加強社區矯正檢察監督工作的思考

寇從清

摘 要：社區矯正是刑罰執行的發展方向，但社區矯正中存在落實社區矯正法律法規不到位的現象，嚴重影響了社區矯正刑罰執行的效果。我國社區矯正法即將實施，為規范開展社區矯正法律監督工作提供法律依據。目前，在社區矯正檢察監督中，存在思想認識不統一、監督工作滯后、監督力度缺乏等問題，可通過健全法律法規，強化監督責任，加強業務學習，提升監督能力，暢通信息渠道，加強同步監督等途徑完善社區矯正檢察監督，確保社區矯正法得到全面貫徹落實。

關鍵詞：社區矯正 刑罰執行 檢察監督 社區矯正法

社區矯正是改造罪犯、執行刑罰的一種非監禁刑罰執行方式，有利于預防和減少重新犯罪，維護社會和諧穩定，是刑罰執行改革的發展方向。隨著社區矯正工作的快速發展和社區矯正人員的大幅增加，檢察機關必須強化對社區矯正刑罰執行活動的檢察監督。2019年12月全國人大常委會通過了《社區矯正法》，并于2020年7月1日正式實施，為加強社區矯正法律監督提供了法律依據。

一、加強社區矯正檢察監督的緊迫性

社區矯正是指將符合法定條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協助下，在判決、裁定或者決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的一種非監禁刑罰執行方式。[1]

社區矯正是一個外來語。20世紀50年代，新社會防衛學派提出對罪犯實行人道和再社會化，使社區矯正的思想由孕育走向成熟，并逐步通過立法轉化為各國的刑罰執行實踐。[2]我國于2003年7月在北京等6個省（市）開展了社區矯正工作試點，2005年又將河北省等12個省（市）列為第二批社區矯正試點地區，2009年在全國試行社區矯正工作，2014年在全國全面推進社區矯正工作。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年出臺了《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），于2016年出臺了《關于進一步加強社區矯正工作銜接配合管理的意見》（以下簡稱《意見》），為規范社區矯正工作提供了方向和遵循。2013年黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“健全社區矯正制度”。2019年12月第十三屆全國人大常委會第十五次會議通過了《社區矯正法》，并于2020年7月1日實施，標志著我國社區矯正刑罰執行活動走上法治化的發展軌道。

社區矯正在改造輕緩刑罪犯、減少重新犯罪、降低執行成本、維護社會穩定等方面發揮了重要作用，但社區矯正工作量大，參與單位多，監督管理點多面廣，特別是當前負責社區矯正監督管理人員少，同時還承擔著大量社會治安維穩工作任務，一名司法人員負責一個司法所的現象大量存在，采取雇員制工作人員協助參與監督管理已成為常態。村（居）委會承擔著開展社區服務、上報信息等社區矯正任務。監督管理定位設備科技含量不高，宣傳力度不夠，部分群眾對社區矯正制度不理解等，導致在落實《實施辦法》中存在脫管、漏管、虛管等問題，社區矯正人員重新犯罪時有發生，背離了推行社區矯正的初衷。

2019年9月，根據湖北省人民檢察院授權，武漢鐵路運輸檢察分院在對某市某區司法局社區矯正跨區域巡回檢察中，發現存在較多問題，包括填寫社區矯正人員執行檔案不規范;教育學習、社區服務兩個不少于8小時規定落實不到位;對社區矯正人員重新犯罪的苗頭處理不當導致社矯人員重新犯罪;不能嚴格執行外出請假審批規定，超范圍批準外出請假申請;對矯正期限在6個月以下的社區矯正人員沒有辦理定位手機卡等，嚴重影響了刑罰執行的統一性、權威性和嚴肅性。因此，加強對社區矯正的檢察監督具有現實緊迫性。

二、當前社區矯正檢察監督存在的問題

社區矯正是一個綜合性的系統工程，在我國雖然起步較晚，但是發展迅猛。目前檢察機關的社區矯正檢察監督工作還處于滯后狀態，存在檢察監督規定不健全、機構人員配置不到位、監督方式方法不豐富等問題，導致對社區矯正檢察監督力度不大，監督質量不高，監督剛性不足。

（一）對社區矯正檢察監督重視不夠

加強對社區矯正活動的檢察監督是檢察機關履行法律監督職責的一個重要方面。當前，刑事執行監督的領域非常廣泛，社區矯正檢察監督是新增的刑事執行檢察業務。人民檢察院組織法第20條第7項明確規定“對監獄、看守所的執法活動實行法律監督”，卻沒有將司法機關社區矯正執行活動列入檢察監督的范圍，容易引起誤讀誤解。《實施辦法》規定的檢察監督內容過于抽象，而且各地在開展社區矯正中出臺了大量地方管理規定，如《湖北省社區服刑重點人員管理工作規定》等，這使檢察機關在開展檢察監督時大量依賴地方性規定，導致社區矯正檢察監督不規范、不統一。實踐中，檢察機關重視對監獄、看守所等監禁刑罰執行活動的檢察監督，沒有把社區矯正的非監禁刑罰執行活動檢察監督放在一個重要的位置，在人力、物力上配備投入不足，影響了社區矯正檢察監督工作的發展。

（二）社區矯正檢察監督工作滯后

社區矯正涉及接收、交付、違規處置等矯正活動，矯正活動節點多，而檢察機關與負責社區矯正工作的司法行政機關缺乏相應的聯系溝通機制，信息交流渠道不暢，無法在第一時間獲取社區矯正的相關信息，無從對社區矯正各個審批、決定環節進行同步監督。檢察機關發現社區矯正違法違規線索難，難以及時啟動程序開展檢察監督，不能有效預防在司法文書送達、定位管理、社區服務等執行活動中存在的脫管、漏管、虛管等問題。往往在違法違規行為發生以后，檢察機關才跟進監督，使得監督常常都是亡羊補牢，檢察監督工作始終處于滯后的狀態。

（三）社區矯正檢察監督力度缺乏

受到內設機構和人員配置的影響，社區矯正檢察監督容易機械化、“走過場”。實踐中，檢察機關更多地將刑事執行監督定位為“辦事”而非“辦案”，缺乏必要的程序啟動、流轉、終結的相應法律依據，監督工作的開展存在較大的隨意性。[3]例如，檢察機關對社區矯正開展檢察監督主要采取查閱執行檔案和相關臺賬資料、核查社區矯正人員定位活動軌跡等方式進行，從中發現社區矯正檢察監督線索，但缺乏必要的調查核實，一旦發現社區矯正存在監督管理問題，就認為完成了檢察監督任務事項，沒有深入調查可能隱藏在背后的職務犯罪案件問題，使社區矯正檢察監督工作淺嘗輒止、流于形式，缺乏監督力度。

（四）對社區矯正違法責任認定、查處困難

社區矯正涉及司法行政機關、公安機關、監獄、人民法院等多個機關，同時村（居）民委員會等部門和人員也參與協助社區矯正活動。有時法院在沒有收到司法行政機關社會危害性調查評估前就判處被告人緩刑、管制，作出社區矯正決定;法院與司法行政機關之間的文書送達往往是郵寄送達，社區矯正人員自行到司法行政機關報到，期間存在郵寄不及時、社區矯正人員遲報到甚至不報到等問題，司法機關又無權延長社區矯正時限，導致漏管問題時有發生;村（居）委員會在參與組織社區矯正人員開展社區服務中存在虛假報告社區服務內容和時間等問題。對上述問題，缺乏相應法律責任的規定，這些都給查處社區矯正違法犯罪帶來一定困難。

三、加強社區矯正檢察監督的途徑

社區矯正代表了刑罰輕緩化和行刑社會化的要求，是刑罰執行的發展趨勢，但決不能成為罪犯逃避刑罰的天堂，其刑罰懲罰性不容忽視。為維護我國法律的統一正確實施，檢察機關必須嚴格落實社區矯正法等法律法規，進一步加大對社區矯正檢察監督的力度，全面推進社區矯正規范化建設。

（一）健全法律法規，強化監督責任

健全的法律法規是開展檢察監督的依據。目前社區矯正法即將實施，建議將社區矯正檢察監督寫入人民檢察院組織法第20條第7項中，進一步增強社區矯正檢察監督的責任意識。要及時調整刑事執行檢察監督工作思路，將社區矯正檢察監督工作放在刑事執行檢察監督的重要位置，加大人力、物力投入，提升監督質量，促進社區矯正法律監督工作健康發展。加強調研工作力度，研究制定社區矯正法律監督工作規范，明確社區矯正檢察監督工作內容、工作方法、監督糾正程序，增強社區矯正檢察監督的操作性，提升檢察監督的統一性、規范性，以適應社區矯正法的要求。

（二）加強業務學習，提升監督能力

加大對刑法、社區矯正法等法律法規和檢察業務的學習，全面掌握社區矯正法的內容要求，準確把握社區矯正活動的各個節點，加強對社區矯正各個環節的檢察監督，積極探索跨行政區劃巡回檢察監督，增加檢察監督質效。在具體方式上，通過聽、查、談等方法全面了解社區矯正活動，及時發現問題，開展有針對性的檢察監督。檢察干警要在“聽”司法局、司法所關于開展社區矯正工作匯報中，全面了解社區矯正工作開展、社區矯正人員數量及分布等情況。要在“查”社區矯正人員執行檔案資料臺賬、定位管理系統中，看司法局、司法所是否落實社區矯正法、《實施辦法》，是否落實社區矯正人員每月參加教育學習時間不少于8小時的規定，是否存在脫管、漏管、虛管等問題，是否存在社區矯正人員重新犯罪的問題，是否符合請假外出的條件，請假手續是否齊全，是否存在暫予監外執行條件消失后沒有及時建議收監等，從中發現監督線索。要在與社區矯正監督管理人員、社區矯正人員的“談”話中，對社區矯正人員執行檔案登記臺賬數據進行核實，對發現監督線索進行調查，全面收集固定相關監督證據，把檢察監督工作做實做細做強。

（三）暢通信息渠道，加強同步監督

2016年9月“兩高兩部”《意見》明確提出要利用互聯網技術加強法、檢、公、司之間針對社區矯正工作的信息交換與信息共享。檢察機關要以落實《意見》為契機，積極構建與法院、公安機關、司法行政機關在社區矯正方面的信息渠道，及時了解社區矯正各個環節的信息，定期通報情況、核對數據，開展動態監督、同步監督，在監督中發現隱藏在背后的職務犯罪案件線索。積極參與司法行政機關開展的社區矯正專項檢查工作，定期或不定期深入司法局、司法所開展專項檢察監督，做到在參與中監督、在監督中參與，增強監督工作的時效性，同時要防止“重配合、輕監督”的現象。

（四）加大查處力度，維護法律權威

對在社區矯正管理中發現的違法違規問題，及時發出檢察建議書或者糾正違法通知書，指出存在的問題及危害性，督促落實整改，促進規范社區矯正活動。對少數社區矯正人員故意推遲報到，逃避社區矯正活動造成的“漏管”問題，情節嚴重的，及時建議法院撤銷緩刑，執行原判刑罰，增強刑罰執行的權威性、嚴肅性，提高社區矯正人員遵守監督管理規定的自覺性。加大查處社區矯正中漏管、脫管、虛管、罪犯假釋、監外執行等問題背后隱藏的職務犯罪的力度，認真查找監督管理漏洞，及時發出檢察建議書，協助做好問題整改。嚴格執行社區矯正法律法規，維護法律統一正確實施和權威，推進中國特色社會主義社區矯正制度建設。

注釋：

[1]參見2009年9月2日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合發布的《關于在全國試行社區矯正工作的意見》。

[2]參見王德利：《淺談我國社區矯正及存在的問題》，《法制與社會》2011年第8期。

[3]參見徐然：《刑事執行檢察監督：法理、現狀與路徑》，《山東警察學院學報》2019年第1期。