，在考慮其適用性及可行性后，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解體系的建設(shè)與完善提出以下建議。

3.1? ?明確調(diào)解體系的架構(gòu)和各單位職能

建立勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解“區(qū)-街道-社區(qū)-企業(yè)”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，積極建設(shè)社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”體系，依托社會(huì)綜合治理主管部門(mén)搭建的“大調(diào)解”平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“共建共治共享”的社會(huì)治理格局。四級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解網(wǎng)絡(luò)是勞動(dòng)爭(zhēng)議大調(diào)解體系的一個(gè)重要支撐。為了促進(jìn)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善四級(jí)架構(gòu)的運(yùn)作流程，每一級(jí)體系應(yīng)明確一個(gè)牽頭部門(mén)，對(duì)整體工作進(jìn)行管理以及對(duì)產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。同時(shí)，為了避免出現(xiàn)重復(fù)調(diào)解以及責(zé)任不到位的問(wèn)題，應(yīng)明確各相關(guān)部門(mén)的工作職能和界限。

3.2? ?加快推進(jìn)調(diào)解體系地方標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和定位以及勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的工作安排上存在不同，深圳市各區(qū)在調(diào)解體系、人員梯隊(duì)建設(shè)以及調(diào)解服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯差異，導(dǎo)致勞動(dòng)爭(zhēng)議的市場(chǎng)主體對(duì)具體案件的調(diào)解職責(zé)部門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)流程以及各自權(quán)益等存在認(rèn)識(shí)上的缺失。同時(shí)，由于相關(guān)部門(mén)在體系建設(shè)、具體工作的范圍與職責(zé)要求等認(rèn)識(shí)方面存在偏差，部分具體工作未能進(jìn)行明確地界定和分工，降低了爭(zhēng)議調(diào)解工作效率。因此，要切實(shí)落實(shí)黨中央、省委省政府以及深圳市下達(dá)的工作要求，加快制定深圳市勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議調(diào)解服務(wù)指南地方標(biāo)準(zhǔn)，為當(dāng)前勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解體系建設(shè)和統(tǒng)一化管理增添依據(jù)。

3.3? ?加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解的管理與信息化建設(shè)

加強(qiáng)對(duì)調(diào)解政策的研究和管理，不斷提高調(diào)解仲裁規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、信息化水平，給基層人員提供政策支持，讓調(diào)解工作深入基層。同時(shí)，各基層政府應(yīng)推進(jìn)調(diào)解工作的信息化，通過(guò)工作平臺(tái)實(shí)現(xiàn)申報(bào)、進(jìn)度控制、查詢、調(diào)解結(jié)果公示等，建立調(diào)解流程管理機(jī)制，發(fā)揮統(tǒng)籌引導(dǎo)的職能作用。同時(shí)，信息化建設(shè)和管理機(jī)制的形成，有助于落實(shí)補(bǔ)貼發(fā)放與核查機(jī)制，實(shí)現(xiàn)落實(shí)“以案定補(bǔ)”的體制建設(shè)設(shè)想。

3.4? ?加快立法，推進(jìn)調(diào)解工作和梯隊(duì)建設(shè)

隨著調(diào)解工作的重要性逐步凸顯，為了加強(qiáng)體系建設(shè)的規(guī)范性，提升調(diào)解工作的效率，建議加快調(diào)解工作和體系建設(shè)的立法工作。雖然深圳市人力資源和社會(huì)保障局與中共深圳市委政法委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作的意見(jiàn)》，為推進(jìn)調(diào)解體系建設(shè)打下了基礎(chǔ)，但距離真正通過(guò)法律保障調(diào)解員、調(diào)解組織以及涉案主體的權(quán)利，鞏固當(dāng)前的調(diào)解體系仍然有很長(zhǎng)的路要走。

4? ? ?結(jié) 語(yǔ)

勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解作為化解勞動(dòng)爭(zhēng)議在基層和萌芽狀態(tài)的有效手段，具有耗時(shí)短、程序簡(jiǎn)單、成本低等特點(diǎn)，在促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。為提高勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解工作的效率，必須針對(duì)其體系建設(shè)的核心問(wèn)題，積極推進(jìn)“區(qū)—街道—社區(qū)—企業(yè)”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化與信息化建設(shè)工作，同時(shí)提高管理效率，加快立法。

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