我國法定數字貨幣的金融監管制度構建

摘 要：貨幣的發展由金屬貨幣、紙幣、電子貨幣走向數字貨幣，不同形式的貨幣體現了不同的經濟發展水平，法定數字貨幣是數字時代的必然產物。法定數字貨幣的法定性、數字性和普適性，彌補了傳統貨幣的弊端，但也帶來了一系列的變革與挑戰。如何在維護金融體系安全、促進金融創新、發展監管科技的原則下實現對法定數字貨幣的有效監管是當代的重要課題。法定數字貨幣的監管制度要在平衡金融創新與金融穩定、數據安全與隱私保護、金融公平與金融安全的理念下，采用監管沙盒模式，注重監管科技主體多元化，實行穿透式監管方式，加強國際合作與交流。

關鍵詞：數字貨幣;法定貨幣;金融監管;監管科技

基金項目：中國博士后科學基金第62批面上資助項目“‘一帶一路倡議下中國金融安全法制保障研究”（2017M622953）;重慶市博士后科研項目特別資助項目“‘一帶一路建設中國金融安全法制保障研究”（Xm2017129）;西南政法大學科研項目“人工智能時代金融科技監管研究”（2019XZQN-09）。

[中圖分類號] F062.5 [文章編號] 1673-0186（2020）005-0074-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.005.007

2018年2月，委內瑞拉發行了本國的法定數字貨幣“石油幣（Petro）”，成為世界上首個由政府發行的數字貨幣。2020年1月21日，日本央行與歐洲央行、英國央行等組建了央行數字貨幣小組，共同評估央行數字貨幣的可能性，小組成員包括加拿大央行、瑞士央行、瑞典央行和國際清算央行。日本央行將評估數字貨幣可以應用的場景、跨境操作等技術設計問題，并且將與金融穩定委員會、支付與市場穩定委員會展開密切的合作。歐洲央行已經設立了央行數字貨幣專門委員會，加快研究數字貨幣。2020年2月20日，瑞典央行宣布正在與埃森哲合作開展一項技術測試，目標是開發一種可以作為現金補充形式的電子克朗（e-krona）。瑞典央行表示，電子克朗應該簡單易用，能夠滿足安全性等多方面關鍵要求。這項測試將以分布式賬本技術為基礎，模擬用戶可以在電子錢包中持有這種電子貨幣，并通過智能手機、可穿戴智能設備上的移動應用程序進行支付、充值和提款。而中國央行從2014年就開始研究數字貨幣，目前已經取得了積極進展，人民銀行把數字貨幣與電子支付工具結合起來，目標是替代一部分現金。針對數字貨幣的研究，中國一直領先于世界很多國家。2014年中國啟動數字貨幣前瞻性研究，2016年11月成立數字貨幣研究所，2017年成立專項工作組啟動數字貨幣研發試驗。目前，數字貨幣在堅持雙層投放、M0替代、可控匿名的前提下，基本完成頂層設計、標準制定、功能研發、聯調測試等工作。2020年2月5日隨著中國人民銀行《金融分布式賬本技術安全規范》的出臺，金融部門進一步的試點工作也逐步落實，法定數字貨幣即將破繭而出。法定數字貨幣對促進經濟金融發展具有很大優勢，但是仍然離不開相關的監管法律制度。法定數字貨幣的發展要在維護金融體系安全、促進金融創新、發展監管科技的原則下，完善監管法律制度、提高監管水平，促進法定數字貨幣的有效管理。雖然我國金融監管制度在不斷完善，但面對數字貨幣，仍然存在監管規范滯后、監管理念與金融市場發展不匹配等問題。因此數字貨幣的發展于貨幣制度和監管制度而言既是一種機遇也是一種挑戰。凡事預則立，不預則廢，在我國法定數字貨幣即將面世之際，研究其監管制度的構建是數字經濟時代的一個重要課題。

一、法定數字貨幣的本質屬性

（一）法定數字貨幣內涵界定

目前關于數字貨幣的定義，并沒有統一的標準。劉少軍將數字貨幣定義為由中央銀行發行的電子貨幣，而約定貨幣的數字貨幣形式稱之為虛擬貨幣[1]。維基百科中將數字貨幣定義為依靠校驗和密碼技術創建、發行和流通的電子貨幣，為電子貨幣的替代形式。歐洲央行認為數字貨幣并不是由國家央行發行，在特殊情況下僅能充當補充貨幣。本文用法定數字貨幣區別于上述數字貨幣的定義，僅指由國家央行發行的有國家信用保障的數字貨幣。

1.法定數字貨幣與電子貨幣的區別。電子貨幣，對應的是紙幣，是指在銀行或其他相關金融機構將法定貨幣電子化和網絡化的存儲和支付的形式，如卡基支付、移動制度。在滿足支付條件的前提下，具有與現金相同的法幣職能[2]。電子貨幣按照應用場景可以分為儲值卡、銀行卡和第三方支付（支付寶、微信等）。法定數字貨幣以區塊鏈或者金融分布式賬本技術為底層網絡技術支持，存在數據不易被篡改、安全性較高等特點。法定數字貨幣與電子貨幣的區別是法定數字貨幣交易成本低于電子貨幣，且交易安全性更高。

2.法定數字貨幣與虛擬貨幣的區別。虛擬貨幣是一種使用密碼學原理確保交易安全及控制交易單位創造的交易媒介，通常用于購買商品或服務的手段，體現形式為比特幣或者以太幣[3]。法定數字貨幣與虛擬貨幣的區別主要體現在以下幾方面：發行主體不同，法定電子貨幣的發行主體是央行，虛擬貨幣的發行主體則是私人;法定數字貨幣的發行數量不定，而虛擬貨幣的發行數量是固定的。法定數字貨幣以國家信用為保障，虛擬貨幣則因價值不穩，信用低于法定數字貨幣。

可見，法定數字貨幣是指由貨幣當局發行、存儲于電子設備、具有現金特性、并能夠逐步替代現金和銀行賬戶相關聯的記賬式貨幣的價值載體，即“法定電子現金”。法定數字貨幣是法幣的數字化，用以替代實物現金，降低傳統紙幣的發行和流通成本，從而提高貨幣使用的便利性。

（二）法定數字貨幣的本質特征

法定數字貨幣是以國家信用為基礎的數字化貨幣，與現金、硬幣具備相同的法定性質和職能，其貨幣的本質屬性沒有發生變化，但也具備自身的特征。

1.法定性

2016年在數字貨幣會議上，周小川對法定數字貨幣的發展提出了四點要求：一是便利性和安全性;二是維護金融秩序，打擊犯罪行為;三是有利于貨幣政策的有效運行和傳導;四是保留貨幣主權的控制力。因此法定數字貨幣必須由中國人民銀行發行，以國家信用為基礎。貨幣的本質首先在于信用，其次是載體的便捷性，因此國家對貨幣法定信用的絕對掌控既有客觀要求也有主觀動力。2013年中國人民銀行等五部委發布的《關于防范比特幣風險的通知》明確提出：比特幣由于其非由貨幣當局發行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，并不是真正意義的貨幣。2017年中國人民銀行等七部委發布的《關于防范代幣發行融資風險的公告》中規定：“代幣發行融資是指融資主體通過代幣的違規發售、流通，向投資者籌集比特幣、以太幣等所謂‘虛擬貨幣，本質上是一種未經批準非法公開融資的行為，涉嫌非法發售代幣票券、非法發行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。”可見，我國對比特幣等虛擬貨幣持否定態度，由此可知法定數字貨幣必須具備法定性，以國家信用為基礎，法定性是法定數字貨幣區別于其他數字貨幣的本質特征。

2.數字性

法定數字貨幣是以數字化為基礎，以代表一定金額的加密數字串為表現形式，本身不以物理實體為載體。數字貨幣本身的數字化特征，天然適用于互聯網金融的應用場景，數字貨幣需要依托于各類電子產品或者移動設備，實現數字貨幣與支付工具的銜接。當前，以支付寶、微信支付為代表的第三方支付軟件已經在一定程度上促成了電子化支付浪潮，這為法定數字貨幣的發行提供了實踐基礎[4]。貨幣支付載體的數字化和金融科技的進步提高了貨幣體系的運行效率和安全程度，降低了貨幣體系的運行成本。作為貨幣載體形式的演化，數字化特征成為法定數字貨幣的另一屬性。一方面，法定數字貨幣通過成熟發達的技術能夠繼承現金和電子支付的優點，不僅能夠實現點對點、及時、便捷、快速支付和結算，而且能夠實現數字化記錄和追蹤，在反洗錢和恐怖組織犯罪中發揮了很大的作用，解決現金存在的缺陷。另一方面，法定數字貨幣的數字化特征，還有利于解決傳統貨幣的政策性困境，即現代貨幣體系政策傳導不暢、逆周期調控困難、政策預期管理不足等難題，法定數字貨幣可以選擇在設計之初符合國家貨幣政策導向，實現貨幣的精準投放和逆周期調控[5]。

3.普適性

只有被公眾廣泛接受和歡迎的貨幣，才具有生命力，這就要求法定數字貨幣流通具有普適性。法定數字貨幣的本質依然是法定貨幣，其可履行由法律保障的計價工具與價值貯藏功能，并能被域內民眾所普遍接受[6]。數字貨幣的底層網絡技術是金融分布式賬本技術，是以密碼算法、共識機制、點對點通訊協議、分布式存儲等多種核心技術體系高度融合形成的一種分布式基礎架構與計算范式，本身就具有普適性的特征。法定數字貨幣的應用要不斷縮小數字鴻溝，解決普惠金融發展面臨的成本高、收益不足、效率和安全難以兼顧的問題，幫助金融機構不斷降低服務的門檻成本，將金融服務納入到民生領域，助力中小微企業以及普通民眾獲得更多金融支持與金融服務。同時法定數字貨幣的發展要以服務實體經濟發展為宗旨，立足于不斷滿足人民群眾的美好生活需要。這些目的要求法定數字貨幣的鑄幣成本要低，應比現有貨幣的發行和交易成本低，易于流通和存儲，且要求技術成熟的金融基礎設施作為保障，即成熟可靠的支付技術，要求法定數字貨幣在多種介質和渠道上能夠完成支付功能，保障法定數字貨幣的普適性和廣泛性的要求[7]。法定數字貨幣的設計和推廣要符合經濟發展規律，關注多方主體的利益需求，以用戶為中心，市場需求為導向，做到法定數字貨幣廣泛應用和方便應用，夯實市場基礎。

二、法定數字貨幣監管制度的發展動因

1.貨幣演進的邏輯必然

貨幣經過金屬貨幣、紙幣向電子貨幣發展，現在又向數字貨幣形態演變，不同形式的貨幣載體體現了不同的經濟發展水平，數字貨幣的產生與發展是數字經濟時代的必然產物。貨幣的本質就是充當一般等價物的商品，為了促進經濟快速發展，貨幣是解決內在矛盾的工具，任務是解決商品“物物交換”的不便。因此貨幣在發展過程中被各種價值符號代表，這是經濟發展和技術進步的必然結果。中國人民銀行成立了專門的數字貨幣研究小組，研究貨幣的發行框架、流通環境、技術依托、對當前金融體系的影響以及法律監管等問題。為了更好地與經濟發展同步，數字貨幣逐步取代電子貨幣成為必然趨勢，2020年4月16日我國央行首個數字貨幣在蘇州相城區開始正式應用。數字貨幣代替現金是全球趨勢，但大多數中央銀行也意識到引入數字貨幣的風險。引入零售數字貨幣在許多方面都類似于轉向狹窄的銀行業務模式，從而導致金融體系發生深刻而冒險的變化。假定現金消失將會進一步引起社會和道德問題，即提供匿名支付手段是否應由主權者負責。所以，一種新型貨幣的出現和發展應該能彌補前一種貨幣的缺陷和不足，基于人們的信任，產生新的信用基礎，因為貨幣之間并不是完全獨立，而是相互彌補、相互補充[8]。我們已經從對硬幣和紙幣的內在價值的信任，轉變為對發行中央機構的信任，從而信任該技術[9]。在貨幣非物質化過程中，信任的內容隨時間發生了變化，主要是信任該技術帶來的共享規則和程序系統的自動運行[10]。數字貨幣的演變是數字時代的必然，貨幣的載體和信用載體均已向數字化轉變。而這種貨幣演進的發展必然對監管制度產生新的要求，構建與時俱進的監管制度能夠保障法定數字貨幣的順利流通。

2.金融科技的發展需要

金融科技的發展為法定數字貨幣的發展提供了強大的技術支撐。金融科技的發展呈現出數字化、數據化、信息化和網絡化，為法定數字貨幣的產生、運行和發展提供了良好的科技運行環境。同時金融科技的發展對監管科技提出需求，金融分布式賬本技術的規范更為法定數字貨幣的發展做好技術發展的鋪墊，使得數字貨幣的活動能夠被記錄、追蹤，為法定數字貨幣的監控、金融秩序的穩定運行提供保障，防止洗錢等犯罪行為的發生。法定數字貨幣的發展必將促進監管科技發展，監管科技發展又會進一步促進金融科技發展，兩者相輔相成、相互促進。金融科技的發展促進法定數字貨幣的問世，但同時也對監管制度提出了諸多挑戰。英格蘭銀行首席經濟學家Andy Haldance提到隨著金融服務的科技化，監管部門也更容易監測之前無法測量的金融風險，并使金融風險管理全局化、體系化成為可能[11]。因此隨著金融科技的發展，應構建與之相適應的監管科技制度，提高監管有效性。

3.數字經濟發展的必然要求

數字經濟迅速發展為數字貨幣的發展提供了基礎和外部環境。數字經濟已成為我國經濟社會發展的關鍵動能，而數字資產和數字貨幣是數字經濟的重要內容[12]。2008年11月中本聰提出了比特幣（Bitcoin）的概念，2009年1月比特幣正式誕生，從此依據特定算法，不由有權的貨幣機構發行，以區塊鏈技術為底層技術，使用密碼學保障運行安全的虛擬貨幣逐漸發展起來。隨著比特幣等虛擬貨幣的發展，其弊端也逐漸顯現，比如價值不穩、公信力不強、可接受范圍有限、容易產生極大的負外部性等。但比特幣等虛擬貨幣的發展標志著數字貨幣時代已經到來，并倒逼法定數字貨幣的產生和發展。為了進一步克服虛擬貨幣的弊端，各個國家的央行逐漸開始研究法定數字貨幣。此外，數字經濟的發展為法定數字貨幣的發展提供了技術基礎。區塊鏈技術的發展、金融分布式賬本技術的成熟、人工智能的發展等都為法定數字貨幣的產生和發展提供了有效的技術支撐。數字經濟的發展也促進了科技與金融監管的深度融合，要求運用新技術，構建新制度，豐富金融監管手段，達到數字時代的監管要求[13]。

三、法定數字貨幣金融監管理念

目前我國法定數字貨幣的法律監管制度還不完善。央行正在研究的法定數字貨幣并沒有配套的監管制度，盡管在法定數字貨幣流通條件下，會為貨幣流通的監管提供許多方便條件，有利于國家提高貨幣流通監管效率、維護貨幣流通秩序、預防貨幣流通領域違法犯罪行為的發生[1]。但法定數字貨幣的發展要服務于國家經濟增長、通貨穩定和國際收支平衡，在構建監管制度時在監管理念上要做到幾個平衡。

1.注重金融穩定與金融創新平衡

在數字貨幣的監管理念上，維護金融自由還是維護金融安全，如果維護金融安全，是追求絕對安全還是相對安全？在官僚體制下，實踐中監管者一般會追求絕對安全，因此就會簡單粗暴地對金融創新的發展予以控制，無視市場的真實訴求和產業的發展規律，這樣就會錯失發展良機[14]。因此在法定數字貨幣的研發、運行、監管中要注重平衡金融穩定與金融創新。目前法定數字貨幣發行采取的是“雙層運營體系”，即數字貨幣發行時，人民銀行先把數字貨幣兌換給銀行或者是其他運營機構，再由這些機構兌換給公眾。央行做上層，商業銀行做第二層，這種雙重投放體系既能利用現有資源調動商業銀行積極性，也能夠順利提升數字貨幣的接受程度。另外法定數字貨幣的支付體系是替代一部分現金，就是M0，風險是現金需求持續下降，金融資產相互轉換速度加快，由于法定數字貨幣存款（M2-M0）向現金M0轉換速度過快，極易引發金融脫媒，對金融穩定造成危害。這種方式皆是為了維護金融穩定，維持現有的貨幣流通體系，減少障礙，另外也可以提高商業銀行的積極性，不斷促進金融服務創新，促進普惠金融，更好服務于實體經濟和民生，避免危害金融穩定。

2.注重數據安全與隱私權平衡

對法定數字貨幣的監管既要保障數據安全，也要保障金融消費者的隱私安全。以比特幣為主的虛擬貨幣都有一個公鑰和一個私鑰。公開密鑰對參與網絡的每個人都是可見的，網絡參與者可以跟蹤每一筆交易，而私鑰只有比特幣的持有者知道。因此，交易鏈總是可以跟蹤的，例如，由調查人員確定犯罪活動，如果在某個階段與物理世界建立了鏈接，即使私鑰沒有公開，也可以鏈接到物理世界中的某個人。因此，比特幣不是一個完全匿名的支付網絡[10]。但這種技術依然是去中心化的，有時會發生私鑰被盜的情況，導致數字貨幣難以追償，帶來安全問題。法定數字貨幣能夠完整地反映資金去向，提高經濟活動透明度，方便監控資金用途，確保數據安全，實現特定的政策目的，降低逃稅、洗錢、貪污、挪用等經濟法犯罪行為。法定數字貨幣可以使決策者訪問數字記錄（假設央行管理分類賬），將交易數據保存在中央銀行內來保證付款的隱私性，但對數據安全性的擔憂表明法定數字貨幣可能無法保證完全的匿名性，損害到人們的隱私[9]。2020年2月中國人民銀行發布的《金融分布式賬本技術安全規范》對隱私保護做了專門規定，提高了對金融消費者隱私權的保護。隱私信息是指在金融分布式賬本系統中，單獨或者與其他信息相結合能識別特定自然人身份或者反映特定自然人活動情況的各種信息，包括但不限于分布式賬本系統中各方的賬戶信息、鑒別信息、交易信息、個人身份信息、財產信息及其他反映特定自然人活動的各種信息。法定數字貨幣具有較強的私法屬性，在保障法定數字貨幣數據安全的前提下，強化對所有者的隱私權保護，在數字貨幣的身份信息讀取機關、讀取內容、讀取條件、讀取程序等方面進行法律限制性規定。

3.注重金融公平與金融安全平衡

亞里士多德認為經濟學就是追求社會的公平和平等，強調市場經濟的公平性。市場經濟是法治經濟，法治的本質就是公平，所以市場經濟就是公平的經濟。我國的經濟法受我國政治體制和傳統經濟模式的影響，一方面注重市場的自由調節，另一方面注重政府的宏觀調控，調節市場的效率與公平。金融安全是國家安全的重要組成部分，發展金融科技與金融創新都要以金融安全為底線。法定數字貨幣將嚴重影響財務穩定。它會爭奪私人銀行的低成本存款，引發系統性風險。面對低成本可貸資金的供應減少和盈利能力的降低，銀行將被迫尋求成本更高的資金來源，不得不進行更高的風險投資，從而導致金融不穩定的風險增加。全面的法定數字貨幣可能會增加銀行擠兌的可能性和嚴重性。如果金融系統承受壓力，那么法定數字貨幣將被視為最安全、流動性最強的資產，這可能會誘使儲戶將其儲蓄從私人銀行轉移到中央銀行。根據引入法定數字貨幣的方式，即使沒有金融危機，也可能觸發“數字化運行”[9]。法定數字貨幣在將來能否取代現金和硬幣？強制使用法定數字貨幣不符合金融公平原則，也違反了我國的現行法律規定。《中華人民共和國中央銀行法》第十六條規定：“中華人民共和國的法定貨幣是人民幣。以人民幣支付中華人民共和國境內的一切公共的和私人的債務，任何單位和個人不得拒收。”將來我國的貨幣可能會由數字貨幣、現鈔和硬幣三者構成，這三者應當具有平等的法律地位，尊重人們的使用習慣和偏好，不能歧視和排斥任何一種貨幣形式。因此，三者之間是互補關系，而不是替代關系，法定數字貨幣的監管理念要注重金融公平與金融安全的平衡。

四、法定數字貨幣監管制度構建

相較于傳統的金融創新模式，科技支撐背景下的金融創新速度明顯提升，科技的發展縮短了金融創新產品的開發周期，如果監管者不能對監管手段進行同步更新，那么金融科技的監管規避性問題將更為突出[15]。科學技術的供給和經濟發展促進了新型貨幣載體的產生，需要配套的法律制度為其保駕護航，降低人們的交易費用、提高國家的經濟效益，不損害金融秩序，保障金融安全[16]。

1.監管沙盒模式

法定數字貨幣將來可能帶來很多金融創新形態，比如網絡支付、數字錢包、資產托管等，這些領域有可能會產生新的投機和監管套利機會，如果監管技術跟不上，有可能會使金融監管具有較大難度，對金融穩定造成巨大危害。法定數字貨幣監管可采用“監管沙盒”模式進行測試。監管沙盒（Regulatory Sandbox）模式是英國在2015年首先提出并運用。英國的金融行為監管局提出，金融科技、金融創新、金融產品可以在監管沙盒內運行，不用受到目前監管規則的約束。這是為了避免金融監管制度滯后性對金融創新造成阻礙的一種方式，旨在提供一個“安全空間”，在不危害金融消費者合法權益的前提下鼓勵金融創新，實現金融創新和金融安全的雙贏模式。在英國申請“監管沙盒”的業務類型主要是基于區塊鏈技術的跨境支付等金融產品。法定數字貨幣的面世需要完善配套的金融基礎設施，統籌考慮發行、流通、支付、結算、監管等環境。法定數字貨幣的發行與流通可能會對傳統紙幣和銀行存款產生現金替代、支付替代、儲蓄替代等不良影響，但其作為一種創新的貨幣形式具有長遠的發展潛力，不僅會對公眾的消費和投資行為產生影響，還會對金融基礎設施、貨幣政策傳導、金融監管乃至未來數字經濟社會發展產生深遠的影響。為此，要全面研判法定數字貨幣及區塊鏈等金融科技對貨幣發行、流通、回籠及銀行體系信用創造等業務流程、金融風險結構帶來的沖擊，加強法定數字貨幣發行、流通的組織協調，確保法定數字貨幣替代風險可控[17]。

2019年俄羅斯在首都莫斯科、皮爾姆、卡盧加和加里寧格勒四個地區開展了針對數字貨幣的“監管沙盒”測試，允許在不違反法律的前提下開展數字貨幣試點，這體現了俄羅斯對金融創新和數字貨幣的激勵和引導。澳大利亞聯邦議會在2020年2月10日審議通過了《2019年財務法修正案》，該法案確定了更為寬松的監管環境，將金融科技監管沙盒的時間延長到24個月，為金融創新提供更為寬松包容的監管空間。針對法定數字貨幣，我國監管部門亦可以采用“監管沙盒”模式，改變過去強監管模式，采用柔性管理制度，增加監管的科技手段。事實上，我國也已經在深圳前海地區開展了“監管沙盒”試點工作，目前正在進一步細化試點方案。在此模式下，監管部門可以運用大數據、云計算等技術實時監控法定數字貨幣的產生、流轉和運用，監測風險、規范行為，既保障金融創新，又保護金融消費者的合法權益。

2.監管主體多元化

法定數字貨幣的發展以區塊鏈或金融分布式賬本技術為底層網絡依托以及貨幣內在制度的革新，需要通過監管科技應對[18]。法定數字貨幣的監管主要是對數據的監管，需要各監管部門實現數據共享。作為新一代信息技術的前沿與代表，區塊鏈如何能夠超越技術層面進而重塑治理機制并最終實現數據共享的關口？如果區塊鏈技術成為政府跨部門數據共享新機制、追求新目標的鑰匙，那勢必將連通技術與制度兩個層面的同步創新，并最終實現在跨部門數據共享領域的變革潛力[19]。公共治理理論要求政府與非政府組織、企業、公民等多元主體形成互動性的治理網絡，以共同參與、互動合作的方式來應對和處理社會公共事務，以獲得社會和諧發展和公共利益的最大化[20]。因此數字貨幣的監管制度要發揮社會共治力量，不僅僅是政府一方的管理或者監管。監管科技要求監管主體的多樣化，金融監管部門發展科技進行監管，鼓勵成立專門的監管科技公司，接受金融機構的委托，對金融機構的合規狀況進行評估。如果未來數字貨幣有更進一步的發展，成為貨幣改革的主流趨勢時，可考慮設立與中國支付清算協會、證券業協會、銀行業協會、保險業協會等地位相當的數字貨幣協會，可接受政府主管部門的委托，承擔相應的監管職能。2020年2月，美聯儲理事萊爾·布雷納德（Lael Brainard）在一場未來支付的會議上發表了題為“支付與貨幣數字化相關議題”（The Digitalization of Payments and Currency： Some Issues for Consideration）的專題演講，提到科技企業進軍金融服務行業這個問題。他認為科技企業雖然大力推動了金融服務模式創新，但科技創新金融服務常常與多項服務捆綁，涉及大量數據安全，將帶來風險，因此在提供金融服務時，應該具備健全的風險管理和法律監督能力。公共治理理論價值目標是實現經濟法追求的最終目的，即社會整體利益最大化。因此在對數字貨幣監管制度改革時更應該將社會整體利益作為最高價值判斷，在監管主體上實現多元化，即實現國家金融監管機構、金融科技監管公司和貨幣協會等多元化主體共同參與監管，通過“共治”的網絡合作監管模式促成社會整體利益實現。

3.采用穿透式監管方式

法定數字貨幣以金融分布式賬本技術系統為底層網絡技術支持，具有架構去中心、數據多副本、交易點對點、記錄不可篡改的特點，與中心化系統有很大差異，因此不僅需要法律規則進行監管，也需要技術監管規則，以優化系統設計、保證系統安全、提高監管效率，降低合規成本。穿透式監管是在大數據背景下對功能監管和行為監管統合的監管模式，打破行業監管壁壘，統一監管目標，建立行業監管交叉協同機制，擠壓監管套利，隔離金融風險傳導機制，防范金融系統性風險的發生[21]。法定數字貨幣監管，要重視監管科技能力的提升，完善數據采集運用機制，保證監管信息的真實性和實效性，把數字貨幣的資金來源、運用、去向穿透鏈接，透過金融現象，自動分析真實的金融法律關系，精準識別金融風險，提升金融穿透監管能力。對此我國《金融分布式賬本技術安全規范》對穿透監管作出了明確的規定，其第15.2“系統監管”一節中要求金融分布式賬本系統應支持監管機構的接入，以滿足信息審計和披露的要求;應支持監管部門的監管活動，包括但不限于設置監管規則，提取交易記錄，按需查詢，分析特定業務數據等”;應支持監管機構訪問底層數據，實現穿透式監管”;第15.3“信息管理”一節要求應支持還原匿名標識中的用戶真實身份以及相關交易信息，配合交易審查，加強KYC管理。因此，一旦認為交易存在問題，監管機構能夠立刻還原用戶真實身份;第15.5“交易干預”一節要求應具備限制交易權限、凍結賬戶等功能，為監管機構提供交易干預的技術手段。金融分布式賬本技術的安全規范對法定數字貨幣的監管提供了方向，在設計法定數字貨幣監管制度時加強穿透式監管方式。

4.加強國際監管合作

法定數字貨幣增加了各國跨境資本流動，影響到貨幣金融體系安全，一國貨幣通過購買法定數字貨幣而轉入其他國家，實現資本的非理性大規模跨境轉移，游離于法定監管，危害金融安全。“一帶一路”沿線國家很多是發展中國家，政治經濟不穩定，面臨金融安全風險，如果數字貨幣發展，其采用的算法技術能夠保障金融安全，可促進“一帶一路”倡議發展，亦可以推進人民幣的國際化進程。目前標準制定機構（SSB）和其他國際組織正在開展許多方面的工作，主要關注投資者保護、市場誠信、反洗錢、銀行風險敞口和金融穩定性監控。巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）、支付和市場基礎設施委員會（CPMI）、國際證券委員會組織（IOSCO）、金融行動工作組（FATF）、經濟合作與發展組織（OECD）和金融穩定委員會（FSB）在各自的職責范圍內規定了規避數字貨幣風險的辦法。在可預見的將來，即使世界各國都發行了法定數字貨幣，只要現行的國家政治實體存在，超越國境的數字貨幣發行和流通就必然通過主權國家之間的合作來實現。如果國際金融秩序賴以運行的基礎貨幣架構所遵循的價值原則和治理原則不改變，就不可能出現民間企業構建的網絡貨幣治理替代國家治理的局面[22]。因此數字貨幣的研發和監管，需要各個國家加強合作交流，制定通行的國際標準，在信息共享、調查和跨境犯罪等問題上建立合作協調機制，加強國際監管合作。

五、結語

數字時代，比特幣等虛擬貨幣的發展倒逼各個國家央行研發法定數字貨幣。法定數字貨幣以國家信用為基礎，采用中心化的模式，以金融分布式賬本技術為底層技術，克服了虛擬貨幣幣值不穩、信用不足等弊端，但也給貨幣制度和監管制度帶來挑戰和改革動力。監管制度作為保障金融安全的最后一道屏障，對于法定數字貨幣而言至關重要。世界各國的貨幣通過競爭而形成，其地位又通過法律監管制度進一步得到強化。為了更好地推進數字貨幣的健康發展，我們應該審時度勢、積極穩妥地構建和完善法定數字貨幣監管制度，保障金融安全。

參考文獻

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Construction of China's Legal Digital Currency Financial Supervision System

Zhao Ying

（School of Economics Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120）

Abstract： The development of currency moves from metal currency， paper currency， and electronic currency to digital currency. Different forms of currency reflect different levels of economic development. The generation of legal digital currency is an inevitable product of the digital age.The legality， digitality and universality of legal digital currency make up for the shortcomings of traditional currency， but also bring a series of new changes. How to realize the effective supervision of legal digital currency under the principles of maintaining the security of the financial system， promoting financial innovation， and developing regulatory technology is an important contemporary issue. The legal digital currency supervision system should adopt the sandbox model of supervision under the concept of balancing financial innovation and financial stability， data security and privacy protection， financial fairness and financial security， focusing on the diversified regulatory body， implementing a penetrating supervision method and strengthen international cooperation and exchanges.

Key Words： Digital currency; Legal currency; Financial supervision; Supervision technology

（責任編輯：文豐安）

作者簡介：趙瑩（1986—），女，漢族，河南濮陽人，西南政法大學經濟法學院講師、法學博士，研究方向：經濟法、金融法。