從縣鎮供水行業現狀談水價改革

李寧瑜

【摘要】通過對縣城供水企業水價基本現狀以及存在的制約供水企業發展基本問題的分析，從確立水價定價原則、建立水價調價機制、制定合理水價分類、節約用水等方面對縣城供水水價的改革提出建議。

【關鍵詞】供水 ?水價 ?水資源 ?改革

隨著城市化進程的不斷加快，城市供水在城市社會化生產和人民生活中越來越重要。長期以來，將水資源看作是公益性物品的傳統觀念左右我國的水價政策，水價一直在低水平狀態，這導致人們節水觀念淡薄、水資源浪費嚴重、用水效率低下、水司入不敷出、虧損嚴重。城市供水長期以來以福利面孔出現的價格運行機制，因違背價值規律，越來越不適應社會對優質服務的需求，不僅低水價影響了供水企業的良性發展，而且一定程度上制約著城市的建設發展速度，最終會影響到老百姓的生活質量水平的提高。

一、縣鎮供水企業現狀

（一）水價形成機制不盡合理

由于自來水的不可替代性和社會性有別于其他商品，尤其是當前大部分縣鎮水司仍屬國有性質，所以供水企業被大家認為是旨在向社會提供低價格的公共必需品的公益性行業，造成供水企業難以走出水價與成本倒掛的困境。1998年，國家頒布了《城市供水價格管理辦法》，明確提出要建立以節約用水為核心的合理的水價形成機制，水價以“成本+費用+稅收+利潤”為構成，其中利潤視供水設施投資結構不同，可達凈資產利潤率的6%—12%。但水價在政府的嚴格監控下調整時多數以發生的運營成本為補償依據，注重考慮社會穩定因素、居民承受能力等，調整幅度始終嚴格控制。雖然在《城市供水價格管理辦法》中也規定了自來水公司在符合怎樣的條件下可以提出調價申請，關鍵問題是在接到調價申請后，物價部門不啟動調價程序的話供水企業也沒招。這種完全由政府說了算的水價調整機制雖然遵守了公用產品定價由政府控制的原則，但在具體施行上由于嚴重忽略了市場機制在價格形成中的作用，從而使公用產品及服務的價格與企業在現實經濟生活中經營成本的變化完全脫軌，呈現出嚴重的僵化傾向。僵化的水價調整使供水企業成為直接受害者，老百姓則為最終受害者。

（二）水價成本核算欠合理

近年來，由于原材料費、電價、油價、人工費用的不斷上漲，水質污染越來越嚴重的同時水質標準越來越高，居民對自來水公司的服務要求也越來越高，安全優質的供水要求水司要加大投入，從陜西省《供水年鑒》中了解到各地水司普遍出現虧損情況。如眉縣自來水公司2016年末綜合水價為1.93元/噸，而實際供水成本為2.58元/噸，平均每噸水虧損0.65元。2017年調整水價時按凈資產利潤率8%測算的綜合水價為2.89元/噸，而政府批準水價是居民生活用水2.15元/噸，非居民生活用水3.10元/噸，綜合水價只有2.41元/噸，而實際供水成本達到2.68元/噸，調價當年水司虧損80多萬元。由此不難看出，調整價格與實際價格存在差異，自然而然引起價格失真，這在縣鎮城市供水行業表現不為少數。過低的水價不但是企業和居民淡化水商品意識，從而造成資源的浪費和環境污染，而且使供水企業資金運轉困難，設備大修和更新改造資金來源匱乏，只能維持簡單再生產，嚴重影響水質和服務質量的提高，從而影響招商引資和一個城市的發展進程。

（三）長遠規劃的供水建設使成本增加

水廠建設資金規模大、建設周期長、施工條件復雜，供水企業建設主要在管網敷設，供水管網建設必須與城市的道路、街道等基礎設施配套進行。城市基礎硬件的建設周期考慮應在50年以上，不少于20年，城市基礎建設的供水配套管網也不允許隨著供水量的擴大而逐步擴大，道路建設也不可能三五年就“開腸破肚”和經常不斷地進行管道鋪設。這就必須使城市供水超前投入，由于政府建設資金短缺，供水企業不得不貸款參與了部分投資。這部分貸款利息算入供水成本在聽證會上往往會受到代表質疑，認為超前規模建設產生的成本費用不應由當前消費者承擔。

（四）供水企業為社會和諧穩定和環境美化付出代價

供水企業涉及千家萬戶，在我國經濟發展的轉型時期，存在著大量的失業下崗工人和倒閉企業，拖欠供水企業水費，而供水企業為了社會和諧穩定不能因欠費停水，仍然繼續供水;環衛、消防等公益用水;城區低保戶免除的部分水費，這些原因導致了供水企業費用增加。

二、對縣鎮供水行業水價改革的措施建議

（一）確立供水企業走向市場和實施商品化水價的原則

縣鎮供水企業的價格定價原則，在市場經濟條件下，要將供水企業作為企業來定位，在兼顧公用性、服務性的同時，將城市供水產品作為商品推向市場，使供水產品的價格回歸商品價值， 以體現價值規律。供水行業大多是計劃經濟時代的產物，其經營體制、水價體制在一定程度上還受其束縛。我們要按現代企業制度要求，改革供水管理體制，改變供水企業與政府關系，實施城市供水商品化，避免所有權和經營權權屬關系不清及政府行政水價，促進供水企業和城市供水價格全面走向市場化。

（二）建立起科學的水價調整機制

在《城市供水定價成本監審辦法（試行）》（征求意見稿）向大眾征求意見時，有專家提出建立“水價與成本聯動機制”，我認為這個機制的建立對縣鎮供水企業調價很有幫助。所謂“水價與成本聯動機制”，是實現供水價格的調整頻率與供水綜合成本的不斷變化基本對應的制度保障。以往供水企業調價，多是在經營難以為繼、歷經艱難協調才被提上議事日程，價格調整呈現出嚴重的不規律和啟動難、進展慢、決策緩、實施延的特征，水價調整步伐總是落后于經營成本上漲速度。供熱、石油兩個公用行業的價格改革成果值得我們借鑒。2005年12月，建設部等八部委發布的《關于進一步推進城鎮供熱體制改革的意見》中確立了供熱價格采取熱價和燃料聯動機制，規定當燃料成本價格在一定幅度內變化時價格可以進行相應的調整，并明示“各地區人民政府可根據本地區供熱的燃料特點，當煤炭等燃料價格在一年內變化達到或超過10%時，相應調整熱力生產的出廠和供熱銷售價格”。2009年5月8日，國家發改委發布《石油價格管理辦法（試行）》，規定“當國際市場原油連續22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調整國內成品油價格。”之后即形成了成品油價格的動態調整方式。由此可見，公用類產品的定價并非不可解。建立水價與成本之間的聯動機制，即動態的水價調整機制，當綜合成本變化達到規定幅度時，供水企業即有權要求相關部門在水價調整辦法規定的范圍內，合理調高水價。

（三）城市供水基礎設施開發建設應由政府買單

城市供水設施的開發建設，投資額度大，施工周期長，資金回收慢，如果單純靠企業自來水銷售利潤的稅后積累去實現，難度是相當大的。這些基礎設施投入應該算作城市發展的公共投入，是城市發展的必要成本。我們認為供水所有基礎設施建設應由政府無償投入，包括新水源建設，水資源的生態保護、補償等，其所需資金應來源于供水企業上繳稅金和城市基礎設施建設配套費。居民和社會相應承擔供水企業日常運行和維護費用。

（四）按“公平負擔、促進節約”原則制定合理分類水價

用水類別可分為居民用水、非居民用水和特種行業用水。生活用自來水可作為水資源特殊組成部分，又與老百姓生活息息相關，因此價格一般低于成本價，對居民用水中的低收入群體可適當減免費用。工業用水、行政事業用水、綠化用水等均屬于非居民生活用水，理應同等對待，但目前在各地的情況為價格不同，建議改為同樣的價格。特種用水作為高消費場所的用水，價格較高是較為合理的。在水價測算中，必須考慮水價結構，即居民、非居民、特種行業用水各占多大比例。據統計分析，各類用水對水價調整的敏感性不同。學校、機關事業對水價調整敏感性低，調整后用水量不會大幅度降低;而居民、特種行業對水價調整的敏感性強，調價后用水量影響較大。所以在平均調整幅度一定的情況下，對調價敏感性低的用水類別調整幅度大些，對調敏感性高的用水類別調整幅度小些，對供水企業有利。

（五）從有利于節約用水考慮適度上調水價

我國是一個水資源貧乏的國家。是世界上13個貧水國之一，人均淡水量僅為世界水平的四分之一。從城市情況看，全國有近400個城市缺水，程度嚴重的達110個，北方個別城市由于嚴重缺水，已經影響到經濟發展和居民正常生活。因此適度上調水價，對節約用水、保護和合理利用水資源具有重要作用。目前我國城市家庭水費支出還不到家庭支出的1%，很不利于用水的節約。據資料分析，水費支出占居民家庭收入的1%時，對居民心理影響不大，易導致用水浪費現象發生;占2%時將產生一定影響，使居民開始關心用水量;占2.5%時將引起重視，占5%時會有較大影響，產注意認真節水;占10%時影響很大，考慮水的重復利用。有專家認為，水費支出占家庭收入的2%—2.5%時能夠在保證居民正常用水情況下發揮良好的節水作用。目前供水企業水價既不反映市場供求關系，更不反映資源稀缺程度和環境污染成本。因此，建立一個真實、合理、可持續發展水價，用以約束人們的用水行為，培養公眾的節水意識勢在必行。

三、結語

隨著經濟的發展，城市居民收入的不斷提高，人們承受水價的能力也會增強。水價要按商品堂而皇之地進入市場流通，兌現其應有的價值，是大勢所趨。從宏觀和長遠利益而言，合理的水價讓老百姓、社會、供水企業都受益。由此可見，水價改革勢在必行。只有盡快改革水價構成、調價機制、理順水價，城市供水才能實現“以水養水”的發展要求，以呈現水價、水司和老百姓三贏的態勢。