海南自貿港刑事檢察工作的若干思考

閆宇輝

摘 要：海南全島建立自由貿易港，給海南發展帶來了重大歷史機遇，也對自貿港刑事檢察工作提出了挑戰。應從理念沖擊、組織架構、原則適用、運行機制等問題進行深入思考，對受案范圍、機構設置、法律沖突、審前分流等方面提出實施建議，為刑事檢察工作服務自貿港建設提供思路。

關鍵詞：自貿港 刑事檢察 管轄 法律沖突 非犯罪化處理

2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港（以下簡稱“自貿港”）建設。海南自貿港建設最大的特點是“全域性試點”，實施范圍為海南島全島，面積3.54萬平方公里。而且不同于其他絕大多數自貿區劃出一定綜合保稅區、海關特殊監管區、空港、海港、產業園區等來做試點作法。因為很多自貿片區只有企業廠房，沒有居民，有的片區會覆蓋一些社區居民，但人口不多。海南自貿港面向的是910多萬海南人民。[1]在全島自貿背景下，應如何開展刑事檢察工作，是其他地方沒有遇到過的新問題，值得研究。同時，全島自貿，即在全省范圍內建立統一自貿刑事檢察工作模式也顯得十分必要。

一、理念沖擊：按照自貿核心保護原則確定受案范圍

檢察機關對自貿港刑事案件受理范圍的確定，不僅關系到案件管轄權，是刑事訴訟活動先決條件，同時也是檢察機關開展自貿港刑事檢察工作的立足所在，甚至決定了服務保障自貿港的范圍與邊界，非常重要。

一部分人認為，并行使用自貿港檢察院和行政區域檢察院的名義，自貿港檢察院和行政區檢察院均為縣級檢察院，實行一個機構兩塊牌子，故刑事管轄權無特殊之處。

也有人提出，按照地域管轄原則確定自貿港法院、檢察院刑事管轄范圍。只要發生在自貿區的案件就以自貿區檢察院名義起訴。也有以密切聯系原則確定管轄權，如將發生在自貿區、破壞社會主義市場經濟秩序罪、侵犯自貿區企業財產權、公務人員瀆職犯罪和貪污賄賂犯罪確定為自貿區刑事管轄案件。[2]

還有一類觀點提出，應從自貿區主要經濟特征入手，自貿區是以優惠稅收和海關特殊監管政策為主要手段，以貿易自由化、便利化為主要目的的多功能經濟性特區。[3]因此，僅對具有顯著自貿港特質的侵犯金融、知識產權、貿易等破壞市場經濟秩序類案件進行管轄。

還有觀點從自貿區的運行機制著眼，認為自貿區是創新的策源地，其顯著特征在于制度創新。因此，創新才是自貿區得以存在和發展的動力。創新關鍵在于人才，因此，自貿區刑事訴訟應當堅持“以人為本”的原則，吸收刑事訴訟法關于屬人管轄以及保護管轄的精神，自貿區刑事訴訟范圍應當界定為自貿區人員犯罪案件以及侵害自貿區單位、公司、企業及其人員的犯罪案件。對于這類案件統一受理和審判，真正實現對自貿區單位以及人員的保護。[4]

筆者認為，應綜合后兩種觀點，按照對自貿核心保護原則確定受案范圍。廣東自由貿易區南沙新區片區人民檢察院專辦自貿案件的辦案組采取的就是這種受案范圍方式。具體而言包括三類：第一類是具有自貿經濟特質的案件。主要包括侵犯金融、知識產權、稅收、航運領域的犯罪，進而可以拓至刑法分則第3章規定的破壞社會主義市場經濟秩序罪。第二類是職務犯罪案件。因為職務犯罪案件往往會影響到自貿港的營商環境、法治環境，其與自貿經濟發展或者破壞作用具有極大關聯。第三類是自貿港內企業及其有專業知識與管理人員實施的其他刑事犯罪。企業的建設與發展，人才儲備是關鍵。企業專業知識與管理人員的培養往往需要直接關乎企業的生存與滅亡。而且，一旦構成犯罪，許多專業資格將被吊銷。尤其對這類人員構成行政犯罪時，應當給予更加審慎的司法評價。同時，在自貿港進行的創新未能實現預期目標，但是符合國家確定的改革方向，決策程序符合法律、法規規定，未牟取私利或者未惡意串通損害公共利益的，對有關單位和個人不做負面評價，免于追究相關責任。[5]區分好容錯機制所要求的失誤與犯罪，也是自貿檢察應盡的司法義務，對這類人員做好適度保護。

二、組織架構：組建專門自貿港檢察部門或辦案組織

人才建設是保障自貿港刑事檢察工作專業化、精細化、良好發展的前提，但組建何種類型的專業化團隊，同樣值得深思。

實踐中，有人提出可借鑒國內其他自貿港檢察機關經驗。如上海市檢察院在2013年11月5日組建上海市檢察院派駐中國（上海）自由貿易區檢察室。

也有觀點認為，成立縣級自貿港專門檢察院更適宜海南省建設自貿港的實際情況。一方面，與其他自貿港有所不同，根據國家部署，海南應當舉全省之力建設自貿區、自貿港。另一方面，如果僅僅參考基層檢察室的組織架構，不能精確、高效打擊犯罪，無法保障服務建設國際一流自貿港這一偉大格局。因此，組建一定級別、配備相當人員的專門檢察機關，具備一定的行政職級，方能精確打擊犯罪，保障辦案質量，擦亮海南自貿檢察這一金字招牌。

海南最大的特點是全島自貿，不同于國內其他自貿區。其他自貿區總體不超過120平方公里的綜合保稅區、海關特殊監管區、空港、海港或者產業園區，可由專門的檢察機關行使管轄權。海南有19個市縣（包括4個地級市），面積3.54萬平方公里，設置專門的檢察機關無法消化全島涉自貿刑事案件，所以不符合海南實際。既然全島自貿，理應全省檢察機關均加掛自貿港檢察院的牌子。

建議在內設機構改革大背景下，一是在省、地市一級檢察機關組建專門的業務部門履行該項職能，加掛部門牌子。具體部門可以考慮辦理職務犯罪的刑事檢察部門。理由是，不僅職務犯罪案件往往會嚴重破壞法治營商環境，與涉自貿案件關聯，有必要一并打擊。而且考慮到職務犯罪案件相對普通刑事案件量少，工作量相對平衡。二是在基層一級組建專門的辦案組織，或由履行職務犯罪案件職能的辦案組織承擔該項工作。

三、原則適用：解決自貿港內外行政法律適用沖突問題

自貿港各項改革對自然犯基本不會產生影響，但自貿港建設和發展必然帶來大量行政法律規范的調整，體現出政府對自貿港金融、投資、貿易、稅收、海關等政策傾斜，這必然會引發法律適用的沖突。如在政策上，究竟是用自貿港內特殊法規，還是自貿港外一般法規;對行政犯[6]，是適用區內管轄，還是區外管轄。如何適用及適用標準的沖突，最終會影響到對行為主體的評價。

有學者提出，行政法律規范的變化屬于刑法上的法律變更而非事實變更，故應遵循刑法上“從舊兼從輕”原則;自貿區的特殊行政法律規范導致行為在區內外評價不一，是由行政犯的二次違法性特征和相應的刑法規定的空白罪狀所決定的，而不是刑法適用普遍性原則的例外。[7]

筆者不認同該種觀點。對于行政犯應當按照特別法優于一般法，新法優于舊法的原則進行判斷。自貿港內行政法律規范不同于港外的根本原因在于自貿港就是因為行政法律規范對自貿港金融、投資、貿易、稅收等的照顧和傾斜，才使得自貿港不同于港外而更具有競爭力和吸引力，是自貿創新的核心要義。

此外，存在跨區的行為如何評價，即在共同犯罪中，部分主體在自貿港內，部分主體在區外，是援引自貿港特別行政法律規范，還是港外一般規范評價，也是我們不得不思考加以解決的。

結合我國現行自貿市場準入的實踐，企業或者個人享受自貿區優惠政策或者說遵守自貿區行政法律規范的前提在于其通過注冊、備案等方式獲得自貿區市場主體的身份。行政犯雖并不必然是身份犯，但自貿區行政犯侵害的法益卻與其自貿港市場主體身份密不可分。建議辦理相關案件可以參照《關于審理貪污、職務侵占案件如何認定共同犯罪幾個問題的解釋》規定，非國家工作人員與國家工作人員勾結，分別利用各自的職務便利，共同將本單位財物非法占為己有的，應當盡量區分主從犯，按照主犯的犯罪性質定罪處罰。[8]

具體而言，對同一行為主體的跨區行為，如果犯罪行為利用自貿主體身份，則適用自貿港特別行政法律規范;如果沒有利用自貿主體身份，則應適用自貿港外的一般法規范。對共同犯罪中的不同主體而言，如果犯罪主要利用自貿主體身份完成，則適用自貿港的特別行政法律規范，反之則適用自貿港外的一般法規范。

四、運行機制：構建案件非犯罪處理的審前分流新模式

當前我國并未建立起完全的刑事審前分流制度。雖然刑事訴訟法確立了對未成年人附條件不起訴制度，但尚未擴展到對一般犯罪主體適用。最高人民檢察院工作報告顯示，全國刑事案件起訴率過高、相對不起訴率極低。大量刑事案件進入到審判程序，擠占了有限的司法資源，社會效果不佳。

自貿港檢察機關應當對嚴重危害人民安全感、危害營商環境，破壞社會主義市場秩序的嚴重刑事犯罪，堅決予以打擊。對自貿企業、人員實施的輕微刑事犯罪，可以根據性質、情節等作出相對不起訴決定。但除此之外，應當考慮但起訴和不起訴二種模式之外建立緩沖地帶，即在認罪認罰前提下，探索建立恢復性司法的非犯罪化處理模式。在這方面，廣東自由貿易區南沙新區片區人民檢察院積累了很好的經驗--完善自貿港適格犯罪嫌疑人暫緩起訴制度。對涉嫌危險駕駛等輕微刑事犯罪，認罪悔罪且對自貿港建設有一定貢獻的企業高層管理人員和業務骨干，決定暫時不提起公訴，并對暫緩起訴的犯罪嫌疑人進行3個月至6個月的考察幫教，對經過考察幫教期的犯罪嫌疑人作出不起訴決定。由于現行刑事訴訟法尚未明確規定暫緩起訴，但可以通過審查起訴階段的取保候審和退查程序，保障犯罪嫌疑人有充分的期限獲得檢察機關的社會考察幫教。對經過考察程序的，依法認定犯罪情節輕微，并作出不起訴決定。暫緩起訴實現刑事訴訟的審前過濾，減少司法資源的投入，并促使犯罪情節輕微的犯罪嫌疑人獲得幫教。[9]

海南省人民檢察院在2019年9月出臺《海南省檢察機關制度創新事項匯總表（制度創新項目庫）》，部署海口市院、龍華區院、秀英區人民檢察院三個單位建立社會服務令制度，要求結合落實認罪認罰從寬制度，探索對擬作出或已作出不起訴決定的犯罪嫌疑人，責令其參加無償社會公益服務的制度。其中，龍華區人民檢察院對輕微刑事案件探索建立“認罪認罰+社會公益服務+相對不起訴”辦案機制，在首批18件危險駕駛案件中實施社會公益服務考察評價機制，得到區委書記、區人大主任批示肯定。秀英區人民檢察院改變以往相對不起訴“一放了之”和“只重認罪忽視認罰”的困境。適用該評價機制辦理的符某會危險駕駛案入選2019年全省檢察機關第三批典型案例。

該制度前期已經在海南取得了一定的效果，獲得了好評。下一步，應著重放在對涉嫌輕微刑事犯罪，認罪悔罪且對自貿港建設有一定貢獻的企業高層管理人員和業務骨干，加大適用社會服務令制度，并全省檢察機關推廣適用。更大范圍地適用，既讓犯罪嫌疑人在社會公益服務中反思自己行為的危害，同時避免進入審判環節作犯罪化處理后，專業資格的吊銷。此舉既有利于企業的發展，也更加符合現代刑罰的精神，較容易取得法律效果和社會效果的統一。

注釋：

[1] 羅霞：《國家賦予海南30項特殊政策措施》，《海南日報》2018年10月30日。

[2]參見趙劍：《檢察機關為粵港澳大灣區、自貿港建設提供司法服務保障的必要性剖析及實現路徑》，載趙劍主編：《服務保障自貿區·大灣區建設理論與實務》，中國檢察出版社2018年版，第16-17頁。

[3]參見任學武編著：《一本書讀懂自貿港》，人民郵電出版社2017年版，第3頁。

[4]參見李東蓊、吳美玉：《涉自由貿易試驗區刑事案件管轄范圍研究》，載趙劍主編：《服務保障自貿區·大灣區建設理論與實務》，中國檢察出版社2018年版，第93-94頁。

[5]參見《中國（廣東）自由貿易試驗區條例》，廣東·南沙人大網http：//www.gzns.gov.cn/rd/flfg/gdsdfxfg/201704/t20170411_343598.html，最后訪問日期：2020年4月10日。

[6]參見鄭蕾：《自然犯和行政犯的區分與刑事立法模式的整合》，《大眾商務》2010年第8期。

[7]參見付紅梅：《檢察機關服務保障自貿港建設的定位與探索》，《人民檢察》 2015年第21期。

[8]參見徐田林：《自貿區行政犯法律適用若干問題研究》，載趙劍主編：《服務保障自貿區·大灣區建設理論與實務》，中國檢察出版社2018年版，第122頁。

[9]同前注[2]。